郭艷華+林翰雄

摘 要：為配合廣州市委、市政府開展新一輪村莊規(guī)劃編制工作，作者深入廣州市規(guī)劃局、白云、花都、番禺、增城、從化等地開展調研并對部分區(qū)進行了實地考察，發(fā)現(xiàn)目前村莊規(guī)劃編制過程中面臨的主要問題有：建設用地規(guī)模不足、新增分戶及農民建房需求不斷增加、農村土地資源利用和管理粗放、空心村整治面臨諸多困難、農民公寓建設缺乏政策指引、農民對村莊規(guī)劃認同度和支持度有待提高；針對上述問題筆者建議：樹立村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新意識，多種途徑彌補村莊建設用地規(guī)模不足，合理解決農民住房建設需求，促進農村土地集約節(jié)約利用，協(xié)調規(guī)劃管理和土地管理的關系，加強產業(yè)引導和財政資金投入，促進農村經濟穩(wěn)步發(fā)展。

關鍵詞：廣州；村莊規(guī)劃；問題；對策建議

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）02-0049-05

一、村莊規(guī)劃編制進展情況

（一）村莊規(guī)劃編制工作簡單回顧

到2012年底，廣州共完成兩輪村莊規(guī)劃編制工作，一是1997-2000年的全市中心村規(guī)劃編制工作；二是2007-2009年的全市行政村（主要分布在白云、番禺、南沙、花都、增城、從化）社會主義新農村村莊規(guī)劃編制工作。至2009年11月，全市5個區(qū)、2個縣級市共計1139條行政村中，完成了1075條行政村村莊規(guī)劃編制，另有64條行政村因涉及整村搬遷、異地安置，或已納入城中村編制范圍的行政村不再編制村莊規(guī)劃。

（二）新一輪村莊規(guī)劃編制工作進展情況

為破解兩輪村莊規(guī)劃實施“落地難”問題，廣州為2013年啟動的新一輪村莊規(guī)劃編制工作制定了詳細的工作方案，搭建了科學的管理組織架構，全力推進村莊規(guī)劃編制。一是組織機構健全。成立了由廣州市市長陳建華任組長的村莊規(guī)劃領導小組，領導小組下設村莊規(guī)劃編制、政策制定和督促檢查三個專責工作組。廣州市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)、市紀委領導掛點督導村莊規(guī)劃編制。二是落實編制經費資金投入。為更好地編制村莊規(guī)劃，各區(qū)（縣級市）都按行政村數(shù)量配置了編制經費，聘請設計單位參與規(guī)劃編制工作。三是廣泛征求村民意見。新一輪村莊規(guī)劃編制從動員到現(xiàn)狀摸查都充分聽取村民對新增分戶、建房、產業(yè)發(fā)展的訴求，盡量把村民的合理要求反映和體現(xiàn)在村莊規(guī)劃中。四是部門有效聯(lián)動。本輪村莊規(guī)劃發(fā)動和動員國土、房管、公安、統(tǒng)計等有關職能部門積極參與，盡可能讓職能部門的管理意圖和需求能夠體現(xiàn)在村莊規(guī)劃中。

二、村莊規(guī)劃編制過程中面臨的主要問題

雖然本輪村莊規(guī)劃編制工作正按照相關工作方案和計劃如期推進，但在編制過程中也面臨一些新的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）建設用地規(guī)模不足

當前，廣州農村居民點建設用地規(guī)模已超出2020年土地利用總體規(guī)劃的建設用地規(guī)模（見表1）。根據相關統(tǒng)計數(shù)據顯示，廣州市農村居民點用地面積從2005年的356.87平方公里增加到2011年的415平方公里，年均增長9.7平方公里，但是《廣州市土地利用規(guī)劃2010-2020》落實2020年農村居民點用地面積僅為213平方公里，要實現(xiàn)該目標，需要從2012年起每年減少約20平方公里，村民顯然無法接受依據土地利用總體規(guī)劃用地規(guī)模編制的“減法”式村莊規(guī)劃；甚至有部分村莊在現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中，根本沒有建設用地。因此，在本輪行政村規(guī)劃編制中，由于缺乏相應的建設用地規(guī)劃指標支撐，依據土地供應現(xiàn)狀編制的村莊規(guī)劃依然面臨“落地難”問題。

