羅奇峰等

導(dǎo)讀：隨著城市的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也更加集中、潛在破壞力更大。為減輕自然災(zāi)害對(duì)城市所造成的損失，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)城市災(zāi)害管理。城市災(zāi)害管理需抓住意識(shí)、管理、技術(shù)和演練四要素，從提高意識(shí)、落實(shí)管理、技術(shù)保障和培訓(xùn)演練四個(gè)環(huán)節(jié)入手，并注意城市災(zāi)害救援實(shí)施過程中的“五支隊(duì)伍”建設(shè)。

前言

人類社會(huì)的發(fā)展史，也是人類與自然災(zāi)害不斷搏斗的歷史，即使是在科學(xué)技術(shù)日益發(fā)達(dá)的今日，人類的生存也依然受到自然災(zāi)害威脅，國民財(cái)富因此大量流失。我國是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的國家，1989～2009年年均直接經(jīng)濟(jì)損失2289億元，[1]并且上升趨勢(shì)明顯，即使在考慮通貨膨脹因素之后，災(zāi)害所造成經(jīng)濟(jì)損失的增速也是令人吃驚的，更何況自然災(zāi)害還會(huì)奪去成千上萬人的生命。2000至2012年我國因自然災(zāi)害共造成超過12萬人死亡或失蹤，[2]其中還有3次死亡千人以上的重特大自然災(zāi)害，四川汶川8.0級(jí)地震，青海玉樹7.1級(jí)地震及甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，它們嚴(yán)重影響了人民生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)災(zāi)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。

城市，是一個(gè)地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化中心。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和城市化程度的不斷提高，城市人口、建筑與交通高度密集，特大自然災(zāi)害對(duì)城市造成的破壞將變得更為嚴(yán)重，這對(duì)城市綜合管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)帶來了巨大挑戰(zhàn)。城市災(zāi)害不僅造成了重大人員傷亡和嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)重情況下會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡，造成社會(huì)生產(chǎn)的停頓乃至中斷，與其他社會(huì)矛盾交織在一起，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至國家安全，對(duì)國家形象造成危害，影響對(duì)外交流。因此城市正日益成為防御自然災(zāi)害、維護(hù)公共安全的重點(diǎn)和中心。

自然災(zāi)害雖然常常來勢(shì)兇猛，讓我們猝不及防，但我們?cè)跒?zāi)害面前并非碌碌無為。加強(qiáng)城市災(zāi)害管理，自然災(zāi)害對(duì)城市所造成的損失就能大為減輕。城市災(zāi)害管理有四個(gè)要素：意識(shí)、管理、技術(shù)和演練。為提升城市災(zāi)害管理水平，要從提高意識(shí)、落實(shí)管理、技術(shù)保障和演練四個(gè)環(huán)節(jié)入手，[3]城市防災(zāi)救災(zāi)還需注意“五支隊(duì)伍”建設(shè)。

一、增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)

增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)，是要認(rèn)識(shí)到地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害都是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然現(xiàn)象，即使是人為事故導(dǎo)致的突發(fā)事件也難以根本杜絕。人類的生命和財(cái)產(chǎn)安全無時(shí)無刻不受到各類突發(fā)災(zāi)難的威脅，因此只有樹立正確的災(zāi)害意識(shí)才能從容應(yīng)對(duì)災(zāi)害性事件，最大程度地減輕災(zāi)害損失。

增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)，還必須了解自然災(zāi)害的主要特性，如爆發(fā)的突然性，發(fā)生的重復(fù)性，破壞的嚴(yán)重性，災(zāi)害的連鎖性，處置的緊迫性，影響的長期性，危險(xiǎn)的可預(yù)見性和危害可評(píng)估性。災(zāi)害的降臨往往突如其來，但是許多災(zāi)害可以被預(yù)見，或者可以依據(jù)其重復(fù)性，通過歷史災(zāi)情統(tǒng)計(jì)來評(píng)判其潛在風(fēng)險(xiǎn)。許多自然災(zāi)害，尤其是強(qiáng)度大的自然災(zāi)害發(fā)生后，常常會(huì)引發(fā)一系列次生災(zāi)害，例如地震、滑坡、堰塞湖連鎖發(fā)生形成的災(zāi)害鏈，而且這些次生災(zāi)害可能會(huì)在災(zāi)后持續(xù)很長一段時(shí)間。了解了自然災(zāi)害的這些特性，便可以有針對(duì)性地在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后采取切實(shí)有效的管理措施加以應(yīng)對(duì)。

