李永清

導(dǎo)讀：深圳市新區(qū)行政區(qū)化趨勢如果得不到有效遏制，必將嚴(yán)重影響新區(qū)未來發(fā)展。該文分析了新區(qū)行政區(qū)化趨勢的明顯表現(xiàn)，認(rèn)為定位困擾是新區(qū)行政區(qū)化的根本原因，要有效遏制新區(qū)行政區(qū)化趨勢，應(yīng)該從提高認(rèn)識(shí)、改革創(chuàng)新、揚(yáng)優(yōu)抑劣、賦予更大的自主權(quán)和激勵(lì)等五個(gè)方面化解定位困擾。

從2007年以來，深圳先后設(shè)立了光明（2007年）、坪山（2009年）、龍華（2011年）和大鵬（2011年）四個(gè)新區(qū)。四個(gè)新區(qū)為深圳市進(jìn)一步推進(jìn)行政體制機(jī)制創(chuàng)新提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而，隨著時(shí)間的推移，新區(qū)行政區(qū)化的趨勢日益明顯。這個(gè)趨勢如果得不到妥善解決，必將嚴(yán)重影響新區(qū)的未來發(fā)展。

一、新區(qū)行政區(qū)化趨勢：向舊體制復(fù)歸

（一）管理架構(gòu)越來越向行政區(qū)看齊

從管理架構(gòu)來看，說深圳新區(qū)創(chuàng)造了一種既不同于行政區(qū)，也不同于高新區(qū)和大工業(yè)區(qū)等功能區(qū)的新管理體制的重要原因是人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)。目前這個(gè)管理架構(gòu)雖然四個(gè)新區(qū)都在維持，但也面臨被沖破的危險(xiǎn)。新區(qū)要求設(shè)立人大、政協(xié)、檢察院、法院的呼聲日益強(qiáng)烈。

在深圳市五屆人大五次會(huì)議上，光明新區(qū)黨工委書記和管委會(huì)主任建議，應(yīng)在光明新區(qū)設(shè)立專門的人大、政協(xié)工作機(jī)構(gòu)及“兩院”，以適應(yīng)新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和人民群眾的期待。還有人大代表向市人大建議在包括光明、龍華在內(nèi)的四個(gè)新區(qū)設(shè)立人大工作委員會(huì)，以加強(qiáng)新區(qū)人大工作。[1]不僅如此，新區(qū)還提出了設(shè)置有關(guān)工青婦的正式機(jī)構(gòu)，相應(yīng)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的要求。新區(qū)有自己的電視臺(tái)、宣傳機(jī)構(gòu)，除了不是一級(jí)政府和機(jī)構(gòu)數(shù)量比行政區(qū)少外，其他與行政區(qū)幾乎沒有區(qū)別，甚至連機(jī)構(gòu)的名稱都趨同。

（二）“大部門、大綜合”體制受到極大挑戰(zhàn)

探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，是我國未來行政體制改革的重要內(nèi)容與目標(biāo)。新區(qū)管理體制按照“大部門、大綜合”的體制要求和統(tǒng)籌兼顧、條塊結(jié)合原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。但高度綜合、精簡的大部門體制在實(shí)際運(yùn)作中承受了很大的壓力。

1.高度綜合的機(jī)構(gòu)設(shè)置開始“擴(kuò)容”

光明新區(qū)成立之初，管委會(huì)只有六個(gè)辦公室、二個(gè)中心，現(xiàn)在增加到“一辦、十局（委、隊(duì)）、三中心（事業(yè)單位）”。隨后成立的坪山新區(qū)則一開始就具有了“一辦、十局（委、隊(duì)）、三中心（事業(yè)單位）”，龍華新區(qū)有“一辦、九局（隊(duì)）、二中心（事業(yè)單位）”。大鵬新區(qū)下設(shè)“一辦、八局（隊(duì)）、二中心（事業(yè)單位）”。

2.高度精簡的人員編制開始“增編”