表1 廣州市及各區(qū)（縣級市）建設用地規(guī)模現(xiàn)狀與規(guī)劃情況

2012年（km2） 2020年（km2） 超出（km2）

廣州市 415 213 202

白云區(qū) 83 50 33

番禺區(qū) 84 71 13

花都區(qū) 99 27 72

增城市 50 36 14

從化市 67 33 34

注：此表建設用地為農村居民點用地面積。

（二）新增分戶及農民建房需求不斷

廣州從2001年起基本上停止了農民建房的審批工作①，不再審批宅基地，農民公寓建設又無具體的文件規(guī)定，導致農村建房無序，新增分戶也一直積壓，造成歷史遺留問題嚴重。根據現(xiàn)狀摸查結果，到2020年，花都區(qū)新增分戶約3.08萬戶②，歷史欠帳分戶1萬多戶；增城區(qū)新增分戶約4.9萬戶，歷史欠帳分戶2.2萬戶；番禺區(qū)新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農民建房需求日益增長，而建房審批又無合理渠道，造成農村住宅違法建設形勢較為嚴峻，廣州有集體產權證的村民住宅占住宅總數(shù)的比例約50%左右，另有50%左右的農民住宅沒有合法手續(xù)。

（三）農村土地資源利用和管理粗放

一方面廣州農村建設用地規(guī)模明顯不足，另一方面土地資源粗放管理導致的土地資源浪費現(xiàn)象十分普遍，農村土地利用集約化水平亟待提高。以農民住宅建設為例，廣州農村既存在著大量新增分戶的建房需求無法滿足的同時，已有農民住宅實際面積大大超標，“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍，農民建新房后，舊有住宅不退出，仍然占用建設用地。據《廣州市土地整治規(guī)劃》（2011?-2015年）數(shù)據顯示，1996-2010年，廣州農村居民點用地呈持續(xù)增長態(tài)勢，由32778公頃增加到40554公頃，廣州2010年城鄉(xiāng)建設用地中，城市、建制鎮(zhèn)、村莊、采礦用地所占比重分別為50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村莊用地比例超過30%，農村居民點所占比例過大是造成廣州市建設用地效益偏低的重要原因之一。根據《廣州市農村村民住宅規(guī)劃建設指引（試行）》③，廣州市十區(qū)農民住宅用地基底面積不超過80平方米，建筑面積不超過280平方米。但從目前現(xiàn)狀來看，已有農村住宅建設絕大部分區(qū)（縣級市）都超標，番禺區(qū)戶均住宅基底面積128.39平方米，戶均住宅建筑面積308.13平方米；增城戶均住宅基底面積186.2平方米，顯示出農村住宅建設不夠集約，是農村建設用地緊張的根源所在。

（四）空心村整治面臨諸多困難

近年來，隨著新農村建設的推進，農村村容村貌發(fā)生了顯著變化，不少村都建設了新村，新村集聚的人口也越來越多，而在新村建房的農民，原有在舊村的宅基地與房屋均不退出，舊村逐漸衰落、凋蔽、荒蕪，人口稀少，建筑陳舊，逐漸演變成了空心村?？招拇逭斡龅降碾y點在于：一是在舊村原址拆建。舊村住宅均有權屬，且各權屬人宅基地面積均較小，因而農民不愿意在原址拆建，寧愿另辟新址建設；二是拆除舊村異地新建。由于各村除了建成區(qū)外，均為非建設用地，新村落地難度大。此外，廣州還有不少具有傳統(tǒng)嶺南特色的古村落，大都已經廢棄，雖然大部分村民希望對這些古村落進行保護并加以開發(fā)利用，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但由于缺乏維護資金使這些古村落保護舉步維艱。

