徐滿澤

摘 要：現(xiàn)有的留守婦女問題解決路徑存在諸如時效性針對性差、綜合資源不足、職能錯位等問題，而云浮市的村民理事會在解決留守婦女問題上卻具有相應(yīng)的潛在優(yōu)勢，這為以村民理事會為依托，解決留守婦女問題提供了可能。要想把這種潛在優(yōu)勢變成現(xiàn)實，村民理事會應(yīng)該在人員構(gòu)成、組織建設(shè)、資源賦予等方面做出變革。

關(guān)鍵詞：留守婦女；村民理事會；云浮

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0070-04

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鄉(xiāng)兩元體制的存在，導致我國出現(xiàn)大量的農(nóng)村留守婦女。自2005年以來，越來越多的學者開始將目光聚焦到這個特殊的群體身上，試圖在現(xiàn)有的組織基礎(chǔ)與制度構(gòu)架內(nèi)找到使農(nóng)村留守婦女走出困境的路徑，但是效果都不甚理想。要解決農(nóng)村留守婦女問題，必須要有新的思路、找到新的依托，而這一切必須要在社會管理創(chuàng)新中去發(fā)現(xiàn)、去實現(xiàn)。

廣東省云浮市在創(chuàng)新社會管理的過程中，建立了村民理事會。村民理事會是由老黨員、老教師、老模范、老村干和村民代表、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢等組成的介于政府與村民之間基層群眾性自治組織。近三年的實踐表明，村民理事會協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、興辦農(nóng)村公益、協(xié)助村民自治等方面收到了良好的效果。本文將從分析現(xiàn)行留守婦女解決路徑的困境分析入手，通過對比，指出村民理事會在解決留守婦女問題上的獨特優(yōu)勢，并在現(xiàn)行實踐的基礎(chǔ)上就村民理事會解決留守婦女問題的制度設(shè)計上提出一些基本設(shè)想。

一、現(xiàn)行留守婦女問題解決路徑的困境分析

現(xiàn)行的對留守婦女問題的解決路徑，有學者將之稱為宏微觀相結(jié)合的“雙軌策略”：宏觀策略上，相關(guān)黨政部門，將留守婦女議題納入日常工作，并將其上升到社會管理和政策議程，解決法律和政策層面對留守婦女的漠視問題；微觀策略上，婦聯(lián)組織和留守婦女自發(fā)組織采用專門化的方法，根據(jù)留守婦女的特殊困難提供專門的社會支持和服務(wù)，給留守婦女提供切實可行的幫助[1]。理論上來看，微觀與宏觀相結(jié)合，可以很好地解決留守婦女問題。但是這種“雙軌策略”在實行中卻困難重重。

首先，宏觀策略時效性不強、難以兼顧各地實情。

如前所述，“雙軌策略”解決路徑下，宏觀層面的主要目的就是使留守婦女問題進入法制化、政策化的視野，制定關(guān)注留守婦女的法規(guī)、政策。然而這些法規(guī)、政策從調(diào)研、討論、制定再到執(zhí)行，需要較長時間，這就必然使得宏觀解決路徑的時效性不強，不能及時解決留守婦女的燃眉之急。另外各地留守婦女的實際情況相差很大，統(tǒng)一的法規(guī)政策很難將各地的特殊情況考慮在內(nèi)，不能兼顧各地留守婦女的實際需求。

其次，村雙委缺乏解決留守婦女問題的全方位資源。

留守婦女目前的困境，從需求方面來說，其實質(zhì)就是資源匱乏。這種資源匱乏是全方位的：做為異姓人，在夫村文化融入問題上，他們需要夫村宗族權(quán)威資源支撐；在鄰里關(guān)系、婆媳關(guān)系、夫妻關(guān)系上，他們需要情感資源支撐；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，她們需要勞動力資源支撐；在農(nóng)村治安、重大突發(fā)疾病上，她們需要公共服務(wù)資源支撐；在農(nóng)閑時，她們的文化消費需求缺乏必要社交資源支撐[2]。一個組織如果要解決農(nóng)村留守婦女問題，必須具有全方位的資源組織和動員能力。

微觀層面上，現(xiàn)有體制下離留守婦女最近的、也最有可能解決留守婦女問題的基層組織就是村民委員會和黨支部委員會（簡稱村雙委）。村雙委由于具有一定的經(jīng)濟支撐，所以在公共服務(wù)資源上尚有一定的的基礎(chǔ)，但在宗族權(quán)威、情感資源、勞動力資源、社交資源等方面的確實是乏善可陳。這也決定了他們在解決留守婦女問題時，心有余而力不足，直接影響解決效果。