光明新區(qū)初設(shè)時(shí)核定公務(wù)員編制150名，幾年后市編委就批復(fù)新增85名；目前公務(wù)員編制230多人，事業(yè)編制270余人。坪山新區(qū)初設(shè)時(shí)核定參公編制200名，現(xiàn)在則實(shí)有公務(wù)員215名，事業(yè)編職180人。新成立不久的龍華和大鵬則在編制上直接與前兩個(gè)新區(qū)追平，龍華新區(qū)共有公務(wù)員編制270名（含10名執(zhí)法專項(xiàng)編），管委會(huì)所屬事業(yè)單位事業(yè)編制215名。光明新區(qū)剛建立時(shí)，新區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員職數(shù)只有6名，現(xiàn)在光明新區(qū)和龍華新區(qū)都超過10名，大鵬新區(qū)也有9名。而且，在實(shí)際工作中四個(gè)新區(qū)已經(jīng)通過各種途徑表達(dá)了對于過于精簡的編制與圓滿完成職能定位之間的焦慮，紛紛要求增編。

3.自設(shè)事業(yè)單位的權(quán)力大大增強(qiáng)

為彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)編制不足，大鵬新區(qū)自行設(shè)立了21個(gè)事業(yè)單位（共配備事業(yè)編制159名），其中新區(qū)土地整備中心為管委會(huì)下屬事業(yè)單位，其余20個(gè)事業(yè)單位為各局、辦下屬事業(yè)單位。這使得以后人員編制隨著工作需要和財(cái)力許可而增加的可能性大大增強(qiáng)。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變與行政區(qū)無法截然區(qū)分

1.政府職能轉(zhuǎn)變還不到位

政企、政資、政事、政社關(guān)系沒有完全理順，政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能有待加強(qiáng)，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；科學(xué)合理的審批管理機(jī)制、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制尚待建立，政府管理和服務(wù)水平有待提高。

2.社會(huì)領(lǐng)域政府一元管理體制格局仍未改變

政府仍未能充分向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，社會(huì)組織在社會(huì)管理和服務(wù)中的作用發(fā)揮明顯不足，對新的社會(huì)組織力量培育缺少大力度的政策和措施，“政府、社會(huì)、公民”多中心治理的格局仍未形成。

3.公共服務(wù)流程設(shè)計(jì)尚未適應(yīng)電子政務(wù)需要

管理有待向以“社會(huì)公眾需求”為方向，交互式、網(wǎng)絡(luò)化的扁平管理體系轉(zhuǎn)變。政府流程設(shè)計(jì)應(yīng)該圍繞公共服務(wù)的績效與結(jié)果進(jìn)行，讓企業(yè)和市民得到高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理。

二、行政區(qū)化趨勢的原因：定位困擾

（一）兩種不同的定位

新區(qū)有兩種定位。一種是新區(qū)的定位（性質(zhì)），《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》表述得很清楚，新區(qū)是功能區(qū)：“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，積極探索功能區(qū)管理模式，在總結(jié)光明新區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，增加先進(jìn)制造、交通物流、生態(tài)旅游、高端服務(wù)等不同類型的功能區(qū)?！?/p>

另一種是新區(qū)的職能定位。職能是機(jī)構(gòu)合理設(shè)置、科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)并穩(wěn)定發(fā)揮功能的核心要素。深圳市人民政府2007年第11號(hào)令即《深圳市光明新區(qū)管理暫行規(guī)定》規(guī)定：新區(qū)管委會(huì)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，在新區(qū)范圍內(nèi)行使市政府決定由區(qū)級(jí)政府行使的職責(zé)；管委會(huì)管理光明、公明兩個(gè)街道辦事處，全面負(fù)責(zé)光明新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和管理、社會(huì)事務(wù)管理。[2]對坪山、龍華和大鵬三個(gè)新區(qū)也作了相同的職能定位。可見，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，新區(qū)一方面具有行政和社會(huì)事務(wù)管理等政府職能，行使區(qū)一級(jí)行政權(quán)，帶有行政區(qū)特點(diǎn)；一方面又具有招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等職能，帶有功能區(qū)特點(diǎn)。[3]所以，新區(qū)的職能定位并不是只有功能區(qū)定位，而是兼具行政區(qū)與功能區(qū)的雙重定位。

（二）兩種不同定位帶來的困擾

1.干部群眾認(rèn)識(shí)困擾，滋生向舊體制復(fù)歸的沖動(dòng)