（五）農民公寓建設缺乏政策指引

由于廣州市仍然未出臺農民公寓建設指引、實施意見等相關政策措施，導致農民建房處于無序和失控狀態(tài)。雖然廣州遠郊村莊的村民對建設農民公寓接受程度不高，但相當一部分城中村、城邊村由于土地資源日益緊缺，新增分戶人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心區(qū)，村民對于建設農民公寓有積極性，但苦于廣州市遲遲未能出臺建設農民公寓的政策措施，這些村莊迫切要求廣州市盡快出臺廣州建設農民公寓的政策措施或實施意見，以緩解建設用地不足問題，提高土地集約利用水平。

（六）農民對村莊規(guī)劃認同度和支持度有待提高

農民對村莊規(guī)劃的參與度和支持度較低，主要基于兩方面原因：一是前兩輪村莊規(guī)劃都未能較好地落地實施，導致農民對政府的公信力，對村莊規(guī)劃的權威性、嚴肅性都產生了懷疑，認為本輪村莊規(guī)劃編制依然是浪費人力、物力，不會解決與農民切身利益相關的建房、經濟發(fā)展、公共服務設施建設等實際問題。二是農民對村莊規(guī)劃的目的和作用不夠了解，甚至還有恐懼、排斥心理，認為通過現(xiàn)狀摸查，擔心政府會“秋后算帳”，使農民自身利益受損，因而對村莊規(guī)劃存在一定的抵觸和消極情緒。此外，由于行政村下屬的各經濟社的經濟發(fā)展和利益訴求不一樣，因而村在協(xié)調、權衡各經濟社發(fā)展方面存在難度，客觀上也導致對村莊規(guī)劃的支持度大打折扣。

三、對策與建議

為更好地完成本輪村莊規(guī)劃編制工作，針對上述編制過程中面臨的主要問題，建議采取如下對策措施。

（一）樹立村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新意識

1.堅持疏堵結合。本輪村莊規(guī)劃一定要對農民建房有合理的解決方案，制定可操作性強的政策指引，引導農民建房朝著政策有指引、報建有渠道、批準有公示、實施有監(jiān)督的良性循環(huán)發(fā)展軌道。尤其要堅持疏堵結合，放開正常的報建和審批渠道，大門要開；又要控制不合理的建房需求，后門要關。既要正視歷史遺留問題，又要開動腦筋，走出一條符合廣州經濟社會發(fā)展實際，符合廣州土地資源現(xiàn)狀與管理要求的農民建房的創(chuàng)新之路。

2.堅持上下結合。以往村莊規(guī)劃之所以實施落地難，部分原因在于已有的村莊規(guī)劃編制體系是“自上而下”，在充分體現(xiàn)政府及相關職能部門管理意圖的前提下，沒有考慮和顧及村集體及廣大村民的需求。有鑒于此，本輪村莊規(guī)劃要堅持上下結合，政民互動，重視建立和完善“自下而上”的意見表達和反饋機制，多傾聽村委會及廣大村民對村莊規(guī)劃的合理化建議及發(fā)展訴求，使基層的發(fā)展要求和合理訴求能夠較好地體現(xiàn)在、融合在村莊規(guī)劃中。

3.堅持城鄉(xiāng)并重。本輪村莊規(guī)劃編制必須堅持城鄉(xiāng)并重的理念，既體現(xiàn)城市發(fā)展和城市管理的要求，又要反映農村的地方特色。特別是對城中村、城邊村，考慮到城市發(fā)展需求及土地資源的稀缺性，在農民建房、公共服務及基礎設施建設等方面盡量向城市標準靠攏和看齊；而遠郊村則盡可能體現(xiàn)農村的發(fā)展特色。城鄉(xiāng)一體化并不是城鄉(xiāng)一樣化，通過編制村莊規(guī)劃，挖掘村莊特色，使城市更像城市，農村更像農村。

