摘 要：當(dāng)前農(nóng)民收入來源和構(gòu)成呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但農(nóng)民總收入相對(duì)較低，增收不穩(wěn)定且城鄉(xiāng)收入差距不斷加大仍是其面臨的主要問題，故有必要探索一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)民增收的可持續(xù)發(fā)展之路。文章從集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系的視角，通過探討改革開放后集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理，在分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所面臨制約因素的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與增加農(nóng)民收入的政策設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)民收入增加

引言

改革開放以來，“新農(nóng)村”建設(shè)極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民收入也獲得大幅度提高，收入來源和構(gòu)成朝著多元化方向發(fā)展，但城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)持續(xù)拉大態(tài)勢(shì)，農(nóng)民總體收入相對(duì)較低，增收困難且不穩(wěn)定。從我國農(nóng)民現(xiàn)有收入構(gòu)成看，主要包括工資性收入、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四個(gè)方面；2012年在農(nóng)民總收入中這幾項(xiàng)分別占43.6%、44.6%、3.1%和8.7%，經(jīng)營性收入占據(jù)最大比重，但其占比在逐漸下降；工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入占比有所上升，財(cái)產(chǎn)性收入比重沒有明顯變化，故要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，穩(wěn)定經(jīng)營性收入、進(jìn)一步增加工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入是必然的選擇方向。而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和農(nóng)民生活的基本保障，在資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)的現(xiàn)代社會(huì)，土地的合理集約利用與否已成為農(nóng)民是否增收的關(guān)鍵，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民增收的一個(gè)重要平臺(tái)和主要來源。

雖然近年我國對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制在逐步放開，并在全國典型地區(qū)設(shè)立流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體范圍有所擴(kuò)大，但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的制定仍落后于流轉(zhuǎn)實(shí)踐，再加上流轉(zhuǎn)過程中因土地產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、收益分配機(jī)制及市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管體制的殘缺，必然導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益受損，不利于農(nóng)民收入增加。故文章試圖以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)，分析改革開放以來集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入增加的作用機(jī)理，并結(jié)合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中制約農(nóng)民收入增加的相關(guān)因素，提出建議對(duì)策以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的作用機(jī)理

我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)總體經(jīng)歷了由新中國成立初期的全面禁止轉(zhuǎn)向無序自發(fā)最后演變?yōu)橄鄬?duì)規(guī)范有序的發(fā)展趨勢(shì)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式也變得多樣化，有利于保障各利益主體的權(quán)能實(shí)施和收益分配，為我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了方向。正是這些轉(zhuǎn)變促使農(nóng)民收入構(gòu)成多元化，家庭經(jīng)營收入，工資性收入，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入一并成為農(nóng)民收入的重要來源。

首先，家庭經(jīng)營收入始終作為農(nóng)民最主要的收入來源，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民享有更多機(jī)會(huì)進(jìn)行農(nóng)家樂、娛樂、旅游等各種業(yè)務(wù)的經(jīng)營，農(nóng)民經(jīng)營性總收入也有所增加，但受行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營范圍的影響，經(jīng)營性純收入構(gòu)成比重中呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由2000年占農(nóng)民人均純收入的63.3%下降到2012年的44.6%。工資性收入作為農(nóng)民第二大收入來源，也深受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的影響，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展通過優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力從而為農(nóng)民提供了廣闊的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民可獲得比種植農(nóng)作物更高的收入，另外還有很多農(nóng)戶進(jìn)廠打工的同時(shí)并未放棄農(nóng)田經(jīng)營，2000-2012這13年數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工資性收入年平均占比為37.36%，且占其純收入比重平穩(wěn)上升，由2000的31.2%增加到2012年的43.6%。而在“宅基地?fù)Q房”流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民不僅可獲取土地及附著物補(bǔ)償金、安置補(bǔ)助費(fèi)，而且還能享有政府統(tǒng)一配置的安置房，除此之外農(nóng)民還可通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式獲得更多的租金收益，這些都在一定程度上增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，2000-2012年間財(cái)產(chǎn)性收入平均占比3.83%，且所占比重從2000年的3.5%上升到2007年的5.4%，此后又下降到2012年的3.1%，雖總量上有所增加，但近年來財(cái)產(chǎn)性收入增幅呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外受現(xiàn)有社會(huì)保障和福利水平的制約，轉(zhuǎn)移性收入仍然很低，2000-2012年間平均占比4.51%。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中制約農(nóng)民收入增加的主要因素