第三，婦代會主任職位的衍生行政性，使其工作職能錯位，忽視留守婦女。

由于各種原因，農(nóng)村婦女的自發(fā)性專業(yè)組織并不多?，F(xiàn)有體制下，農(nóng)村婦女工作的直接承擔者也只有村婦代會主任。從性質(zhì)上來講，婦女主任的職能本應(yīng)該體現(xiàn)兩個方面：為黨和政府決策服務(wù)和為滿足婦女需求服務(wù)。但因其被納入村雙委構(gòu)成（各地婦聯(lián)文件均明確要求婦代會主任100%進入村雙委）、工作受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派，且普遍兼任計生專干，實際上其已經(jīng)被納入鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)之中[3]，這就使得村婦代會主任的職位性質(zhì)具有了一定的衍生行政性。這種衍生的行政性常常使其工作職能發(fā)生錯位：將計劃生育工作作為主業(yè)，對付頻繁的計劃生育檢查，諸如計劃生育工作檢查、育齡婦女定期檢查、懷孕婦女例行檢查等，還有每年的計劃生育報表，而忽視了留守婦女其它方面的需求。

二、村民理事會解決留守婦女問題的潛在優(yōu)勢分析

云浮市2011年試點、2012年8月全覆蓋的村民理事會并不是專門為解決留守婦女問題而設(shè)立的組織，但是與當前的農(nóng)村婦女工作機制相比，它在解決留守婦女問題上，具有更強的優(yōu)勢。

首先，村民理事會具有徹底的基層性，使得其對留守婦女問題的解決更有時效性、針對性。村民理事會是“農(nóng)村最基層的自治組織，協(xié)助村民小組強化民事自治”，也就是說它是介于村雙委、村民小組與普通村民之間的自治性組織，離普通村民更近，進一步填補了基層政權(quán)到普通村民之間的組織空白，解決了法規(guī)、政策與普通村民之間的“最后一公里”問題。這種徹底的基層性使得它能夠更有針對性地了解留守婦女的具體需求，并迅速有效地作出回應(yīng)。避免了傳統(tǒng)解決路徑下，宏觀層面策略的時效性、針對性不強，遠水難解近渴的問題。

其次，村民理事會掌握的資源更具綜合性。如前所述，留守婦女問題的實質(zhì)就是資源的全面匱乏，村兩委雖在經(jīng)濟支撐下有公共服務(wù)資源可以提供，但在情感資源、宗族權(quán)威資源、勞動力資源、社交資源等方面并不能滿足留守婦女的需要。而村民理事會理事是由“本村有威望、有能力、有公德的老黨員、老教師、老模范、老村干、以及村民代表、復退軍人、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢等組成”，而且每千人有9-13名理事，這種人員數(shù)量和組成結(jié)構(gòu)決定了村民理事會手中不但直接掌握著一定的世俗權(quán)威、文化資源、社交資源，并對勞動力資源、情感資源也具有相當?shù)膭訂T能力。村民理事會所掌握的公共服務(wù)資源可能不比雙委多，但其掌握資源的全面性、綜合性卻是雙委無法替代的，而這正好可解決留守婦女的資源全面匱乏問題。

第三，村民理事會的性質(zhì)和管理方法，解決了行政衍生性帶來的職能偏移問題，可專注于服務(wù)村民。

村兩委及婦代會主任從性質(zhì)上來說，屬于村民自治組織，但由于經(jīng)費來源和管理體制的問題，其成為行政機構(gòu)在基層的延伸或附屬，使其職能主要聚焦在落實上級的方針政策上，而忽視了村民自治與服務(wù)村民這一核心職能。村民理事會定位為最基層的自治組織，但在財務(wù)和產(chǎn)生方式上具有相對獨立性。在財務(wù)上，他們不完全依賴政府，主要來自理事捐贈、社會捐助；在理事的產(chǎn)生方式上，自然村提名、支部審核、自然村公布，整個過程并無直接的行政干預，也沒有如婦代會主任一樣將其納入基層權(quán)力機構(gòu)。這種財務(wù)上的相對獨立性和產(chǎn)生方式上的淡化行政干預的做法，使得其避免如雙委和婦代會主任一樣沾染上衍生而來的行政性。由于其立足于自治、專注于自治，使其能騰出更多的精力來處理鄉(xiāng)村自治中的重大問題。云浮市地處粵西，外出務(wù)工人員占到各村總?cè)丝诘娜种坏蕉种?，留守婦女問題普遍存在，做為自治單位的村民理事會，自然會將其作為一項重要的工作來抓。

三、以村民理事會為依托解決留守婦女問題的設(shè)想

與當前留守婦女的解決路徑相比，村民理事會具有比較優(yōu)勢，這就使得我們可以設(shè)想以村民理事會為依托解決留守婦女問題。但是，村民理事會并不是為解決留守婦女問題而設(shè)立的專門機構(gòu)，在制度設(shè)計、人員配置、支持政策上并沒有將留守婦女問題納入其中。這就使村民理事會在解決留守婦女問題上的優(yōu)勢只是潛在優(yōu)勢。要想使村民理事會在留守婦女問題上的潛在優(yōu)勢變成現(xiàn)實，就必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，對村民理事會做一些變革，使其工作能夠長期聚焦于留守婦女問題。