（二）多種途徑彌補村莊建設用地規(guī)模不足

1.探索建設用地指標市場流轉途徑。推進農村土地綜合整治，采用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，結合生態(tài)環(huán)境治理、“遷村并點”工程、農村居民點改造、鄉(xiāng)村基礎設施建設等，對散亂、廢棄、閑置、低效的農村建設用地進行整治。鼓勵村集體自主引進社會資金參與土地綜合整治，建立建設用地指標流轉市場，整治后的節(jié)余建設用地指標允許在市場流轉，制定市場流轉土地整治節(jié)余用地指標的配套政策，還利于農，還地于農，提高村莊復墾閑置用地的積極性，實現(xiàn)土地經濟效益和社會效益的提升。

2.在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實建設項目的用地規(guī)模。在村莊建設用地規(guī)模不增加的前提下，通過用地挖潛、騰挪置換等方式，將用地規(guī)模優(yōu)先安排用于規(guī)劃期內村莊急需的建設項目，并在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實急需建設項目的用地邊界和用地規(guī)模，優(yōu)化村集體用地布局，強化土地用途分區(qū)，保障村莊規(guī)劃落地實施。

3.通過“三舊”改造，深入挖掘村集體土地利用潛力。建議今后在農村地區(qū)建設產業(yè)園區(qū)，原則上以鎮(zhèn)（街）為單位，把各個村的建設用地指標以土地入股形式，在鎮(zhèn)（街）集中興辦的產業(yè)園區(qū)實現(xiàn)各村利益分配。同時積極探索農村經濟發(fā)展用地配置方式，選擇耕地保有量較大的3個北部山區(qū)鎮(zhèn)作為試點，按照耕地保有量的一定比例安排農村經濟發(fā)展用地，以切實解決長期沒有建設用地指標而且發(fā)展困難的行政村。

（三）合理解決農民住房建設需求

1.制定鄉(xiāng)村規(guī)劃建設許可證核發(fā)的操作辦法。對于遠郊村，規(guī)定在固化界限范圍內的村民住房建設，允許采用單家獨戶的形式建設住房。對于符合“一戶一宅”，符合土地利用總體規(guī)劃，用地手續(xù)完善的農民建房，規(guī)劃部門準予核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》，為農民建房開通正規(guī)的報建、審批渠道。對于《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》的核發(fā)，采取村民自行申報，村加蓋意見、鎮(zhèn)審核，然后在村公示的形式予以確認，對于違反相關規(guī)定套取建房指標的村民予以重罰。

2.制定建設農民公寓的相關政策指引。對于城中村、城邊村鼓勵建設農民公寓，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證，實行兩證管理，合理引導農民“上樓”。一是落實農民公寓用地選址。在村莊布點規(guī)劃及村莊規(guī)劃中落實農民公寓用地選址，并在土地利用功能片區(qū)規(guī)劃中落實用地規(guī)模，保障農民公寓能夠真正實施。二是形成示范效應。以征地拆遷安置區(qū)為突破口，高標準建設幾個標桿示范區(qū)或農民公寓拆遷安置區(qū)，形成示范效應。三是在白云區(qū)、番禺區(qū)先行試點，主要是針對新增分戶農民，待取得成功經驗和做法后再在全市推廣。

3.建立農村宅基地退出機制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標不得轉移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補償，通過貨幣一次性補償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標，從而有效控制宅基地無限蔓延趨勢。二是制定科學的分戶辦法。對村民只有一個子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個或兩個以上子女的，其中一個必須跟父母一起居住，不得個個新增分戶。三是保障農民長期收益。對退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補償外，還可以將宅基地與股份分紅結合起來，通過增加村集體經濟組織股份分紅比例等方式保障其長期獲益。四是提供子女購房優(yōu)惠。對退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達到結婚條件的，允許其以優(yōu)惠價格甚至象征性收費購買農民公寓。五是對空心村舊房進行確權。對空心村舊房一旦確權確認成功，就要抵扣日后新增分戶指標，或是政府等價回購重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進農村土地集約、節(jié)約利用