市委市政府為什么對新區(qū)進(jìn)行這種獨(dú)特的雙重職能定位，而不是只有功能區(qū)職能定位呢？這就要明確深圳設(shè)立新區(qū)的目的。

全國各地大大小小的功能區(qū)數(shù)以千計(jì)，深圳的四個(gè)新區(qū)作為功能區(qū)毫無新穎之處。從中國各地功能區(qū)管理模式演變史來看，在經(jīng)歷純經(jīng)濟(jì)功能管理模式、“準(zhǔn)政府”管理模式后，幾乎殊途同歸：行政區(qū)管理模式。[4]深圳新區(qū)不是要走功能區(qū)最終回歸行政區(qū)這條老路，而是以雙重職能定位避免功能區(qū)“行政區(qū)化”，探索一條不同于原行政區(qū)與功能區(qū)的“第三條道路”。這才是深圳設(shè)立新區(qū)的價(jià)值。

具體而言，為行政管理體制改革探索新路，為深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索新的增長極，是深圳設(shè)立新區(qū)的兩個(gè)目的。與之相適應(yīng)，作為在這一過程中具有工具性價(jià)值的新區(qū)，必須兼有行政區(qū)和功能區(qū)的雙重職能定位。

然而，人們對新區(qū)職能雙重定位的意義認(rèn)識(shí)并不清晰。新區(qū)的干部群眾大都把新區(qū)定位與新區(qū)職能定位兩者混為一談，認(rèn)為新區(qū)既然是功能區(qū)，就只能承擔(dān)功能區(qū)的職能，要履行行政區(qū)職能，就要像行政區(qū)一樣設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置資源，習(xí)慣于用行政區(qū)的思路和方式開展工作。深圳某政協(xié)委員也有這樣的認(rèn)識(shí)：“深圳在厘清功能區(qū)和行政區(qū)的定位問題上，并沒有得到完全解決，依然很不清晰。”市直部門的雙重定位意識(shí)也不強(qiáng)，把新區(qū)當(dāng)行政區(qū)看待，習(xí)慣于用管理行政區(qū)的方式管理新區(qū)，大會(huì)小會(huì)都要求新區(qū)與行政區(qū)一樣參加，各種考核、檢查和工作任務(wù)都與行政區(qū)沒有區(qū)別。

2.頂層設(shè)計(jì)預(yù)判不夠，導(dǎo)致?lián)P劣抑優(yōu)效應(yīng)顯現(xiàn)

新區(qū)職能雙重定位，本意是希望揚(yáng)行政區(qū)與功能區(qū)之長形成一種優(yōu)勢互補(bǔ)效應(yīng)，達(dá)到行政成本1+1〈2，行政效率1+1〉2的目標(biāo)。然而，行政區(qū)與功能區(qū)的短處也完全有可能形成一種劣勢互補(bǔ)效應(yīng)，導(dǎo)致行政區(qū)職能定位淹沒功能區(qū)職能定位。市里的改革方案對后一種后果并沒有引起足夠的重視，采取必要的防范措施，例如，對新區(qū)的政策適用、目標(biāo)考核、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等都只有籠統(tǒng)的原則規(guī)定而沒有相對明確的實(shí)施細(xì)則，使得新區(qū)只能是在現(xiàn)有的行政框架中，通過自身的改革盡量減少舊體制機(jī)制的影響。矛盾、困境始終存在并持續(xù)發(fā)揮作用，而這些是新區(qū)自身難以克服的，因而向舊體制回歸成為新區(qū)一種潛在的需求。

3.從運(yùn)作實(shí)際來看，雙重定位并未很好實(shí)現(xiàn)

在新區(qū)建設(shè)初期，劣勢互補(bǔ)效應(yīng)已有體現(xiàn)，不過為新區(qū)快速發(fā)展所掩蓋而表露得不是那么明顯。隨著建設(shè)和發(fā)展的深入，這種矛盾和沖突就變得日益彰顯了。

一是行政區(qū)職能定位的優(yōu)勢不能完全發(fā)揮。對轄區(qū)內(nèi)實(shí)施有效的行政管理，需要配備相應(yīng)的人力、財(cái)力等行政資源。然而，一方面新區(qū)精簡的機(jī)構(gòu)和編制不能支撐行政區(qū)職能定位所要求的所有工作，另一方面新區(qū)管委會(huì)不能成為法律上的行政主體，這就使得新區(qū)在社會(huì)管理、人口管理、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)治安、教育衛(wèi)生等方面管理難以達(dá)到范圍到位、程度到位、質(zhì)量到位的精細(xì)化要求，社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定日益成為新區(qū)亟需解決的“瓶頸”。