盡管自然災(zāi)害不可避免，但是人類在自然災(zāi)害面前并非束手無策，人們可以通過各種防災(zāi)措施對(duì)災(zāi)害進(jìn)行設(shè)防，如興修水利工程以防治水災(zāi)、旱災(zāi)，進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)以抵抗地震等等。但設(shè)防是有一定標(biāo)準(zhǔn)的，它既與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，也由不同自然災(zāi)害的特點(diǎn)決定，無論是城市中的基礎(chǔ)設(shè)施還是一般建筑都不宜過度設(shè)防。應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害應(yīng)有不同的設(shè)防水準(zhǔn)，如修筑防洪堤，一般城市防洪標(biāo)準(zhǔn)重現(xiàn)期為10～20年一遇，特別重要城市則大于100年，而一般民用建筑地震設(shè)防，則定在接近500年一遇，重大工程與重要建筑、生命線工程則定在千余年一遇，核電站的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)則更高。這是因?yàn)橐坏┐蟮卣鸢l(fā)生會(huì)對(duì)建筑造成結(jié)構(gòu)性破壞，如果設(shè)防水準(zhǔn)過低，對(duì)城市的危害將是毀滅性的；而洪水造成的災(zāi)害則是短時(shí)、局部、易恢復(fù)的，如果對(duì)洪水采用過高的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，堤壩需筑得很高，不僅人力財(cái)力投入巨大，而且會(huì)對(duì)資源生態(tài)造成破壞，這種對(duì)策顯然不可行。所以，自古以來，我們的先人對(duì)洪澇多采取以疏導(dǎo)為主的防災(zāi)策略，而不是一味地堵。

由于對(duì)災(zāi)害的設(shè)防有一定標(biāo)準(zhǔn)，因此災(zāi)害如果超出設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)產(chǎn)生一定的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，無論社會(huì)還是個(gè)人對(duì)此都要有心理承受能力。對(duì)災(zāi)害的設(shè)防是有限的，但大災(zāi)來臨，我們是否只能坐以待斃？答案是否定的。災(zāi)害一旦發(fā)生，我們可以采取有針對(duì)性的措施，積極開展搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)，盡快援救受災(zāi)群眾，盡可能降低災(zāi)害造成的損失，例如汶川地震、雅安地震震后的抗震救災(zāi)就非常快速、有效。

增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)，需要對(duì)所在城市的災(zāi)害環(huán)境有足夠認(rèn)識(shí)，了解我們可能面臨的災(zāi)種，把握這些災(zāi)種的分布、發(fā)生、發(fā)展、致災(zāi)規(guī)律和防災(zāi)、救災(zāi)特點(diǎn)，為災(zāi)害管理、推廣防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、進(jìn)行培訓(xùn)演練打下基礎(chǔ)。而且，要認(rèn)識(shí)到，我們一旦選擇了居住地，選擇了一種生活、工作、旅行的方式，也就選擇了它可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，政府、部門、單位、個(gè)人對(duì)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)都要有足夠的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，突發(fā)事件一旦發(fā)生，要敢于面對(duì)，采取正確手段應(yīng)對(duì)。有沒有這一災(zāi)害意識(shí)，結(jié)果是兩樣的。日本處在地震多發(fā)環(huán)境，歷史上飽受地震災(zāi)害之苦，他們?cè)诮ㄔO(shè)中除了采取抗震措施、注意避震演練之外，還注意到地震預(yù)報(bào)的重要性，集中力量在全國建設(shè)地震烈度速報(bào)和地震預(yù)警系統(tǒng)，[3]它們?cè)诮鼛啄臧l(fā)生的大震中發(fā)揮了重要作用。我國福建、四川等地也在做這方面的研究與布點(diǎn)，在抗震救災(zāi)中也初見成效。