1.實施“空心村”整治計劃。一是實行獎勵措施。對改造并成功盤活利用“空心村”內建設用地的村集體，經市、區(qū)土地管理部門確認后給予適當獎勵。二是對拆除舊村進行補償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲另作他用，也可以復墾為耕地，無論哪種形式對拆除的建筑物進行貨幣化補償。在原址或另辟新址建設的房屋鼓勵建設農民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設一批周轉房，村民在新房建好前可先安置在周轉房，堅決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護。對于有保護價值的古村落，通過有關部門認定后不予拆除，但經過適當經濟補償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經營或作公共場所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設用地。一是合理布局村社集體建設用地。通過“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，引導村社集體經濟組織轉變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設用地。二是推行農村集體建設用地規(guī)?；?、集約化經營。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設用地使用權以出讓、出租、入股、合作等形式流轉，適度集聚規(guī)?；洜I。三是推行農村土地規(guī)?；洜I。以探索成立土地合作社為契機，引導村民將土地承包經營權自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經濟。

（五）協(xié)調規(guī)劃管理和土地管理的關系

1.下放管理權限，推動規(guī)劃盡快實施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設經所在的經濟社、村委會、鎮(zhèn)政府三級部門審查同意后，上報區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。根據2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的權限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的，一經查出，對鎮(zhèn)（街道）將嚴肅處理，并通報全市。

2.采取建設用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個村根據土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模前提下，采取建設用地規(guī)模村內平衡或者鎮(zhèn)（街）內部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設用地位置的調整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機構建設。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強產業(yè)引導，促進農村經濟發(fā)展

1.加強政府對村莊產業(yè)發(fā)展的引導。一是對于城中村、城邊村，以發(fā)展服務業(yè)為主，通過“三舊”改造對現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進行更新開發(fā)，發(fā)展商貿、商務、餐飲等服務業(yè)。二是對于遠郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農家樂、觀光農業(yè)等。三是對于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農村經濟發(fā)展用地，并在產業(yè)園區(qū)集中集聚，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進村社工業(yè)轉型升級。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問題。采取區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問題。二是提升產業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經濟，在原定租期到期后，根據各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向和副中心建設的產業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產業(yè)鏈條長的項目簽約，適當提升產業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對分散的村社物業(yè)經濟進行歸并，統(tǒng)一建設工業(yè)園區(qū)。堅決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關停一批存在嚴重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設，每個村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)?；洜I的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農村低效用地方式。

（七）加強對村莊財政資金投入

1.加強對農村公共服務及基礎設施建設投入。結合村莊規(guī)劃編制及實施，適當加強農村公共服務及基礎設施建設資金投入。對沒有達到貧困村標準，但又相對貧困的村莊實施重點扶持，加強文化、衛(wèi)生、體育設施，以及水、電、道路等基礎設施方面的投入，改善村容村貌，并加強后續(xù)管理，適當增加后期維護運行資金投入，確保設施長久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實施為契機，整合涉農資金投入，按照村莊規(guī)劃實施的輕重緩急，每個鎮(zhèn)（街）選擇1-2個村莊進行試點，把市、區(qū)兩級財政涉農資金投入歸口到一個部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對村莊規(guī)劃試點實施集中投入，發(fā)揮“以點帶面”作用，通過逐年建設不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強村莊規(guī)劃實施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設立村莊整治專項資金。為籌集村莊建設資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項資金用于“空心村”改造、農民公寓建設等，專項資金只能用于舊房屋拆除補助、收回宅基地補助、基礎設施配套、退宅還耕工程建設支出，堅持專款專用。