2.1 土地利用規(guī)劃和用途管制不到位，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性

土地利用規(guī)劃制度和土地用途管制制度作為我國現(xiàn)行土地管理體制的重要組成部分，必然影響土地利用方向和土地流轉(zhuǎn)范圍。在“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的制約下，我國對(duì)國有土地和集體土地的規(guī)劃和利用呈現(xiàn)差別化管理特點(diǎn)，土地管理體制著力點(diǎn)主要集中在國有土地和城市建設(shè)用地，忽視農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，這對(duì)于我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生相互矛盾的影響，必然導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)混亂等現(xiàn)象。

2.2 土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺引致土地產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)能界定不清晰，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益主關(guān)系和權(quán)益分配錯(cuò)亂混雜

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中必然引起土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離，而土地產(chǎn)權(quán)的不清晰為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增添了一道法律屏障。一方面，我國法律法規(guī)雖然已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地為集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有，但目前還未清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織，造成土地產(chǎn)權(quán)主體資格虛化，從而使土地經(jīng)營者和管理者趁虛而入，占有和支配者土地，造成主體混亂；另一方面，集體土地所有權(quán)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)和權(quán)力之間尚未形成密切聯(lián)系，基本處于一種完全脫離狀態(tài)，加上尚未充分界定的土地權(quán)能，引致流轉(zhuǎn)利益關(guān)系混亂不清，影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利發(fā)展。

2.3 土地市場(chǎng)隱形交易的盛行和監(jiān)管體制的缺位為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)埋下安全隱患

由于土地制度設(shè)計(jì)的殘缺性和立法的相對(duì)滯后性，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件限定過窄，土地權(quán)力缺乏相應(yīng)保障，且無明確的實(shí)施細(xì)則，在土地市場(chǎng)監(jiān)管體制較為薄弱的情形下，難以形成統(tǒng)一的市場(chǎng)主體登記和資格審查程序，權(quán)屬管理混亂，土地市場(chǎng)交易安全必然得不到有效保障，土地市場(chǎng)價(jià)值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中也不能得到充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，現(xiàn)存土地隱形交易肆戮橫行且異?；钴S，耕地保護(hù)受到嚴(yán)重沖擊，建設(shè)用地違法占用耕地并轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓或出租等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，上述不確定性因素顯然給非完全競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)交易埋下了諸多安全隱患，加劇集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的壓力。

2.4 集體建設(shè)用地收益分配不合理，侵害農(nóng)民合法權(quán)益

地方官員在經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使和傳統(tǒng)政績(jī)觀的影響下，貪大求快、急于求成的心態(tài)占了很大比重，不切實(shí)際搞大規(guī)劃、盲目鋪攤子侵占土地搞建設(shè)，無視地方發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性，造成土地供給遠(yuǎn)大于實(shí)際需求，不利于土地資源的有效配置。而在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上，對(duì)其管理的規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性也不強(qiáng)，管理部門的職責(zé)也不夠清晰，以遭遇法律政策門檻為由，政府部門有時(shí)候并不想嚴(yán)格履行職責(zé)；再加上量大面廣，又具有隱蔽性，對(duì)一些不盡合法合理的流轉(zhuǎn)行為聽之順之，由此滋生土地尋租的腐敗溫床，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民合法權(quán)益。

3 促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入增加政策設(shè)計(jì)

3.1 完善土地管理體制和相關(guān)法律法規(guī)，允許集體建設(shè)用地直接入市

我國當(dāng)前的土地管理體制包含土地用途管制、征地制度和土地利用規(guī)劃制度等，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，受各種制度和法律規(guī)范的制約，很多合法合理的流轉(zhuǎn)行為仍舊面臨重重關(guān)卡，阻礙流轉(zhuǎn)的順利開展。例如當(dāng)前征地制度，政府不僅掌控著征地的全權(quán)，而且充當(dāng)了建設(shè)用地的唯一供應(yīng)者，壟斷著集體土地從征地到供地的全過程。它限制和阻礙了集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，對(duì)進(jìn)一步工業(yè)化城市化造成了極其不利的影響，也直接侵犯集體和農(nóng)民的利益，不利于農(nóng)民收入的增加。