二、加強(qiáng)災(zāi)害管理

災(zāi)害性事件是可以進(jìn)行人工干預(yù)，即對(duì)其進(jìn)行管理的。災(zāi)害性事件的管理包括：1.制度管理：如建立法制化的應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)安全制度建設(shè)，制定和落實(shí)防災(zāi)設(shè)計(jì)規(guī)范、抗震防災(zāi)規(guī)劃、和綜合防災(zāi)規(guī)劃等。2.人員管理：應(yīng)急管理班子、處置隊(duì)伍和專家隊(duì)伍的建設(shè)等。3.后勤保障和物資、器械管理：保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給，提高自然災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力，增強(qiáng)救災(zāi)時(shí)效性。4.災(zāi)害保險(xiǎn)管理：發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)作為一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償能力，提高社會(huì)防災(zāi)防損能力。5.災(zāi)害信息管理：災(zāi)害信息系統(tǒng)不僅包括信息接收發(fā)送，災(zāi)害信息處理，還包括預(yù)案研究分析，防災(zāi)救災(zāi)資源管理和咨詢服務(wù)。

天然氣、供電、給排水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，它們是關(guān)乎城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“動(dòng)脈”，在學(xué)術(shù)界被稱為生命線系統(tǒng)。如北京、上海這樣的特大城市，由于復(fù)雜的環(huán)境和歷史變遷等原因，給生命線系統(tǒng)管理帶來了巨大挑戰(zhàn)，一些情況嚴(yán)重的地區(qū)甚至“逢雨必澇”，連年出現(xiàn)“看?！爆F(xiàn)象。2012年7月21日，北京遭遇新中國成立以來最強(qiáng)暴雨及洪澇災(zāi)害，暴雨致使城市路網(wǎng)系統(tǒng)嚴(yán)重積水，城市交通幾乎癱瘓。這場(chǎng)突如其來的災(zāi)難，暴露出了路網(wǎng)及其排水能力設(shè)計(jì)的缺陷。依據(jù)2011年版GB50014-2006《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期應(yīng)采用1～3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴(yán)重后果的地區(qū)，應(yīng)采用3～5年，特別重要地區(qū)可采用10年或以上。[4]北京城區(qū)在骨干路網(wǎng)上設(shè)有諸多下沉式立交橋，這些也是積水最嚴(yán)重的地方，其設(shè)計(jì)排水能力大部分為2～3年一遇，即能夠抵御40～45 mm/h的降雨，[5]這對(duì)于北京7·21暴雨近215 mm平均降雨量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2013年9月13日16時(shí)44分上海發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，由于正逢交通高峰時(shí)段，給地面和地下交通帶來了嚴(yán)重影響，但得益于及時(shí)的災(zāi)情預(yù)警和有效的災(zāi)害響應(yīng)措施，截至當(dāng)晚10時(shí)許，各積水路段積水基本排除，這場(chǎng)罕見的暴雨未對(duì)上海造成巨大的損失，不能不說是一次成功的災(zāi)害應(yīng)急處置，也從中可見災(zāi)害管理的重要性。

國外也是這樣，2012年10月，熱帶風(fēng)暴桑迪帶來的洪水涌入美國紐約市的5個(gè)區(qū)，涌進(jìn)一些地鐵站、地下停車庫，汽車被淹沒；最嚴(yán)重時(shí)，或因變電設(shè)施被破壞，或因?yàn)楸Ｗo(hù)地下設(shè)備，有意切斷部分地區(qū)的電力供應(yīng)，許多地區(qū)的高樓大廈和居民住宅陷入黑暗，超過30萬人受斷電影響。據(jù)香港文匯網(wǎng)訊報(bào)道，桑迪已演變成為紐約市歷史上最嚴(yán)重的風(fēng)暴之一。2011年日本3·11近海9級(jí)大地震引發(fā)的海嘯，沖垮了許多在地震中幸存的房屋建筑，并引發(fā)福島第一核電廠核泄漏嚴(yán)重次生災(zāi)害。