二是功能區(qū)職能定位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮。首先，實(shí)際工作中新區(qū)享受不到功能區(qū)的政策優(yōu)惠，缺乏以前功能區(qū)高速發(fā)展所依賴的政策靈活度和自主優(yōu)勢。[5]其次，作為功能區(qū)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長是其重點(diǎn)所在。然而，新區(qū)并沒有招商引資的專門機(jī)構(gòu)，其職能分散于相關(guān)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這就使這方面工作的力度大打折扣。再次，管委會(huì)作為“準(zhǔn)政府”機(jī)構(gòu)，必須履行行政區(qū)職能，眾多社會(huì)事務(wù)和行政職能的羈絆，使得新區(qū)精力不能專注于經(jīng)濟(jì)功能，在一定程度上削弱和轉(zhuǎn)移了招商引資和項(xiàng)目建設(shè)的精力。

三、遏制行政區(qū)化趨勢的對策：化解定位困擾

（一）從頂層設(shè)計(jì)上化解“職能定位困擾”

為了解決定位困擾的認(rèn)識(shí)根源，市里在頂層設(shè)計(jì)上要進(jìn)一步明確新區(qū)職能雙重定位的意義，提高全市特別是新區(qū)干部群眾的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)履行雙重職能的自覺性，積極主動(dòng)化解“職能定位困擾”。

1.雙重定位是新區(qū)完成深圳未來發(fā)展使命的需要

單純的行政區(qū)或功能區(qū)職能定位，新區(qū)都不能承擔(dān)為行政管理體制改革探索新路，為深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索新的增長極的雙重使命。只有行政區(qū)職能，意味著新區(qū)向傳統(tǒng)的行政區(qū)方向走，后果是：新區(qū)將會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能目標(biāo)分散、財(cái)力分散、體制分散、弱化產(chǎn)業(yè)聚集的狀況，新區(qū)將不再繼續(xù)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)的牽引車，不再繼續(xù)成為行政管理體制創(chuàng)新的領(lǐng)頭雁。

只履行功能區(qū)職能，意味著新區(qū)轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)功能區(qū)，這也是一條老路，是國內(nèi)功能區(qū)的重復(fù)，有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，輕車熟路，相對而言簡單易行，結(jié)果也落入舊體制的窠臼。這兩種后果都違背了深圳建立新區(qū)的初衷。我們不能因?yàn)楝F(xiàn)在出現(xiàn)職能定位困擾而懷疑雙重定位的正確性甚至回過頭去走傳統(tǒng)行政區(qū)或功能區(qū)的老路。

2.雙重定位是將“以功能區(qū)布局行政區(qū)”思維化為現(xiàn)實(shí)的需要

毛壽龍教授認(rèn)為，“一個(gè)地方如果經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展過快，加之行政區(qū)域面積過大，在發(fā)展到一定程度之后，就確實(shí)有必要進(jìn)行區(qū)域的拆分，以方便進(jìn)行行政管理”。[6]是以人口、地理，還是以資源來拆分？是簡單地分片設(shè)區(qū)，還是按功能布局？深圳的選擇是以“功能區(qū)”的思維拆分行政區(qū)建立新區(qū)全新的管理模式，此舉被稱為“半步走”策略。

2007年，深圳正式啟動(dòng)以“新功能區(qū)”為方向的行政區(qū)劃與管理體制改革。在以往“市-區(qū)-街道-社區(qū)”兩級(jí)政府四層管理的基礎(chǔ)上，探索“市-管理區(qū)-社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)”的一級(jí)政府三級(jí)管理體制。

