摘 要：廣州亞運免費公共交通政策從出臺到取消，是順勢的明確之舉，本文從公共政策分析出發(fā)，基于政策問題構(gòu)建的視角認(rèn)為，政府決策者免費政策之舉在邏輯起點上沒能重視政策問題構(gòu)建的中心指導(dǎo)地位，以致“用正確的方法，解決了錯誤的問題”，對此，用假設(shè)分析的方法可以有效地構(gòu)建廣州亞運惠民政策的正確問題，同時也是對免費政策夭折的一種反思，同時廣州取消免費政策的舉動也可以從政策問題構(gòu)建的角度得到合理解釋。

關(guān)鍵詞：免費公共交通政策；問題構(gòu)建；假設(shè)分析

廣州亞運期間“讓全體市民享受免費坐地鐵公交30天的優(yōu)惠”“硬著頭皮”實行了僅僅七天就被迫取消，這一政策從公布實施到執(zhí)行夭折，政府在重大活動期間的“朝令夕改”在一定程度上凸顯了政策制定者的失誤，但從公共政策分析中政策問題建構(gòu)的視角來看，廣州市政府取消免費政策是較為明智的糾錯之舉。廣州在亞運期間公共交通政策的變更，為我們在政策分析中以政策問題建構(gòu)的視角進(jìn)行反思提供了一個很好的詮釋性例證。

一、免費公共交通政策出臺及取消概述

2010年9月27日下午，廣州市召開亞運惠民項目新聞發(fā)布會。市政府辦公廳副主任、市政府新聞發(fā)言人介紹，廣州亞運會期間，將實行增加放假、公共交通免費等一系列惠民措施。根據(jù)規(guī)定， 除《亞運期間免費公共交通政策》明確免費享受公共交通服務(wù)的群體（亞運會亞殘運會身份注冊卡持有者、持證工作人員、賽會志愿者、開閉幕式及比賽門票持票觀眾）外，新增以下群體免費享受公共交通服務(wù)（見表1）， 11月6日晚上廣州市政府宣布取消亞運全民免費乘坐公共交通的措施，從11月8日0時起將全民免費改為發(fā)放現(xiàn)金交通補貼（見表2）。

二、政策問題建構(gòu)理論概述

（一）政策問題的性質(zhì)及特征

（1）政策問題的性質(zhì)。政策源于問題，一項特定的公共政策出臺，就是為了解決某種特定的實際問題。拉斯韋爾“政策過程階段論”的“問題取向意識”也因此成為政策分析的基礎(chǔ)范式，國內(nèi)公共政策學(xué)界受此影響，普遍接受“‘私人問題—→社會問題—→公共問題—→公共政策問題這樣逐級轉(zhuǎn)化的觀點。然而這種分析范式存在著一個重大的邏輯起點缺陷，即以參雜著諸多個人直覺和經(jīng)驗判斷的既定事實為主體的社會問題，作為政策分析的邏輯起點，而不是以政策問題的科學(xué)界定為邏輯起點，結(jié)果是建立在虛假問題之上的決策，不僅不能夠取得預(yù)期的效果，反而適得其反。

威廉·N·鄧恩（William N.Dunn）引用拉塞爾·L·阿克奧夫的話言到：“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的解決方案?！?安德森在其《公共政策》一書中也提出，政策過程的功能活動劃分為以下五個范疇：問題的形成、政策的制定、政策的通過、政策的實施和政策的評價。 他們都強調(diào)了政策問題的界定對于解決問題的重要性，所謂的政策問題也就是“通過公共活動能得以實現(xiàn)的未實現(xiàn)的需要、價值或改進(jìn)的機會?！?對此，鄧恩總結(jié)道：“有關(guān)一個問題的性質(zhì)、范圍及其嚴(yán)重性的信息是通過構(gòu)建問題這一政策分析程序得來定的。構(gòu)建問題是分析人員在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見中連續(xù)地、反復(fù)地探究問題的階段，毫無疑問，這是政策分析人員所完成的最重要的政策分析活動。對問題的構(gòu)建是居于中心的指導(dǎo)系統(tǒng)或者定向機制，直接影響到后續(xù)的政策分析階段能否成功?！?所以，科學(xué)的政策分析其邏輯起點必須建立在政策問題的構(gòu)建之上，問題構(gòu)建在政策分析中具有優(yōu)先性，這也是鄧恩對政策問題性質(zhì)的界定。