因?yàn)橛绊懸蛩胤倍?，城市生命線系統(tǒng)的管道、線路、建筑物的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不可能全面提高，但如能針對(duì)災(zāi)情中暴露的問題，改善關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的設(shè)防效能，則可以提高整個(gè)系統(tǒng)的可靠性。如北京可以提高骨干路網(wǎng)下立交的排水能力；上海需要加快一些老城廂的舊城改造；紐約需提高變電站、所的抗洪能力；核電站則要采用三代設(shè)計(jì)中已經(jīng)改進(jìn)的冷卻水儲(chǔ)存方式。注重這些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、地區(qū)的改善，可以提高整個(gè)系統(tǒng)的抵抗災(zāi)害的能力，使局部的、節(jié)點(diǎn)的災(zāi)害管理，影響全局，起到事半功倍的作用。

三、推廣防災(zāi)技術(shù)

防災(zāi)技術(shù)的不斷提高和推廣對(duì)科學(xué)預(yù)防災(zāi)害事件和有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件起著至關(guān)重要的作用。它包括各種災(zāi)害的監(jiān)測(cè)技術(shù)，預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警技術(shù)，安全設(shè)防技術(shù)，應(yīng)急處置技術(shù)，轉(zhuǎn)移與安置技術(shù)，以及恢復(fù)與重建技術(shù)等。[6]這些技術(shù)中各種大中小型設(shè)備與操作技術(shù)必不可少，如抗震救援活動(dòng)中的生命探測(cè)儀，能探知廢墟下是否有生命跡象，提高救援活動(dòng)效率；小型凈水設(shè)備，能保證災(zāi)后群眾飲用水安全。此外信息和媒體技術(shù)也越來越多地被應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)?？焖俚厮鸭癁?zāi)情數(shù)據(jù)，及時(shí)地對(duì)外發(fā)布災(zāi)情信息都依靠這些信息媒體技術(shù)，視頻攝像則在災(zāi)情監(jiān)控和反恐活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用。

防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)除了這些技術(shù)設(shè)備之外，也有一些不需要設(shè)備的小竅門，如“避震金三角”，就是人們?cè)诘卣馂?zāi)害中總結(jié)出來的避震經(jīng)驗(yàn)。防災(zāi)設(shè)計(jì)更需要遵循規(guī)范，落實(shí)防災(zāi)技術(shù)規(guī)定，如抗震設(shè)計(jì)規(guī)范中關(guān)于多層磚房需要布置圈梁、構(gòu)造柱的結(jié)構(gòu)措施，在新建建筑中得到很好執(zhí)行。從蘆山地震中可以看出，依照抗震設(shè)計(jì)規(guī)范建設(shè)的多層磚房沒有出現(xiàn)大量倒塌，達(dá)到“小震不壞，中震可修，大震不倒”的設(shè)計(jì)要求，很好地保護(hù)了人民生命財(cái)產(chǎn)安全；距離震中只有十幾公里的蘆山人民醫(yī)院綜合樓由于裝有隔震支座，在7級(jí)蘆山地震中完好無損，被稱之為“樓堅(jiān)強(qiáng)”。此外，衛(wèi)星遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、無人機(jī)技術(shù)、計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)對(duì)科學(xué)制定防災(zāi)規(guī)劃，快速準(zhǔn)確評(píng)定災(zāi)情、指導(dǎo)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作、研究災(zāi)害形成機(jī)理等方面都有積極的推動(dòng)作用。

有時(shí)只需采取簡單技術(shù)和恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施，就可預(yù)防事故發(fā)生。世博會(huì)試運(yùn)行和開始運(yùn)行期間，熱門館參觀人員很多，等候時(shí)間很久，出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。世博會(huì)運(yùn)營指揮中心發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)在排隊(duì)區(qū)建立了等候棚，采取硬隔離手段將排隊(duì)觀眾分成條形等候隊(duì)伍，等候棚上設(shè)雨棚和吹風(fēng)、噴水霧設(shè)施，下設(shè)硬隔離欄桿和條凳。簡單的舉措，起到防曬、防高溫、防雨、防擠壓、防疲勞、防牢騷作用。如此大規(guī)模的世博會(huì)，幾千萬的參觀人次，沒有發(fā)生大的擁擠事故，贏得多方贊譽(yù)，小小的隔離措施功不可沒。

