近幾年來，隨著某產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的快速推進(jìn)，武船、中交二航局等一批項(xiàng)目入駐該區(qū)，大量農(nóng)村集體土地被征用，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和城市用地，導(dǎo)致該區(qū)X街大批農(nóng)民將變成“失地、失業(yè)、失房”三失群體。目前，由于項(xiàng)目大部分尚未達(dá)產(chǎn)，養(yǎng)老統(tǒng)籌尚未辦理，致使失地農(nóng)民就業(yè)無門路、生活無保障、社會(huì)矛盾也在日益凸現(xiàn)，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。為及時(shí)明確了解X街當(dāng)前失地農(nóng)民的生活狀況、存在的困難，聽取他們的希望和訴求，探索解決失地農(nóng)民問題的辦法。最近，我們深入到失地農(nóng)民較多地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查、走訪、座談。通過調(diào)查，我們認(rèn)為落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障尤為緊迫，應(yīng)盡快建立失地農(nóng)民保障機(jī)制。

一、X街失地農(nóng)民的基本情況

X街下轄41個(gè)行政村，2個(gè)居委會(huì)，版土面積163.5平方公里，耕地面積7.47萬畝，總?cè)丝?萬人，其中農(nóng)業(yè)人口4.95萬人，根據(jù)調(diào)查，武船、國家稻米交易中心、中交二航局、華中影視城及其它入駐項(xiàng)目，將征用土地2萬余畝，拆遷房屋30余萬平方米，部分或完全失地農(nóng)民將達(dá)3.6萬人，其中目前已失地農(nóng)民有4600余人，涉及10個(gè)行政村。由于項(xiàng)目大部分尚未達(dá)產(chǎn)，他們已成為“就業(yè)無崗、種田無地、保障無著落”的三無人員。目前，失地農(nóng)民的生活，除少數(shù)農(nóng)民在僅存的零星耕地上精耕細(xì)作，繼續(xù)從事蔬菜生產(chǎn)，維持生計(jì)，絕大多數(shù)農(nóng)民在外靠打零工、做小工、保姆等養(yǎng)家糊口。

二、落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

（一）土地補(bǔ)償費(fèi)用分擔(dān)不明晰。按省政府[2009]64號文件精神，X街土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為35637元/畝，其中16480元下?lián)艿睫r(nóng)戶，余下資金用于辦理失地農(nóng)民社保和村級公益事業(yè)。但社保辦理操作難度大，因?yàn)榘凑瘴湔k[2009]139號文件精神，2009年7月1日以后征地，按“先保后征”原則進(jìn)行，規(guī)定個(gè)人、村共承擔(dān)70%，政府承擔(dān)30%，但沒有具體確定個(gè)人與村之間承擔(dān)的比例，以致無法操作。而且在實(shí)際操作過程中，還存在著超齡人員與適齡人員待遇相差較大的問題，體制機(jī)制的不完善，嚴(yán)重阻礙了工作的開展。截止目前，區(qū)人社局、財(cái)政局在XX街的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)全區(qū)試點(diǎn)工作，歷時(shí)2年多，至今還未進(jìn)入實(shí)施階段。

（二）就業(yè)難度大，生活堪憂。據(jù)調(diào)查，X街失地農(nóng)民大多數(shù)只有初中文化，有的甚至只有小學(xué)文化，思想開放性不足，而且80%以上沒有一技之長，不能適應(yīng)目前市場經(jīng)濟(jì)競爭的需要。失去賴以生存的土地后，受文化程度、職業(yè)要求、擇業(yè)觀念、年齡、身體等諸多因素的影響和制約，很難找到合適的崗位，只能賦閑在家。而且失地后，生活成本提高了，生產(chǎn)生活開支增加了，一旦補(bǔ)償費(fèi)花完了，苦日子就來了。目前，X街少數(shù)失地農(nóng)民因無事可做，迫于生計(jì)壓力，出現(xiàn)盜竊周邊企業(yè)設(shè)備賣錢的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)秩序，成為社會(huì)不安定因素。