（2）政策問題的特征。第一，政策問題具有相互依存。某一領(lǐng)域的政策問題經(jīng)常影響到其他領(lǐng)域的問題；第二，政策問題的主觀性。產(chǎn)生問題的外部條件是被所選擇地確定、分類、解釋和評估的；第三，政策問題的人為性。只有當(dāng)人類對改變某些問題情勢的希望做出判斷時，才可能產(chǎn)生政策問題。政策問題是主觀判斷的產(chǎn)物，同時也作為客觀社會條件的合法定義而為人們所接受；第四，政策問題的動態(tài)性。對一個特定問題有多種定義，就有多少種解決方法。 政策問題相互依存性、主觀性、人為性和動態(tài)性的特征使政策問題成為一個問題系統(tǒng)，其整體在質(zhì)上大于部分之和，任何將其分解為獨立子集的做法都可能冒對錯誤問題提出正確方案的風(fēng)險。

（二）政策問題構(gòu)建中的假設(shè)分析方法

問題的構(gòu)建是形成問題情勢的不同概念并加以測試的過程，它涉及四個相互關(guān)聯(lián)的階段：問題感知、問題搜索、問題界定、問題明確化。鄧恩認(rèn)為假設(shè)分析方法是所有問題構(gòu)建方法中最全面的一種，它是對各種沖突性假設(shè)進(jìn)行創(chuàng)造性合成的一種技術(shù)方法（問題構(gòu)建的階段見圖2）假設(shè)分析用來克服常規(guī)政策分析的四個主要局限，其有五個連續(xù)性的程序（具體見表3）

假設(shè)分析方法是針對政策問題本質(zhì)進(jìn)行合理爭論的重要工具，它既可以成為問題構(gòu)建的小組參與者所用，也可為個別的分析人員與自己進(jìn)行合理的爭議所用，這一問題構(gòu)建方法可

三、免費公共交通政策夭折的問題建構(gòu)

（一）免費公共交通的政策問題建構(gòu)

以有效地解決政策分析中的“第三類錯誤（EⅢ）”。

（1）免費公共交通的政策的邏輯起點

根據(jù)政策問題建構(gòu)理論，廣州市政府公布實施的免費公共交通政策是典型的“公共政策問題鏈”的傳統(tǒng)政策分析范式，其邏輯起點是一些日常的理解和常識，即亞運會是廣州城市史上的大事，以此為契機實施一些惠民項目可以為亞運營造全民齊心“辦亞運、享亞運”的良好氛圍，這些社會問題甚至是領(lǐng)導(dǎo)個人的聲譽和政績愿望驅(qū)使都可以歸納為廣州市政府進(jìn)行免費公交政策的邏輯起點。顯然，問題都不是政策問題，無益于亞運期間交通惠民政策問題的解決。

（2）廣州亞運惠民交通政策的問題構(gòu)建

廣州市政府30天免費公共交通政策的實施犯了霍華德·雷法（Howard Raiffa）所提到的“第三類錯誤”：即用正確的辦法解決了錯誤的問題。就廣州“免費公交”的政策而言，由于涉及的受益范圍較廣，所以決策者既要考慮公共財政的承受能力，也要正確評估市民現(xiàn)有的道德水平；既要分析上班族交通出行的剛性需求，也要充分估計“免費”之后人們“潛在”的出行需要；既要充分估計客流突然增長的情況和現(xiàn)有交通設(shè)施的承載能力，也要考慮政策實施對交通秩序、人們的生活習(xí)慣等方面是否會產(chǎn)生負(fù)面影響。所以，以既有社會事實為邏輯出發(fā)點，良好的惠民動機所做出的免費公交政策只能是導(dǎo)致“公地悲劇”。也就是說，“亞運期間，孤立的、聲勢浩大的免費公共交通惠民政策”不具可行性，不是正確的政策問題所在。而就是根據(jù)這種錯誤的問題，廣州市政府制定了完備、科學(xué)的具體解決實施方案（見表2），犯了“第三類錯誤”。