在符合土地規(guī)劃的前提下，農(nóng)民可將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、入股等形式供給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。

3.2 強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的重點(diǎn)首先在于明確集體土地所有權(quán)主體，解決所有權(quán)主體虛置的問題，重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織，對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行“法人化”改選，讓農(nóng)民集體成為一個(gè)法人，并由這個(gè)法人組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。同時(shí)，還必須考慮集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、落實(shí)產(chǎn)權(quán)的行使方式。比如進(jìn)行“股份化”改造，將集體土地評(píng)估量化，折價(jià)為股，平均到人，并允許該股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承。集體土地的經(jīng)營管理也可實(shí)行“公司化”，明確出資人權(quán)益和集體土地運(yùn)營模式，徹底解決部分集體組織負(fù)責(zé)人侵吞集體土地財(cái)產(chǎn)的問題。另外，還要明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能。為更好地規(guī)范和推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一方面應(yīng)明確集體土地所有權(quán)上派生的集體土地使用權(quán)可通過出讓、租賃、作價(jià)出資入股等方式取得；另一方面應(yīng)明確依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在土地使用年期內(nèi)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

3.3 培育和發(fā)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管

受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國土地市場(chǎng)也形成了城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)的雙規(guī)運(yùn)行局面，且農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展相對(duì)與城市土地市場(chǎng)而言，存在著較大的速度差。為實(shí)現(xiàn)我國土地市場(chǎng)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范土地市場(chǎng)交易行為，保障農(nóng)民能在公開有序的市場(chǎng)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化和收入增加，必須實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地直接入市，建立與國有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)、轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)、出租市場(chǎng)和抵押市場(chǎng)融為一體的集體建設(shè)用地交易有形市場(chǎng)。具體來講，可以參照國有建設(shè)用地使用權(quán)交易辦法制定相關(guān)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則、交易程序、競(jìng)價(jià)規(guī)則、競(jìng)買人資格等。此外，必須加強(qiáng)土地市場(chǎng)的監(jiān)督管理制度建設(shè)，對(duì)于土地市場(chǎng)交易的主體和客體，都應(yīng)該通過嚴(yán)格的資格審查登記后，方可簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確交易雙方的權(quán)利義務(wù)。

3.4 建立健全流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，加強(qiáng)集體收益使用監(jiān)管

各利益主體間利益關(guān)系的理順與否直接關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否能順利進(jìn)行，故只有建立合理有效的收益分配和管理機(jī)制，才能形成相應(yīng)的利益保障機(jī)制，保障農(nóng)民基本權(quán)益不受侵害的前提下，充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增加，解決好集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在國家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間究竟如何合理分配這一問題顯然成為重中之重，大部分學(xué)者認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益的分配應(yīng)向集體建設(shè)用地所有者和原使用者傾斜，國家作為管理者與基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)環(huán)境建設(shè)的投資者，可以稅費(fèi)形式實(shí)現(xiàn)參與土地收益的分配。同時(shí)，大力發(fā)展包含土地股份合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織，農(nóng)村集體資產(chǎn)合作組織等在內(nèi)的各種村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織，按照股份合作的原則建立公平、合理的收益分配及管理機(jī)制，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益、真正解決農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的目的。此外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的流轉(zhuǎn)收益，要嚴(yán)格規(guī)范收支管理，可在政府監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)代管、村民代表大會(huì)民主決策下，專項(xiàng)用于農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，保證每一個(gè)農(nóng)民集體成員都能公平地享受到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來的收益。

參考文獻(xiàn)

[1]劉洪彬，曲福田.關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（2）：39-41.

[2]黃慶杰，王新.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策-以北京市為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007（1）：58-64.

[3]姜開宏，孫文華，陳江龍，等.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的經(jīng)濟(jì)分析[J].中國土地科學(xué)，2005（1）：34-37.

[4]王文，洪亞敏，彭文英.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配研究[J].中國土地科學(xué)，2009（7）：20-24.

作者簡(jiǎn)介：王麗（1989，1-），女，江西省吉安市，現(xiàn)職稱：應(yīng)屆碩士研究生，學(xué)歷：在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與政策。