（三）社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)不高。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，對失地農(nóng)民的保障盡管啟動(dòng)，但還沒有享受城里人待遇。雖然，省政府啟動(dòng)了失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌，但保障標(biāo)準(zhǔn)低，個(gè)人繳納部分較大，保障水平也很低。根據(jù)測算，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障最高需繳費(fèi)3萬余元，每月領(lǐng)取的待遇也僅有390元。農(nóng)民難以接受；“5560”人員的基本生活保障覆蓋面較窄，保障水平低；部分貧困家庭享受了農(nóng)村低保政策，但每月僅110元。特別是一些“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的無職業(yè)失地農(nóng)民，既不能享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)待遇如城鎮(zhèn)低保，又不能享受農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策如“5560”待遇等，他們處于政策的盲點(diǎn)，無任何待遇，生活尤其困難。如該街X村，為緩解失地農(nóng)民生活困難，推進(jìn)拆遷退地自2009年以來，對本村“5560“人員，每月發(fā)200元的生活補(bǔ)貼，截止目前，已發(fā)放補(bǔ)貼資金200余萬元，長期下去，村集體也承受不起。

（四）宅基地使用權(quán)的隱性交易市場繁榮。目前關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定散見于憲法、法律、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中，并未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、規(guī)范的制度體系，十分不利于法官在司法實(shí)踐中具體加以操作和適用。此外，各個(gè)法律、規(guī)章、文件中的規(guī)定實(shí)際上存在著效力沖突?！稇椃ā肪哂凶罡叻尚Я?，根據(jù)其規(guī)定，土地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓；《物權(quán)法》由全國人民大表大會(huì)制定，現(xiàn)行《土地管理法》由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定修改，二者效力次之。《物權(quán)法》并未禁止宅基地流轉(zhuǎn)，《土地管理法》第63條籠統(tǒng)規(guī)定集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，該規(guī)定是否與憲法的規(guī)定相違背值得商榷；國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》屬部門規(guī)章，效力再次。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的“通知”屬于其他行政規(guī)范性文件 ，效力最低。部門規(guī)章不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，其他行政規(guī)范性文件不得與相關(guān)的法律法規(guī)或者立法精神相悖，否則就失去了合法性基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ㄖ小穬H僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，且未對流轉(zhuǎn)主體加以限制。而“意見”和“通知”將城鎮(zhèn)居民排除在宅基地使用權(quán)和住宅的流轉(zhuǎn)主體范圍之外，該限制是否符合立法精神有待商榷。以出賣宅基地使用權(quán)為例，目前僅對將宅基地使用權(quán)出賣給城鎮(zhèn)居民的行為的效力進(jìn)行了明確的規(guī)定，對于出賣給本集體內(nèi)部成員的行為并未明確規(guī)定（實(shí)踐上一般認(rèn)為有效），對于出賣給其他集體成員的行為的效力也是只字未提（實(shí)踐中在效力認(rèn)定上存在差異）。這樣的規(guī)定，對于解決實(shí)踐中的糾紛造成了很大的障礙。而且，未考慮“房地一致”原則下可能產(chǎn)生的問題。目前對于宅基地上住宅的流轉(zhuǎn)，僅規(guī)定將房屋出賣給城鎮(zhèn)居民的行為無效。換言之，對于將住宅抵押并未加以限制。但根據(jù)我國“房地一致”的原則，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、抵押房屋等建筑物的所有權(quán)時(shí)，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)也要一同轉(zhuǎn)讓、抵押。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，當(dāng)農(nóng)民將住宅抵押時(shí)，其行為是合法的；但宅抵押住宅的同時(shí)，其宅基地使用權(quán)也同時(shí)被抵押，而法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能用以抵押。此時(shí)，對于該抵押行為是否有效將會(huì)產(chǎn)生爭議。對于繼承問題鮮有規(guī)定，目前我國對于宅基地使用權(quán)能否繼承沒有明確的規(guī)定；對于如何繼承建筑于宅基地之上的住宅，如何處理宅基地使用權(quán)的歸屬也沒有明確的規(guī)定。這些都不利于很好的解決實(shí)踐中的問題和糾紛。

由于法律規(guī)定的不明確，導(dǎo)致司法實(shí)踐中裁判結(jié)果不一。以出賣宅基地上住宅的行為為例，通常存在三種類型：第一，將住宅出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員；第二，將住宅出賣給其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員；第三，將住宅出賣給城鎮(zhèn)居民。對于第一類情況，法院一般認(rèn)定為有效；第二類情況雖然在性質(zhì)上與第三類情況基本相同，但在審判實(shí)踐中既有被認(rèn)定為有效的也有被認(rèn)定為無效的。 對于第三類情況，在實(shí)務(wù)中也存在較大爭議。有的法院認(rèn)為，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，村民出賣自有房屋，所涉宅基地的轉(zhuǎn)讓未經(jīng)村集體批準(zhǔn)的，其買賣行為無效。 也有法院認(rèn)為，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。

