黃振威

（中共中央黨校，北京 100091）

一、引言

黨的十六大報(bào)告提出，要推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，“建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度”；十七大報(bào)告要求，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)”；十八大報(bào)告也明確提出，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策”，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)”，要求“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”。根據(jù)黨的代表大會(huì)精神，積極傾聽(tīng)民意和擴(kuò)大公民有序參與，是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的題中之意。

然而，現(xiàn)實(shí)中公共決策中頻繁的公眾參與已成為決策者在推行決策科學(xué)化、民主化時(shí)不得不面臨的困境，近年來(lái)政府的一些重大決策乃至“民心工程”因?yàn)樵庥龉姷种贫黄确艞?，比如“廈門PX化工項(xiàng)目決策”流產(chǎn)、“番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠”擱淺等。這些重大工程都有一些共同點(diǎn)，是人們眼中高風(fēng)險(xiǎn)、高污染或引起心理不悅的設(shè)施，稱為鄰避（NIMBY，Not In My Backyard）設(shè)施，直譯“別建在我家后院”，由這些設(shè)施建造引發(fā)的公眾抵制稱為鄰避沖突。伴隨工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，我國(guó)城市中的鄰避設(shè)施越來(lái)越多，一方面它們是城市良好運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至是加快城市發(fā)展的必需品；另一方面，由這些鄰避設(shè)施建造所引發(fā)的公眾抵制性參與也愈來(lái)愈激烈，直接對(duì)政府決策造成挑戰(zhàn)。由此揭示出一個(gè)不得不面臨的困境：在公眾參與日益活躍的現(xiàn)階段，在做出鄰避設(shè)施建造的決策時(shí)，決策者該采取何種態(tài)度？他們有何好的策略？

正是基于以上考慮，本文選用中國(guó)石油Y省1 000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目決策案例為分析對(duì)象，從利益相關(guān)者理論的視角出發(fā)，來(lái)考察公眾參與給政府決策帶來(lái)的影響以及政府如何采取有效措施進(jìn)行治理。除此之外，中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目決策案例還有其特殊性，該項(xiàng)目在Y省K市遭受公眾參與的抵制，令人吊詭的是，抵制人群主要來(lái)自30多公里以外的K市，而項(xiàng)目所在地A市的公眾并不多。同時(shí)，目前事件的發(fā)展也由最初的“政府——公眾”博弈演變成“政府——環(huán)保組織（主）+公眾（次）”博弈。為什么會(huì)出現(xiàn)這種變化？決策者在面臨政府決策與公眾參與困境時(shí)，尤其是面臨新情況、新問(wèn)題時(shí)該進(jìn)行何種選擇？這都是城市管理者在面臨鄰避設(shè)施決策時(shí)所必須考慮的問(wèn)題。

二、理論回顧和分析框架

上世紀(jì)70年代，“鄰避沖突”及其治理問(wèn)題就受到西方學(xué)者的廣泛關(guān)注。而后，隨著我國(guó)鄰避設(shè)施的逐步增多，鄰避沖突治理也開(kāi)始引起國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。

（一）文獻(xiàn)回顧

“鄰避”最早由英國(guó)記者Emilie Travel Livezey提出。目前學(xué)界對(duì)“鄰避設(shè)施”的界定眾說(shuō)紛紜，[1-2]但對(duì)其特性幾乎達(dá)成一致意見(jiàn)。鄰避設(shè)施有兩個(gè)顯著特征：負(fù)外部性與成本與收益不平等性。[3-5]正是這兩個(gè)特點(diǎn)導(dǎo)致了居民的抗拒心理和行動(dòng)，形成了建設(shè)方、政府與居民間的沖突。