第一，在理事成員構(gòu)成上，增加性別視角，提高女性理事成員比例。在現(xiàn)有的一系列培育村民理事會的文件中，多次提到要積極吸收老黨員、老干部、退伍軍人、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢、外來務(wù)工人員、民族代表、有威望的宗族長等進入理事會?？梢?，在理事會成員的構(gòu)成上，考慮到了職業(yè)、經(jīng)濟實力、社會關(guān)系、民族、人口流動性等多種因素，但卻缺失了性別視角的考慮。這就使得在已經(jīng)組成的理事會中，女性理事比例偏低。比如：新興縣新城鎮(zhèn)境南外社區(qū)理事會，共有31名理事成員，其中外來人口占了13人，還有12人是少數(shù)民族代表，說明其具備一定的代表性。但當我們轉(zhuǎn)向性別視角來考察時，就發(fā)現(xiàn)在31名理事成員中，只有4名女性理事成員，占理事總數(shù)的12.9%。留守婦女作為粵西農(nóng)村人口的重要組成部分，理應(yīng)在村民理事會中占有更大的比例。理事中有了更多的留守婦女代表，因其與廣大留守婦女感同身受，才會在理事議事會議上反映留守婦女的心聲與要求，使理事會圍繞留守婦女開展工作。

第二，將留守婦女問題作為理事會的經(jīng)常性議題，并指定專門的副理事長負責。村民理事會經(jīng)濟上的相對獨立和產(chǎn)生方式上相對較弱的行政干預，使其可將職能聚焦于基層自治和服務(wù)村民之上。然而基層自治和村民事務(wù)雜多而繁瑣，如果沒有專門的組織保障，留守婦女問題不會長期成為理事會的議題和工作方向。而留守婦女問題的解決又恰恰是需要花長時間持續(xù)不斷花大力氣來解決的一個社會問題。為確保對留守婦女問題解決的持續(xù)性，可考慮將留守婦女問題作為理事會的常設(shè)性議題，并設(shè)專門的副理長負責留守婦女問題，為留守婦女問題的解決提供組織保障。

第三，基層政府在對村民理事會的資源賦予過程中，應(yīng)突出留守婦女問題的重要性。

現(xiàn)有的鄉(xiāng)村理事會雖然在宗族權(quán)威資源、社會交往資源、勞動力資源、情感資源等方面具有優(yōu)勢，但在經(jīng)濟資源這一方面卻相對較弱。鄉(xiāng)村理事會的經(jīng)濟資源主要來自理事捐贈和社會捐助，理事捐贈取決于理事的經(jīng)濟狀況及思想覺悟，而頻繁的社會籌捐活動會加重群眾負擔、增加抵制情緒，這都不具備可持續(xù)性。所以基層政府必須對鄉(xiāng)村理事會進行資源賦予，以增強其開展工作的能力。云浮市政府以“以獎代補”項目為抓手，鼓勵各理事會申報政府所提出的各種公共建設(shè)項目，申報成功的將給予建設(shè)資金。這一管理創(chuàng)新舉措，既加強了鄉(xiāng)村理事會的引導，又增強了鄉(xiāng)村理事會的資源賦予，解決了其資金來源的不可持續(xù)性問題。

可見“以獎代補”的具體項目設(shè)計，對于鄉(xiāng)村理事的工作方向有重要的指引作用。但是根據(jù)2013年競爭性“以獎代補”項目的統(tǒng)計，其項目主要圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（公路、水利）、農(nóng)村環(huán)境建設(shè)（環(huán)境綜合治理、名村建設(shè)、農(nóng)家樂、萬綠村、衛(wèi)生村、廁所改造）和農(nóng)村公共服務(wù)（三網(wǎng)融合、農(nóng)家書屋、村文化室）來設(shè)計，在計劃建設(shè)的901個項目中，并沒有和留守婦女直接相關(guān)的項目。要發(fā)揮鄉(xiāng)村理事會在解決留守婦女問題中的積極作用，基層政府應(yīng)該在通過“以獎代補”進行資源賦予的過程中，增加和留守婦女相關(guān)的項目設(shè)計，以此來引導鄉(xiāng)村理事會以更加積極的姿態(tài)投入到留守婦女問題的解決中來。

第四，基層政府應(yīng)創(chuàng)新管理辦法，保障村民理事會的自治性質(zhì)。村民理事會是農(nóng)村最基層的自治組織，廣大村民和留守婦女將其視為自己的組織，將理事成員視為自己人，而衷心支持。如果推動了這種自治性質(zhì)，其職能會發(fā)生錯位、進一步失去廣大村民的理解與支持。基層政府，應(yīng)該創(chuàng)新管理辦法，以新公共管理理論的思維，來加強對村民理事會的引導，而不是控制，應(yīng)該運用市場的力量來徹底激活村民理事會的活力，而不能采用行政化的手法，將其變成更低一層的“雙委”。目前的，“以獎代補”和“一事一議”制度是一個很好的開端，但要充分發(fā)揮基層村民理事會在解決留守婦女問題上的優(yōu)勢，顯然我們需要更多這樣的管理創(chuàng)新。

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（責任編輯：熊 飛）