（責任編輯：湯欽樂）

3.建立農村宅基地退出機制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標不得轉移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補償，通過貨幣一次性補償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標，從而有效控制宅基地無限蔓延趨勢。二是制定科學的分戶辦法。對村民只有一個子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個或兩個以上子女的，其中一個必須跟父母一起居住，不得個個新增分戶。三是保障農民長期收益。對退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補償外，還可以將宅基地與股份分紅結合起來，通過增加村集體經濟組織股份分紅比例等方式保障其長期獲益。四是提供子女購房優(yōu)惠。對退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達到結婚條件的，允許其以優(yōu)惠價格甚至象征性收費購買農民公寓。五是對空心村舊房進行確權。對空心村舊房一旦確權確認成功，就要抵扣日后新增分戶指標，或是政府等價回購重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進農村土地集約、節(jié)約利用

1.實施“空心村”整治計劃。一是實行獎勵措施。對改造并成功盤活利用“空心村”內建設用地的村集體，經市、區(qū)土地管理部門確認后給予適當獎勵。二是對拆除舊村進行補償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲另作他用，也可以復墾為耕地，無論哪種形式對拆除的建筑物進行貨幣化補償。在原址或另辟新址建設的房屋鼓勵建設農民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設一批周轉房，村民在新房建好前可先安置在周轉房，堅決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護。對于有保護價值的古村落，通過有關部門認定后不予拆除，但經過適當經濟補償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經營或作公共場所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設用地。一是合理布局村社集體建設用地。通過“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，引導村社集體經濟組織轉變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設用地。二是推行農村集體建設用地規(guī)?；?、集約化經營。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設用地使用權以出讓、出租、入股、合作等形式流轉，適度集聚規(guī)?；洜I。三是推行農村土地規(guī)?；洜I。以探索成立土地合作社為契機，引導村民將土地承包經營權自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經濟。

（五）協(xié)調規(guī)劃管理和土地管理的關系

1.下放管理權限，推動規(guī)劃盡快實施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設經所在的經濟社、村委會、鎮(zhèn)政府三級部門審查同意后，上報區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。根據2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的權限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的，一經查出，對鎮(zhèn)（街道）將嚴肅處理，并通報全市。

2.采取建設用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個村根據土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模前提下，采取建設用地規(guī)模村內平衡或者鎮(zhèn)（街）內部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設用地位置的調整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機構建設。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強產業(yè)引導，促進農村經濟發(fā)展

1.加強政府對村莊產業(yè)發(fā)展的引導。一是對于城中村、城邊村，以發(fā)展服務業(yè)為主，通過“三舊”改造對現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進行更新開發(fā)，發(fā)展商貿、商務、餐飲等服務業(yè)。二是對于遠郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農家樂、觀光農業(yè)等。三是對于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農村經濟發(fā)展用地，并在產業(yè)園區(qū)集中集聚，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進村社工業(yè)轉型升級。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問題。采取區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問題。二是提升產業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經濟，在原定租期到期后，根據各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向和副中心建設的產業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產業(yè)鏈條長的項目簽約，適當提升產業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對分散的村社物業(yè)經濟進行歸并，統(tǒng)一建設工業(yè)園區(qū)。堅決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關停一批存在嚴重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設，每個村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)?；洜I的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農村低效用地方式。

（七）加強對村莊財政資金投入

1.加強對農村公共服務及基礎設施建設投入。結合村莊規(guī)劃編制及實施，適當加強農村公共服務及基礎設施建設資金投入。對沒有達到貧困村標準，但又相對貧困的村莊實施重點扶持，加強文化、衛(wèi)生、體育設施，以及水、電、道路等基礎設施方面的投入，改善村容村貌，并加強后續(xù)管理，適當增加后期維護運行資金投入，確保設施長久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實施為契機，整合涉農資金投入，按照村莊規(guī)劃實施的輕重緩急，每個鎮(zhèn)（街）選擇1-2個村莊進行試點，把市、區(qū)兩級財政涉農資金投入歸口到一個部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對村莊規(guī)劃試點實施集中投入，發(fā)揮“以點帶面”作用，通過逐年建設不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強村莊規(guī)劃實施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設立村莊整治專項資金。為籌集村莊建設資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項資金用于“空心村”改造、農民公寓建設等，專項資金只能用于舊房屋拆除補助、收回宅基地補助、基礎設施配套、退宅還耕工程建設支出，堅持?？顚Ｓ谩?/p>