四、重視培訓(xùn)演練

進(jìn)行防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)培訓(xùn)演練，是防災(zāi)減災(zāi)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。其目的是增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)，學(xué)會(huì)防災(zāi)減災(zāi)與救災(zāi)的技能，積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)測(cè)試應(yīng)急設(shè)施有效性以及救援人員能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)問題。重視群眾防災(zāi)演練，提升群眾避險(xiǎn)意識(shí)，特別是加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生的防災(zāi)教育，在關(guān)鍵時(shí)刻，可提高群眾的逃生機(jī)會(huì)。

城市人口密度大，一些公共場(chǎng)合常常人群擁擠，特別是在地鐵這樣空間相對(duì)狹小封閉而又人員聚集的公共區(qū)域里，一旦發(fā)生火災(zāi)、水災(zāi)、恐怖襲擊等突發(fā)事件，疏散難度大，再加之人員心理恐慌，容易發(fā)生踩傷和擠傷。2014年3月4日10時(shí)48分許，廣州地鐵五號(hào)線列車上兩名少年玩弄一瓶“防狼噴霧劑”釋放出刺激氣味，車上乘客在疏散過程中發(fā)生擠碰，導(dǎo)致4人受傷。這場(chǎng)事故一方面反映了部分民眾安全意識(shí)淡薄，攜帶違禁品乘坐地鐵，另一方面也反映了公眾缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必要知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，心理恐慌度高。上海的地下空間發(fā)展十分迅速，如今軌道交通日均客運(yùn)量700萬人次左右，所以必須注重對(duì)工作人員和普通民眾的防災(zāi)知識(shí)教育和應(yīng)急培訓(xùn)演練，提防此類事故的發(fā)生。

培訓(xùn)演練針對(duì)不同人群有不同的要求，對(duì)專業(yè)隊(duì)伍而言，要求進(jìn)行多種科目的演練，學(xué)習(xí)多種器械性能，掌握多種救援技術(shù)，學(xué)會(huì)在各種復(fù)雜條件下開展救援活動(dòng)。對(duì)一般群眾而言，要通過培訓(xùn)和演練了解更多的災(zāi)害知識(shí)，學(xué)會(huì)避難逃生方法，養(yǎng)成好的防災(zāi)、避難習(xí)慣。這樣，一旦遇到突發(fā)事件，群眾不會(huì)過于慌張，可以有序撤離危險(xiǎn)環(huán)境，安全到達(dá)避難場(chǎng)所。對(duì)中小學(xué)生尤其要加強(qiáng)這方面的輔導(dǎo)。無論是2008年汶川地震還是2013年雅安地震，都有一些位于災(zāi)區(qū)的中小學(xué)，由于平時(shí)注意對(duì)學(xué)生進(jìn)行避震演習(xí)，在地震發(fā)生后，師生能夠快速有序撤離，做到零傷亡。

五、防災(zāi)救援要注意建設(shè)“五支隊(duì)伍”

救援隊(duì)伍建設(shè)始終是地震等災(zāi)害應(yīng)急救援工作的有力保障，它對(duì)于減少災(zāi)害損失，提高城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的能力具有極其重要的作用。根據(jù)抗震救災(zāi)中得到的經(jīng)驗(yàn)，要增強(qiáng)救災(zāi)力量，須注意建設(shè)“五支隊(duì)伍”：

第一支隊(duì)伍是專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)，它包括國家和各省、直轄市的專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)或特勤支隊(duì)，他們配備的設(shè)備齊全、訓(xùn)練有素，是重大搶險(xiǎn)救援活動(dòng)的突擊隊(duì)、攻堅(jiān)隊(duì)；對(duì)他們要注意不斷更新設(shè)備，進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)演練，要積極參加救援實(shí)踐活動(dòng)，提高戰(zhàn)斗力。

第二支隊(duì)伍是人民解放軍和武警部隊(duì)，在重大搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)中他們往往是主力軍；在平時(shí)要對(duì)他們進(jìn)行一定的搶險(xiǎn)防災(zāi)技能方面的培訓(xùn)，還要注意增強(qiáng)他們的自我保護(hù)意識(shí)，掌握自我保護(hù)技能，以更好發(fā)揮救災(zāi)骨干作用。