其次，多以“通知”等其他規(guī)范性文件的形式加以規(guī)范，使得法院在具體認(rèn)定時(shí)難以尋求法律依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第4條的規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”國務(wù)院辦公廳發(fā)布的“通知”雖然明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，但該“通知”屬于其他規(guī)范性文件而不屬于法律和行政法規(guī)的范疇，因此不得作為認(rèn)定合同無效的根據(jù)。 但該“通知”確實(shí)是國家意志的體現(xiàn)，因此法官在具體判案時(shí)就會(huì)陷入兩難。

現(xiàn)實(shí)情況中，農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)已經(jīng)相當(dāng)普遍，但我國現(xiàn)行規(guī)定只是列舉式的簡單禁止某些宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情形，對于宅基地使用權(quán)是否具有流轉(zhuǎn)性、如何流轉(zhuǎn)，沒有進(jìn)行系統(tǒng)化、制度化的規(guī)定，而這顯然不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的需要。這種法律上的回避態(tài)度，也導(dǎo)致了實(shí)踐中的混亂，擾亂了社會(huì)秩序。

此外，目前農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力涌入城市，禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)致許多流動(dòng)人口的宅基地實(shí)際上處于閑置狀態(tài)，甚至在許多地方還出現(xiàn)了所謂的“空心村”，導(dǎo)致大量土地被浪費(fèi)。此外，很多農(nóng)民為了求得發(fā)展，可能會(huì)暫時(shí)出租或抵押自己的住宅，以換取流動(dòng)資金或者經(jīng)營成本。不允許農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，通過市場實(shí)現(xiàn)宅基地的使用價(jià)值，損害了農(nóng)戶的合法權(quán)益，也將嚴(yán)重限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村的城市化進(jìn)程。

三、解決失地農(nóng)民問題的對策

失地農(nóng)民問題是當(dāng)前X街農(nóng)村工作的一個(gè)難點(diǎn)，也是社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)社會(huì)性問題，事關(guān)某產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，解決失地農(nóng)民問題的根本出路在于政府制定的政策，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，充分保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

（一）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，X街征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，征地補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)戶為16480元，按XX街農(nóng)民實(shí)際種菜收入，一般農(nóng)民種菜一年可賺回，科技示范戶一季即可賺回。因此，在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失及地面附著物外，還應(yīng)充分考慮農(nóng)民在承包期內(nèi)土地正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民失去土地的各項(xiàng)間接損失等內(nèi)容。即使按現(xiàn)行政策對補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)償，也應(yīng)參照當(dāng)前物價(jià)水平，消費(fèi)總體水平、土地市場行情等因素，結(jié)合農(nóng)民意愿，應(yīng)隨行就市，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確保障農(nóng)民在失地后有能力再創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)，明確保障農(nóng)民失地后生活水平、生存環(huán)境能不斷提高和改善。

（二）完善社會(huì)保障機(jī)制。堅(jiān)持對征地實(shí)行“先保后征”機(jī)制，提前將征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范疇，從源頭上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障。鞏固完善失地農(nóng)民的合作醫(yī)療，“5560”人員的基本生活保障制度，提高失地農(nóng)民的低保標(biāo)準(zhǔn)。加快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌的辦理，降低個(gè)人繳費(fèi)比例，降低門檻限制，提高國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；對失地農(nóng)民子女上學(xué)，就業(yè)出臺(tái)一定的優(yōu)惠政策。合理調(diào)整待遇設(shè)計(jì)，將繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額與基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高掛鉤，針對不同的繳費(fèi)年限，按一定的標(biāo)準(zhǔn)加發(fā)基本養(yǎng)老金，鼓勵(lì)失地農(nóng)民及早參保和長期繳費(fèi)，并適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，使待遇水平逐步達(dá)到或接近城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)力度。針對失地農(nóng)民的實(shí)際情況，要建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，根據(jù)入駐企業(yè)用工需求，可采取村校聯(lián)合，政府承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用，提前做好培訓(xùn)工作，對取得專業(yè)資格證書的予以獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高失地農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性，改變當(dāng)前以會(huì)代訓(xùn)、假培訓(xùn)、光培訓(xùn)不上崗的錯(cuò)誤做法，實(shí)實(shí)在在提高失地農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭力。

（四）實(shí)施留地安置政策。在符合城市建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一審批的前提下，根據(jù)人均擁有土地?cái)?shù)量，按一定標(biāo)準(zhǔn)給被征地村留置一定數(shù)量的建設(shè)用地，用于村級發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，既解決失地農(nóng)民再就業(yè)，自我生存和發(fā)展，又能壯大村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力，盤活基層組織建設(shè)，增強(qiáng)活力。