（責任編輯：湯欽樂）

3.建立農村宅基地退出機制。一是規(guī)定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標不得轉移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補償，通過貨幣一次性補償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標，從而有效控制宅基地無限蔓延趨勢。二是制定科學的分戶辦法。對村民只有一個子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個或兩個以上子女的，其中一個必須跟父母一起居住，不得個個新增分戶。三是保障農民長期收益。對退出宅基地的村民，除了給予一次性貨幣補償外，還可以將宅基地與股份分紅結合起來，通過增加村集體經濟組織股份分紅比例等方式保障其長期獲益。四是提供子女購房優(yōu)惠。對退出宅基地的村民，其子女滿足一定年齡或達到結婚條件的，允許其以優(yōu)惠價格甚至象征性收費購買農民公寓。五是對空心村舊房進行確權。對空心村舊房一旦確權確認成功，就要抵扣日后新增分戶指標，或是政府等價回購重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

（四）促進農村土地集約、節(jié)約利用

1.實施“空心村”整治計劃。一是實行獎勵措施。對改造并成功盤活利用“空心村”內建設用地的村集體，經市、區(qū)土地管理部門確認后給予適當獎勵。二是對拆除舊村進行補償。拆除舊村后，原舊村地塊既可以由政府收儲另作他用，也可以復墾為耕地，無論哪種形式對拆除的建筑物進行貨幣化補償。在原址或另辟新址建設的房屋鼓勵建設農民公寓。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設一批周轉房，村民在新房建好前可先安置在周轉房，堅決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產生新的“一戶多宅”。三是是古村落的開發(fā)保護。對于有保護價值的古村落，通過有關部門認定后不予拆除，但經過適當經濟補償后，統(tǒng)一收回村集體，修繕后開發(fā)經營或作公共場所。

2.創(chuàng)新土地管理政策，盤活存量建設用地。一是合理布局村社集體建設用地。通過“三舊”改造、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，引導村社集體經濟組織轉變散、小、雜、亂的低效用地模式，合理布局村社集體建設用地。二是推行農村集體建設用地規(guī)?；⒓s化經營。按照自愿有償?shù)脑瓌t，將集體建設用地使用權以出讓、出租、入股、合作等形式流轉，適度集聚規(guī)?；洜I。三是推行農村土地規(guī)模化經營。以探索成立土地合作社為契機，引導村民將土地承包經營權自愿入股土地合作社，發(fā)展村社集體經濟。

（五）協(xié)調規(guī)劃管理和土地管理的關系

1.下放管理權限，推動規(guī)劃盡快實施。按現(xiàn)行規(guī)

定，廣州村民住宅建設經所在的經濟社、村委會、鎮(zhèn)政府三級部門審查同意后，上報區(qū)職能部門，職能部門聯(lián)合審查后核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。根據2013年5月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，建議將核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的權限下放到鎮(zhèn)政府或街道。區(qū)政府加強監(jiān)督和監(jiān)管，凡是發(fā)現(xiàn)不符合報建條件核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的，一經查出，對鎮(zhèn)（街道）將嚴肅處理，并通報全市。

2.采取建設用地規(guī)模鎮(zhèn)（村）內平衡方式。建議制定靈活的土地管理政策，在每個村根據土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模前提下，采取建設用地規(guī)模村內平衡或者鎮(zhèn)（街）內部平衡的方式，也就是土地管理部門控總量不控邊界，根據村莊規(guī)劃的要求，可統(tǒng)一建設用地位置的調整，從而突破土地利用總體規(guī)劃的限制。