第三支隊(duì)伍是專業(yè)救援隊(duì)，如醫(yī)療、通訊、水電氣等專業(yè)的救援隊(duì)伍。特別需要注意在配備大型建筑機(jī)械的建筑公司組織專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，他們?cè)趪?yán)重倒塌房屋中進(jìn)行救援和清理廢墟、道路搶通和保通中起到別的隊(duì)伍無法取代的作用；平時(shí)也要注意對(duì)他們進(jìn)行有關(guān)防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)培訓(xùn)。

第四支隊(duì)伍是有專業(yè)知識(shí)的志愿者隊(duì)伍，包括具有醫(yī)療、心理咨詢、土木工程等專業(yè)技能的志愿者，他們?cè)跒?zāi)區(qū)安置和恢復(fù)重建中非常需要。日本在這方面有些可取經(jīng)驗(yàn)，他們?cè)谕聊竟こ處熤信嘤?xùn)了一批建筑震后評(píng)估志愿者，考核合格后獲得證書和紅馬甲，地震發(fā)生后，這批紅馬甲志愿者到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)房屋進(jìn)行鑒定，根據(jù)不同破壞程度，貼上統(tǒng)一印制的不同顏色的紙條，紙條標(biāo)有危險(xiǎn)或可居住的字樣。救災(zāi)實(shí)踐也說明，大災(zāi)之后，需要大量心理咨詢師為受災(zāi)群眾做心理疏導(dǎo)，而具備這方面知識(shí)的專業(yè)人員，也需要做防災(zāi)知識(shí)方面的培訓(xùn)，甚至包括如何對(duì)不同受災(zāi)群眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)的培訓(xùn)。

第五支隊(duì)伍是一般志愿者隊(duì)伍，這支隊(duì)伍，目前大多缺乏組織和培訓(xùn)，只有經(jīng)過適當(dāng)培訓(xùn)，并通過志愿者組織開展活動(dòng)，才能更好發(fā)揮志愿者隊(duì)伍的作用。

如果一座城市、一個(gè)地區(qū)，能注意建設(shè)這五支隊(duì)伍，那在遇到大災(zāi)時(shí)，就能拉出幾支訓(xùn)練有素、裝備相對(duì)精良的隊(duì)伍，保證救援工作的順利進(jìn)行。五支隊(duì)伍建設(shè)中，專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)、人民解放軍和武警部隊(duì)是部隊(duì)編制，主要由部隊(duì)培訓(xùn)，地方政府予以配合；其他三支隊(duì)伍的建設(shè)，要引起地方政府足夠重視，要像組織預(yù)備役軍隊(duì)一樣，由相關(guān)部門和協(xié)會(huì)組織和培訓(xùn)這三支隊(duì)伍，做到災(zāi)時(shí)招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。

六、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的快速進(jìn)步，并沒有使城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降低，相反城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)更集中、潛在破壞力更大，一旦災(zāi)害發(fā)生，面臨的損失也更大，因此，城市管理正面臨著更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

為加強(qiáng)城市災(zāi)害管理，必須抓住防災(zāi)四要素，增強(qiáng)災(zāi)害意識(shí)，加強(qiáng)災(zāi)害管理，推廣防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)，重視培訓(xùn)演練。災(zāi)害管理需從制度管理、人員管理、后勤保障和物資及器械管理、災(zāi)害保險(xiǎn)管理、災(zāi)害信息管理五方面入手綜合進(jìn)行。此外城市災(zāi)害管理還須重視防災(zāi)的“五支隊(duì)伍”建設(shè)。

本文強(qiáng)調(diào)的災(zāi)害管理四要素，也適用于除自然災(zāi)害以外的事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會(huì)安全事件等突發(fā)事件的應(yīng)急管理。城市災(zāi)害管理是維護(hù)城市公共安全的重要手段，也是維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要保障，因此在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，需注重城市災(zāi)害管理，保障城市建設(shè)與運(yùn)行安全，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

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