學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界一致認(rèn)為，緩解和補(bǔ)償是治理鄰避沖突的兩種主要的工具。[6]緩解有兩種類型：一是技術(shù)性緩解，即改造技術(shù)或改遷別處以降低風(fēng)險(xiǎn)；[7-8]二是制度性緩解，即改變決策模式，通過(guò)制度化手段賦予公眾參與選址的決定，[9-10]強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)溝通的作用，希望通過(guò)開(kāi)放的政治來(lái)消解公眾異議。[11-12]在解決鄰避問(wèn)題中，他們主張引入非營(yíng)利組織，提高社區(qū)“自覺(jué)行動(dòng)”能力，加強(qiáng)參與式治理。[13-14]補(bǔ)償工具重視分享成本和解決補(bǔ)償中的公平公正問(wèn)題。[15-16]但有學(xué)者指出面對(duì)具有高風(fēng)險(xiǎn)的鄰避設(shè)施，補(bǔ)償措施通常毫無(wú)影響力。[17]

雖然眾多學(xué)者和實(shí)踐者討論了很多關(guān)于鄰避設(shè)施建造中的公民利益保護(hù)和公眾參與問(wèn)題，但是，他們常常將保護(hù)公民利益和公眾參與作為治理鄰避沖突的工具，而對(duì)于如何在其中科學(xué)、合理、有效的界定公民利益，促進(jìn)公眾參與還沒(méi)有進(jìn)行很好的詳細(xì)論述。而企業(yè)管理中的利益相關(guān)者分析為我們提供了很好的理論基礎(chǔ)。

（二）利益相關(guān)者分析的引入

利益相關(guān)者的概念最初由斯坦福研究中心（Stanford Research Institute）提出，其目的在于修正傳統(tǒng)的股東至上的理念，認(rèn)為任何一個(gè)企業(yè)的成長(zhǎng)都離不開(kāi)各式利益相關(guān)者的參與和支持，除了股東外，還有諸如雇員、消費(fèi)者、供應(yīng)商等，因此企業(yè)不僅要注重股東的利益，也要竭力為利益相關(guān)者服務(wù)。學(xué)者弗里曼（Freeman）認(rèn)為，利益相關(guān)者就是指任何能夠影響公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)人。[18]隨后，利益相關(guān)者分析作為一種有效的分析工具迅速拓展到組織學(xué)、戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、公共管理等領(lǐng)域。

利益相關(guān)者分析的關(guān)鍵是對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行區(qū)分。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署在對(duì)它的開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目所做的評(píng)估中就對(duì)重要的利益相關(guān)者進(jìn)行了界定，將其分為：（1）目標(biāo)群體，（2）直接受益者，（3）直接管理者，（4）資源提供者，（5）外部咨詢顧問(wèn)、供應(yīng)商以及其他對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目提供支持的人或機(jī)構(gòu)，（6）在計(jì)劃/項(xiàng)目環(huán)境中可能受到計(jì)劃/項(xiàng)目結(jié)果影響或?qū)ζ涓信d趣的其他機(jī)構(gòu)（聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署評(píng)估辦公室，1999）。目前廣為接受的劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自米切爾（Ronald K.Mitchell）等人提出的“米切爾評(píng)分法”，他們從權(quán)力（Power）、合法性（Legitimacy）和迫切性（Urgency）三個(gè)特質(zhì)將利益相關(guān)者劃分為七類，其中與三個(gè)特質(zhì)都相契合的是權(quán)威利益相關(guān)者(Definitive Stakeholder)；與兩個(gè)特質(zhì)相符合的是關(guān)鍵利益相關(guān)者（Dominant Stakeholder）、從屬利益相關(guān)者（Dependent Stakeholder）、危險(xiǎn)利益相關(guān)者（Dangerous Stakeholder）；與一個(gè)特質(zhì)相契合的為隱匿利益相關(guān)者（Dormant Stakeholder）、需求利益相關(guān)者（Demanding Stakeholder）和或有利益相關(guān)者（Discretionary Stakeholder）。[19]