3.加強鎮(zhèn)（街）規(guī)劃管理機構建設。目前，隨著村莊規(guī)劃的編制、審批及監(jiān)督檢查等工作逐漸鋪開，以及規(guī)劃管理逐步走向科學化、規(guī)范化的要求，規(guī)劃管理工作任務日益繁重，工作開展難度大，建議在鎮(zhèn)（街）設立規(guī)劃管理所，配置一定數(shù)量的編內工作人員，專人協(xié)助各鎮(zhèn)（街）實施村莊規(guī)劃管理。

（六）加強產業(yè)引導，促進農村經濟發(fā)展

1.加強政府對村莊產業(yè)發(fā)展的引導。一是對于城中村、城邊村，以發(fā)展服務業(yè)為主，通過“三舊”改造對現(xiàn)有舊村莊、舊廠房進行更新開發(fā)，發(fā)展商貿、商務、餐飲等服務業(yè)。二是對于遠郊村，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農家樂、觀光農業(yè)等。三是對于耕地保有量較大的村，按照耕地保有量的一定比例安排農村經濟發(fā)展用地，并在產業(yè)園區(qū)集中集聚，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的開發(fā)模式。

2.促進村社工業(yè)轉型升級。一是解決園區(qū)用地歷史遺留問題。采取區(qū)（縣級市）、鎮(zhèn)（街）、村（社）共同籌集資金的方式，為園區(qū)補辦用地手續(xù)，繳納用地罰款，解決歷史遺留用地問題。二是提升產業(yè)發(fā)展檔次。以廠房、商鋪出租為主的租賃經濟，在原定租期到期后，根據各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向和副中心建設的產業(yè)發(fā)展需求，選擇附加值高、產業(yè)鏈條長的項目簽約，適當提升產業(yè)發(fā)展門檻和發(fā)展檔次。

3.對分散的村社物業(yè)經濟進行歸并，統(tǒng)一建設工業(yè)園區(qū)。堅決淘汰一批不符合各區(qū)（縣級市）產業(yè)發(fā)展方向的低端、落后的村社工業(yè)，關停一批存在嚴重安全隱患的出租屋工業(yè)小區(qū)，將村社工業(yè)集中整理到鎮(zhèn)統(tǒng)籌的工業(yè)園區(qū)，村社不再新建新的工業(yè)小區(qū)，節(jié)省出來的土地資源由鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設，每個村以入股形式享受分紅，改變以往村社工業(yè)遍地開花的做法，嘗試走集約化、規(guī)?；洜I的村社工業(yè)發(fā)展新路，改變農村低效用地方式。

（七）加強對村莊財政資金投入

1.加強對農村公共服務及基礎設施建設投入。結合村莊規(guī)劃編制及實施，適當加強農村公共服務及基礎設施建設資金投入。對沒有達到貧困村標準，但又相對貧困的村莊實施重點扶持，加強文化、衛(wèi)生、體育設施，以及水、電、道路等基礎設施方面的投入，改善村容村貌，并加強后續(xù)管理，適當增加后期維護運行資金投入，確保設施長久發(fā)揮作用，造福于村民。

2.整合涉農資金投入。以村莊規(guī)劃編制與實施為契機，整合涉農資金投入，按照村莊規(guī)劃實施的輕重緩急，每個鎮(zhèn)（街）選擇1-2個村莊進行試點，把市、區(qū)兩級財政涉農資金投入歸口到一個部門統(tǒng)籌集中使用，借鑒美麗鄉(xiāng)村資金投入模式，先行對村莊規(guī)劃試點實施集中投入，發(fā)揮“以點帶面”作用，通過逐年建設不同村莊形式，逐漸覆蓋全市域，增強村莊規(guī)劃實施的展示度與影響力。

3.在土地出讓金收益中設立村莊整治專項資金。為籌集村莊建設資金，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展思路，建議在土地出讓金收益中按照一定比例，安排專項資金用于“空心村”改造、農民公寓建設等，專項資金只能用于舊房屋拆除補助、收回宅基地補助、基礎設施配套、退宅還耕工程建設支出，堅持?？顚Ｓ谩?/p>

（責任編輯：湯欽樂）