（五）分類規(guī)定，適度開放，制度限制，減少流轉(zhuǎn)。1.宅基地有償退出機(jī)制?！半S著社會(huì)的發(fā)展，確實(shí)存在一部分農(nóng)民已經(jīng)具備了遷居城鎮(zhèn)的條件，由于不肯舍棄宅基地上應(yīng)得的現(xiàn)實(shí)利益或期待利益，總是通過各種方式維持著與集體的聯(lián)系。此外，由于農(nóng)村宅基地可以無償取得，造成農(nóng)村集體成員之間轉(zhuǎn)讓的可能很小。這造成兩種后果：大量土地閑置或私下交易盛行?！?因此，應(yīng)當(dāng)建立宅基地有償退出機(jī)制，對于那些已經(jīng)具備了遷居城鎮(zhèn)的條件的農(nóng)民予以適當(dāng)補(bǔ)償，令其自愿退出集體組織。如采用進(jìn)城農(nóng)民自愿退換宅基地的回購、置換等制度，來鼓勵(lì)、引導(dǎo)村民主動(dòng)退回閑置、廢棄的宅基地，從而減少私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。2.宅基地有償使用機(jī)制。第一，對于合法取得、面積符合標(biāo)準(zhǔn)并符合宅基地取得主體資格的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)采用比較低的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；第二，對于合法取得但又不符合宅基地取得主體資格而取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，如其他農(nóng)村集體的村民、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口居民等因歷史原因、戶籍變更或通過農(nóng)村住房買賣、接受贈(zèng)與、繼承或行使抵押權(quán)等原因?qū)嶋H占有農(nóng)村宅基地的，采用相對高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且不進(jìn)行補(bǔ)貼，使其主動(dòng)退出宅基地。第三，對于實(shí)際占有非法獲得的宅基地的，采用懲罰性質(zhì)的高額有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟(jì)壓力迫使其主動(dòng)退出非法占用的宅基地。此外，也可以以此制度有效的限制和減少非法流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)。3.買賣。自1999年以來，國務(wù)院之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋和宅基地，主要是為了保護(hù)農(nóng)民利益、保持農(nóng)村穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)全民族的根本利益。對于具體判案過程中的法律依據(jù)問題，可以以此方式解決：“城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的合同，在違反現(xiàn)行國家政策的同時(shí)，也損害了其所維護(hù)的社會(huì)公共利益，故應(yīng)按照《合同法》第52條第4項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定無效。當(dāng)然，對于1999年之前訂立并已履行完畢的合同而言，因當(dāng)時(shí)的國家政策并未禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，故不涉及損害社會(huì)公共利益的問題，自然也不應(yīng)當(dāng)以損害社會(huì)公共利益為由認(rèn)定其無效。” 4.出租。宅基地使用權(quán)及宅基地上的住宅均可以出租，出租對象可為本集體經(jīng)濟(jì)組織、其他集體組織成員和城鎮(zhèn)居民。但租期不能超過5年。對于宅基地使用權(quán)的出租，《土地管理法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不能出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但我們必須考慮到，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。目前我國許多地方出現(xiàn)了所謂的“空心村”，加之宅基地使用權(quán)及農(nóng)宅的買賣和抵押被嚴(yán)格限制，大量土地被浪費(fèi)。因?yàn)槭聦?shí)上，農(nóng)村村民都有免費(fèi)申請宅基地的資格，因此宅基地使用權(quán)及農(nóng)宅在農(nóng)村村民間轉(zhuǎn)移的情況其實(shí)并不多見。允許宅基地使用權(quán)的出租可以加大土地的利用效率，并使農(nóng)民以此換取流動(dòng)資金或者經(jīng)營成本，更好的保障農(nóng)民的生存權(quán)利，并緩解因禁止宅基地使用權(quán)及農(nóng)宅的買賣和抵押造成的弊端。5年期限的限制，可以將農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降到最小。

參考文獻(xiàn)：

[1]根據(jù)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》等行政法規(guī)的規(guī)定，通知是行政規(guī)范的一種文種名稱，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的兩項(xiàng)“通知”應(yīng)當(dāng)是屬于其他行政規(guī)范性文件，其效力低于行政法規(guī)。

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作者簡介：丁心，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2012級民商法碩士研究生。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃結(jié)項(xiàng)成果，項(xiàng)目編號2013S0538。