結(jié)合K市的實(shí)踐和關(guān)于利益相關(guān)者的分類思路，我們歸納出對(duì)城市鄰避設(shè)施建造決策中利益相關(guān)者分類的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：影響力、合法性和利益性。影響力指的是不同的利益相關(guān)者對(duì)公共政策施加影響的能力，其來(lái)自于本身的權(quán)力或者對(duì)資源的控制；合法性不是法律意義上的定義，指的是利益相關(guān)者的行為是受到肯定的，被社會(huì)認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)幕蛘吆线m的；利益性表示相關(guān)者從政策中獲取收益或者利益受影響的大小，不同的利益相關(guān)者與政策的關(guān)系有親疏之分，有的直接密切，有的間接松散。

根據(jù)上述城市鄰避設(shè)施建造中利益相關(guān)者的分類標(biāo)準(zhǔn)，我們可以區(qū)分出三類不同的利益相關(guān)者，即關(guān)鍵利益相關(guān)者、次要利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者。不同程度的影響力、合法性和利益性的屬性在這三類利益相關(guān)者之間有著不同的組合與體現(xiàn)。

圖1 城市鄰避設(shè)施建造決策中利益相關(guān)者的分類標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)鍵利益相關(guān)者是指一群擁有高合法性和自身利益與政策密切相關(guān)的組織或個(gè)人。他們是政策實(shí)施的直接關(guān)系者，他們的利益需求也理應(yīng)在決策中得到充分的考慮。政府部門、企業(yè)和鄰避設(shè)施周邊的居民就是典型的關(guān)鍵利益相關(guān)者。三者的主要區(qū)別在于影響力不同。政府部門和企業(yè)擁有足夠的資源和合法的強(qiáng)制力，鄰避設(shè)施的建造不僅給他們帶來(lái)惠及自身的公共產(chǎn)品和服務(wù)，還會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)效益增長(zhǎng)帶來(lái)有利影響。鄰避設(shè)施周邊的居民雖然也享受了設(shè)施所帶來(lái)的效用，但需要額外承擔(dān)因?yàn)樵O(shè)施建造可能帶來(lái)的健康損害，還有經(jīng)濟(jì)損失、生活品質(zhì)下降等成本。但是他們的影響力較弱，容易在政策制定和執(zhí)行中被忽視，所以需要妥善的救助與補(bǔ)償。

次要利益相關(guān)者主要是一群與鄰避設(shè)施建造決策關(guān)系不大的組織和個(gè)人。由于自身利益基本不受政策影響，所以他們對(duì)設(shè)施建造的政策興趣不大，這也導(dǎo)致了他們?cè)卩彵軟_突的博弈中往往是只是扮演中立者或者旁觀者的角色。主要包括了媒體和非設(shè)施周邊的群眾。媒體掌握了信息傳播的渠道和資源，具有很強(qiáng)的影響力，但其關(guān)心的主要是媒體報(bào)道的覆蓋面和接受度。非設(shè)施周邊的群眾具有較低的影響力和利益性。這導(dǎo)致了他們參與意識(shí)的積極性一般不高，不過(guò)由于鄰避設(shè)施具有的公共性特質(zhì)使得這些非設(shè)施周邊居民也會(huì)密切關(guān)注事態(tài)的進(jìn)展，并且其態(tài)度還會(huì)隨著事件的發(fā)展而發(fā)生改變。

潛在利益相關(guān)者是指占據(jù)合法性優(yōu)勢(shì)的組織或個(gè)人，最為典型的就是權(quán)威專家和環(huán)保組織。他們因?yàn)榫哂袑I(yè)知識(shí)而被廣大公眾接收和認(rèn)同，權(quán)威專家往往還是一群具有高度影響力的人。

三、決策案例

上文已經(jīng)論述了利益相關(guān)者分析的三個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)和三個(gè)類別，下面就將從這一視角出發(fā)來(lái)分析中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目決策案例。