由區(qū)到管理區(qū)的轉(zhuǎn)變，是“一級(jí)政府三級(jí)管理”改革中的關(guān)鍵，因其涉及到撤銷一級(jí)政府，而這面臨著比較復(fù)雜的憲法和法律問題。深圳先以增設(shè)功能區(qū)的方式，進(jìn)行增量改革，在增設(shè)功能區(qū)達(dá)到一定數(shù)量后，原有6區(qū)實(shí)際管理的土地和人口已減縮到與所增設(shè)功能區(qū)大致相當(dāng)?shù)某潭龋菚r(shí)可以借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，將舊區(qū)和功能區(qū)一舉改為管理區(qū)。“以功能區(qū)布局行政區(qū)”意味著功能區(qū)要不斷跨越若干街道，客觀上要求新區(qū)一身二任，兼顧功能區(qū)和行政區(qū)職能，這樣，由行政區(qū)向管理區(qū)轉(zhuǎn)變所遇到的阻力才能減到最小。

（二）啟動(dòng)基層管理體制改革，靠改革創(chuàng)新化解“職能定位困擾”

“半步走”策略的優(yōu)點(diǎn)是“先走好走的路”，但經(jīng)過幾年的試水，新區(qū)的矛盾和弊端逐步顯露，如果后續(xù)配套改革跟不上，雙重定位的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)，另外半步就走不好。

光明和坪山兩個(gè)新區(qū)承擔(dān)著為“一級(jí)政府三級(jí)管理”的目標(biāo)“趟水”的功能。2008年6月，市委市政府《關(guān)于堅(jiān)持改革開放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國特色社會(huì)主義示范市的若干意見》明確提出，要“探索實(shí)行扁平化管理，在光明新區(qū)先行推進(jìn)精簡行政層級(jí)改革試點(diǎn)”。[7]《深圳市綜合配套改革總體方案三年實(shí)施方案》明確把“設(shè)立坪山新區(qū)，探索街道辦和社區(qū)工作站行政資源整合，開展基層管理體制創(chuàng)新的試點(diǎn)”[8]列入其中。然而，幾年過去了，兩新區(qū)率先探索“一級(jí)政府、三級(jí)管理”的任務(wù)卻未能達(dá)成。

新區(qū)管委會(huì)實(shí)行的是與傳統(tǒng)行政區(qū)完全不同的新體制，而街道辦雖然被定性為新區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，然而由于是原有街道整體劃轉(zhuǎn)而來，人員、機(jī)構(gòu)、運(yùn)作由于新區(qū)整合街道的改革沒有啟動(dòng)而實(shí)際上完全沒有任何變動(dòng)。街道、社區(qū)與管委會(huì)沒有形成改革聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致新區(qū)與“老區(qū)”行政架構(gòu)趨同、“行政區(qū)化”的影子日顯，于是，新區(qū)定位不明被人詰難。如果新區(qū)“一級(jí)政府、三級(jí)管理”的試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，還會(huì)有定位困擾之說嗎？可見，表面上的“職能定位困擾”，實(shí)質(zhì)上是對新區(qū)基層行政管理改革的前瞻性失語和后續(xù)改革配套沒有及時(shí)跟進(jìn)的懲罰。光明和坪山新區(qū)為推進(jìn)精簡行政層級(jí)做了大量的前期調(diào)研，光明新區(qū)已經(jīng)制定了基層管理改革方案，但沒有得到有關(guān)部門批準(zhǔn)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是市里要明確思路，形成決策方案，強(qiáng)力推進(jìn)改革。改革或許會(huì)走彎路但不能停滯不前，否則“職能定位困擾”等問題還會(huì)如影隨形，甚至影響完善新區(qū)行政體制改革的信心。

（三）取行政區(qū)與功能區(qū)之長，靠揚(yáng)優(yōu)抑劣化解“職能定位困擾”

功能區(qū)的優(yōu)勢是精簡高效的管理模式，能集中精力抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全身心投入抓項(xiàng)目促進(jìn)，劣勢是法律地位尷尬，不能適應(yīng)新區(qū)功能日益綜合化的趨向，對社會(huì)管理事務(wù)難以顧及。行政區(qū)的優(yōu)勢是有明確的法律地位，有社會(huì)管理資源，可以為新區(qū)提供良好的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)、公共服務(wù)、行政執(zhí)法保障；劣勢是機(jī)構(gòu)膨脹、效率不高。放大優(yōu)勢互補(bǔ)效應(yīng)，抑制劣勢互補(bǔ)效應(yīng)的關(guān)鍵是，能否成功保留并發(fā)揚(yáng)光大新區(qū)“小政府、大社會(huì)；小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的“體制創(chuàng)新”的精髓。應(yīng)該以立法建章為切入口，推動(dòng)新區(qū)管理法制化、規(guī)范化?？梢猿浞诌\(yùn)用“特區(qū)立法權(quán)”和“較大市立法權(quán)”，先行制定《深圳市新區(qū)條例》，以地方性法規(guī)的形式，將新區(qū)管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和做法，如“以功能區(qū)布局行政區(qū)”的思路、“大部制”體制、“委區(qū)合作”的運(yùn)作模式等等加以固化，形成一種共性模式。