正確的問題構(gòu)建首先應(yīng)是政策分析者、決策者及相關(guān)利益群體感受到問題情勢，然后從問題情勢中抽出政策問題（見圖2），在具體的實踐操作中，對這一過程進(jìn)行最好詮釋的就是廣州市政府應(yīng)該組織政策問題專家、市交委等決策者、和相關(guān)利益群體如：公汽公司、地鐵公司、城市居民、流動人口、環(huán)保部門、安全生產(chǎn)部門等進(jìn)行免費政策聽證會。通過這種形式進(jìn)行亞運期間交通政策問題的感知，并抽出“以保持安全平穩(wěn)的交通秩序為硬性先決、順勢配搭科學(xué)合理的惠民手段”這一正確的政策問題。

（二）基于問題構(gòu)建中假設(shè)分析方法的反思

（1）免費政策的民意調(diào)查。一項惠民的舉措，卻釀成“公地悲劇”，其實與決策者在決策前沒有進(jìn)行相關(guān)的假設(shè)分析，沒有認(rèn)真聽取民意的程序有關(guān)。良好的動機需要構(gòu)建正確的政策問題，然后提出科學(xué)的解決方案，免費乘坐公交地鐵，是涉及到巨大人口數(shù)量的日常出行的大事，政府在考慮免費的問題同時，更應(yīng)當(dāng)把考慮是否會影響出行便利和出行安全的問題作為首要問題，這個決策過程就需要一個假設(shè)分析的方法以進(jìn)行政策問題構(gòu)建。

（2）基于假設(shè)分析方法的亞運惠民交通問題構(gòu)建

根據(jù)假設(shè)分析的五個連續(xù)程序，廣州市政府決策者首先要對交通惠民政策的利益相關(guān)者加以明確，這些利益相關(guān)者至少包括：廣州市交委的直屬和歸口管理的企業(yè)單位，如三大巴士公司、羊城通公司、出租車公司等，還應(yīng)包括基層交通管理人員、市內(nèi)常住市民、流動人口代表等。第二，向利益相關(guān)者提供原始的建議和解決方案，以使他們以各自最為熟悉的方案為基礎(chǔ)提出假設(shè)。第三，基于原始方案對提出的假設(shè)進(jìn)行質(zhì)疑，并提出反假設(shè)方案。第四，集中所有進(jìn)行假設(shè)的方案，在集中后的方案的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行集中假設(shè)。最后，得出最好的解決方案。（具體流程圖見圖4）

廣州市政府采取了取消免費政策，改為向市民發(fā)放交通補貼的政策，可以理解為決策分析者重新進(jìn)行了問題建構(gòu)，得出了正確的問題：即“以保持安全平穩(wěn)的交通秩序為硬性先決、順勢配搭科學(xué)合理的惠民手段”，在這一正確問題下，提出了公共交通收費，同時向市民發(fā)放現(xiàn)金補貼的解決方案。

四、結(jié)語

廣州亞運免費公共交通政策“好心辦了壞事”，免費政策的夭折啟示我們，“引導(dǎo)出行方式和惠及于民”出發(fā)點良好，但是公共交通是一項涉及范圍極廣的系統(tǒng)工程，政府部門只有良好的愿望并不夠，決策者既要做好“可行性論證”，也要做好“不可行性論證”，實現(xiàn)良好愿望和完美結(jié)果的統(tǒng)一。從公共政策分析的角度講就是要在提出解決辦法前，將正確的問題構(gòu)建作為第一要務(wù)，以免“用正確的方法，解決了錯誤的問題”。

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[9]廣州市政府網(wǎng)站：http：//www.gz.gov.cn/

[10]廣州市交通委員會網(wǎng)站：http：//www.gzjt.gov.cn/

[12]南方日報網(wǎng)： http：//www.nfdaily.cn/

作者簡介：陳崛起，男，1989年7月生，湖北孝感人，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2012級中外政治制度研究生，研究方向：比 較公共行政。