中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目是中緬油氣管道配套的煉油項(xiàng)目之一，是國(guó)家建設(shè)四大油氣戰(zhàn)略通道、推進(jìn)“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的重要支撐項(xiàng)目，是保障國(guó)家能源安全的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目。按照《A市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》的估計(jì)，中石油Y省煉油廠1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目將于2014年竣工投產(chǎn)，2015年全面達(dá)產(chǎn)，當(dāng)年工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到400億元，工業(yè)增加值達(dá)到100億元以上。

從2004年開(kāi)始，中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目便開(kāi)展了項(xiàng)目選址、環(huán)境影響、水資源論證以及安全生產(chǎn)等方面的研究工作，先后完成了項(xiàng)目可行性研究，包括大氣、水資源及排水等內(nèi)容在內(nèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水資源論證、地震及地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、職業(yè)衛(wèi)生評(píng)價(jià)、礦產(chǎn)壓覆等54個(gè)重大專項(xiàng)的研究和論證。經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，多方比選項(xiàng)目地址，項(xiàng)目最終落戶在Y省K市A市。

（一）項(xiàng)目前期公眾參與溝通與補(bǔ)償安置情況

作為項(xiàng)目的所在地，為確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，A市精心組織，扎實(shí)做好公眾參與溝通與補(bǔ)償安置工作。

1.公開(kāi)信息，讓群眾了解項(xiàng)目

此項(xiàng)目具體選址在A市C街道Q村民委員會(huì)。在項(xiàng)目動(dòng)工之前，A市就組成工作組進(jìn)入所涉及村委會(huì)、村小組，對(duì)項(xiàng)目情況和搬遷安置政策進(jìn)行廣泛宣傳，特別是對(duì)項(xiàng)目用地直接涉及8個(gè)村民小組728戶1760人進(jìn)行了全覆蓋的宣傳和宣講。為使得廣大干部群眾更為全面的認(rèn)識(shí)項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)對(duì)地方環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的影響。在項(xiàng)目動(dòng)工前，2010年8月，A市分2批組織項(xiàng)目影響區(qū)的干部、群眾到中石油大連煉油項(xiàng)目基地進(jìn)行實(shí)地參觀、考察。

2.組織外出參觀學(xué)習(xí)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2012年12月，為借鑒經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)的應(yīng)對(duì)工作的主動(dòng)性和針對(duì)性，A市由副市長(zhǎng)帶隊(duì)，組織宣傳、環(huán)保、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等部門負(fù)責(zé)人用7天時(shí)間，分別到國(guó)家環(huán)保部環(huán)境評(píng)估中心、環(huán)保部西南督察中心、浙江省寧波市環(huán)境保護(hù)局、四川省成都市什邡市環(huán)保局進(jìn)行考察調(diào)研，吸取多地項(xiàng)目推進(jìn)失敗的教訓(xùn)，為下一步推進(jìn)工作提前籌備。

3.提前預(yù)防，做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

為確保該項(xiàng)目順利推進(jìn)，在項(xiàng)目施工前夕2012年7月-8月，A市進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。整個(gè)穩(wěn)評(píng)過(guò)程采取了公示、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪、專家評(píng)審等多種形式。其中整個(gè)公眾意見(jiàn)調(diào)查發(fā)出2590份調(diào)查表，問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象主要是項(xiàng)目建設(shè)影響的Q村委會(huì)8個(gè)村民小組，其他村委會(huì)的2個(gè)村民小組，共計(jì)10個(gè)村民小組18歲以上的村民。在這2590份調(diào)查表中，有2366份認(rèn)為變遷安置后，在生活、工作、醫(yī)療、教育等方面會(huì)變好，占比達(dá)91.35%；有2442份支持項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)，占比達(dá)94.28%，有2510份支持項(xiàng)目建設(shè)，占比達(dá)96.91%。