（四）權(quán)責(zé)名實(shí)相符，靠更大的自主權(quán)化解“職能定位困擾”

新區(qū)作為特區(qū)中的特區(qū)，要有與實(shí)現(xiàn)自己使命相匹配、不同于普通行政區(qū)的權(quán)利。如果任重權(quán)小，不僅無法建設(shè)發(fā)展好新區(qū)，更難統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.賦予新區(qū)更多的先行先試權(quán)

凡是有利于調(diào)動(dòng)新區(qū)加快發(fā)展的積極性，有利于推進(jìn)深圳全局發(fā)展，屬于中央與省級(jí)權(quán)限的，在與中央和省有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)和獲得支持的基礎(chǔ)上，通過新區(qū)先行先試，取得突破，為深圳乃至全省全國的綜合改革探索新鮮經(jīng)驗(yàn)。例如，可以在新區(qū)試點(diǎn)開展行政執(zhí)法體制改革。

2.加快向新區(qū)下放事權(quán)的步伐

本著凡是法律法規(guī)沒有限制，屬于本市的權(quán)限，原則上下放給新區(qū)；有利于進(jìn)一步理順市與區(qū)的事權(quán)關(guān)系，事權(quán)界定不清晰的，可按重心下移的辦法操作，按照“人隨事走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障等，切實(shí)推動(dòng)“新區(qū)的事功能區(qū)辦”、“事權(quán)不能下放走綠色通道”落實(shí)到位。參考前海管理局做法，賦予新區(qū)開發(fā)管理的“特殊政策”，對新區(qū)招商引資、土地整備、綜治維穩(wěn)等人財(cái)物予以重點(diǎn)支持。

3.創(chuàng)新新區(qū)權(quán)力行使方式

對下放的行政管理事項(xiàng)，新區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，可以通過依法委托、授權(quán)辦理或者見章蓋章、項(xiàng)目備案、指定聯(lián)系人等方法，代為行使市級(jí)行政管理職能。

（五）制定充分體現(xiàn)雙重定位的考核體系，靠激勵(lì)化解“職能定位困擾”

1.建立和實(shí)施與行政區(qū)不同的考核評(píng)價(jià)體系

新區(qū)的主要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和城市管理，市直部門的考核指標(biāo)、措施等應(yīng)集中在這些工作上。需要出臺(tái)對新區(qū)差異化管理的方案，將新區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)工作單獨(dú)進(jìn)行管理考核（相比行政區(qū)）。

2.建立和實(shí)施與各個(gè)新區(qū)相適應(yīng)的考核評(píng)價(jià)體系

四個(gè)新區(qū)都要以人為本，強(qiáng)化對提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面的考核導(dǎo)向。除了這些共性要求外，還有關(guān)注各個(gè)新區(qū)不同的功能要求，設(shè)置特色考核指標(biāo)，引導(dǎo)新區(qū)專業(yè)化、差別化、特色化發(fā)展。例如，對大鵬新區(qū)的考核不再以GDP論英雄，甚至也不是旅游業(yè)發(fā)展，而是轉(zhuǎn)向?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)的要求，這樣才有可能最大限度地保護(hù)大鵬半島的生態(tài)環(huán)境和長遠(yuǎn)發(fā)展的根基。

3.強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，突出考核的有效力

根據(jù)各個(gè)新區(qū)不同的功能，把推進(jìn)主要目標(biāo)的完成情況納入對新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)之中，作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。

說明：

本文系基金課題：[國家行政學(xué)院教學(xué)科研基地課題]深圳市新區(qū)管理模式研究（課題編號(hào)：2012JDKT012）。

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責(zé)任編輯：王 縉