4.充分補(bǔ)償，妥善處置群眾的訴求和顧慮

中石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目涉及8個(gè)村民小組728戶，共1760人變遷安置。項(xiàng)目一期用地范圍涉及的搬遷對(duì)象于2011年11月全部搬離；2012年3月10日項(xiàng)目一期涉及的征地拆遷、補(bǔ)償工作已經(jīng)全部完成。涉及群眾個(gè)人補(bǔ)償款項(xiàng)兌付到群眾手中。為群眾全額購(gòu)買了城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，為18歲以上群眾一次性全額購(gòu)買失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，60歲以上老人直接領(lǐng)取每月330元養(yǎng)老金，學(xué)生直接進(jìn)入城里學(xué)校上學(xué)，為有工作意愿的群眾100%的推薦就業(yè)。目前，因安置房正在建設(shè)，群眾仍在搬遷過(guò)渡期。為保證搬遷村民生活保障，A市人民政府除了購(gòu)買各類保險(xiǎn)外，還及時(shí)撥付各種搬遷費(fèi)和生活費(fèi)給搬遷群眾。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，在過(guò)渡期間中石油項(xiàng)目搬遷村民人均年收入近30000元，搬遷群眾的年收入是A市2012年農(nóng)民人均純收入（9676元/人）的3倍。

煉油項(xiàng)目在A市政府推動(dòng)和項(xiàng)目地村民配合下有序推進(jìn)的過(guò)程中，不過(guò)，令人吊詭的是，一場(chǎng)由網(wǎng)絡(luò)信息推動(dòng)并逐步醞釀的公眾抵住情緒正在遠(yuǎn)離項(xiàng)目30公里之外的K市形成。

（二）項(xiàng)目引發(fā)市民抵制及政府的應(yīng)對(duì)措施

2012年11月，受寧波鎮(zhèn)海區(qū)叫停PX項(xiàng)目的影響，中石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目建設(shè)情況開(kāi)始在微博、論壇、百度貼吧等地發(fā)酵，有網(wǎng)民發(fā)微博稱：“K市PX項(xiàng)目？求辟謠！”。2013年3月29日，K市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，K市政府新聞發(fā)言人對(duì)煉油項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了通報(bào)，K市委宣傳部副部長(zhǎng)、A市人民政府市長(zhǎng)出席發(fā)布會(huì)。

5月4日，青年節(jié)當(dāng)天下午，眾多民眾戴著寫有黑色PX、紅色叉的口罩，舉著“PX……滾出K市”、“K市只有一個(gè)”等走上K市街頭，在市中心廣場(chǎng)抗議有爭(zhēng)議的中國(guó)石油PX項(xiàng)目在當(dāng)?shù)芈鋺簟?月16日，群眾于市中心老省政府的附近聚集，再次游行。最多時(shí)游行人群有600人左右，游行人群主要為K市市民，A市群眾并不多。

事件發(fā)生以后，K市迅速成立了以市委書記為組長(zhǎng)、市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)處置工作協(xié)調(diào)小組，先后13次召開(kāi)專題會(huì)議，適時(shí)分析研判，對(duì)每一個(gè)階段的工作安排部署。

1.主動(dòng)公布信息，積極搭建溝通平臺(tái)

2013年5月10日，K市市長(zhǎng)率隊(duì)出席新聞發(fā)布會(huì)。發(fā)布會(huì)上，市長(zhǎng)表示，對(duì)中石油Y省煉油項(xiàng)目副產(chǎn)品配套項(xiàng)目上不上、上什么樣的產(chǎn)品，市人民政府將走民主決策的過(guò)程?！按蠖鄶?shù)群眾說(shuō)上，市人民政府就決定上；大多數(shù)群眾說(shuō)不上，市人民政府就決定不上”。

5月13日、5月21日，K市先后兩次邀請(qǐng)市民代表60余人參加群眾懇談會(huì)，對(duì)大家普遍關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行解答。5月16日、5月21日，K市先后2次組織35名市民、網(wǎng)民，赴廣西欽州煉油廠實(shí)地考察，切身感受煉油項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)環(huán)境的影響。5月17日，K市在全國(guó)省會(huì)城市中率先開(kāi)通市長(zhǎng)微薄，與市民、網(wǎng)民開(kāi)展互動(dòng)交流。

為打消全社會(huì)群眾環(huán)境污染的顧慮，K市也注重做好環(huán)評(píng)報(bào)告公開(kāi)工作，2013年6月25日至7月25日，在A市一綜合展館，K市正式向社會(huì)公開(kāi)Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目全文環(huán)境影響報(bào)告書及批復(fù)，為群眾提供查閱。查閱現(xiàn)場(chǎng)還安排專家答疑解惑。與此同時(shí)，中石油官方網(wǎng)站上2013年6月25日公布了項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書主要內(nèi)容。Y省環(huán)保廳、K市環(huán)保局和A市環(huán)保局也已在其官方網(wǎng)站上公布《中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管工作方案》，供社會(huì)公眾上網(wǎng)查詢。

2.加強(qiáng)正面引導(dǎo)和宣傳教育，聚集強(qiáng)大社會(huì)輿論

K市積極動(dòng)員各層次、各渠道媒體，全方位、高頻率宣傳項(xiàng)目的背景、意義和建設(shè)情況。印制《愛(ài)我家園，K市加油！》科普宣傳冊(cè)200萬(wàn)份，制作發(fā)放中央電視臺(tái)“《焦點(diǎn)訪談》——PX項(xiàng)目背后的真相”視頻光碟18000份，廣泛宣傳項(xiàng)目的意義、背景、決策、審批、環(huán)保工藝。采取科普展覽、科普知識(shí)專題講座等形式，深入解析項(xiàng)目的可行性、安全性，2萬(wàn)余人次參觀或聽(tīng)了講座。加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)、短信、微博、微信等新媒體的引導(dǎo)，組織網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員在新浪、騰訊、鳳凰、天涯、百度等網(wǎng)站、論壇、微博平臺(tái)發(fā)貼、跟帖，及時(shí)闡明事實(shí)真相，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論。

3.認(rèn)真分析研判、對(duì)活躍分子和重點(diǎn)人員進(jìn)行落地查人、教育訓(xùn)誡

切實(shí)加強(qiáng)情報(bào)信息的搜集研判，充分發(fā)揮政法、公安、國(guó)安、網(wǎng)信、信訪等專門力量的作用，及時(shí)收集輿情信息，研判形勢(shì)、掌握動(dòng)態(tài)。按照ABC三類對(duì)近千名重點(diǎn)人員進(jìn)行了管控，強(qiáng)化教育訓(xùn)誡，其中，A類由公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)訓(xùn)誡，其他類別由各個(gè)轄區(qū)進(jìn)行管控。

4.堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，避免多種矛盾交織疊加

在做好中石油A市煉化項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)處置工作的同時(shí)，加大對(duì)重點(diǎn)群體、上訪老戶的隱患排查，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)房屋拆遷、城中村改造、農(nóng)村土地征用、企業(yè)改制等信訪熱點(diǎn)領(lǐng)域的隱患排查和矛盾調(diào)處，對(duì)排查出來(lái)的矛盾、問(wèn)題，進(jìn)行梳理分類、歸納整理、依法解決。明確市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，重點(diǎn)處置了金座非法集資、原民辦代課教師歷史遺留問(wèn)題、古滇國(guó)歷史文化項(xiàng)目征地拆遷等社會(huì)矛盾，成功化解了出租車“罷運(yùn)”事件，3000多名出租車司機(jī)參加了高考“愛(ài)心送考”。制定高考工作預(yù)案，組織800多名公安干警，加大全市27個(gè)考點(diǎn)周邊主、次干道的交通保通力度，組織城管隊(duì)員和志愿者給考生和家長(zhǎng)送水、疏導(dǎo)交通、維護(hù)秩序。

（三）事件的進(jìn)一步發(fā)展和新的格局

K市的舉措起到了一定成效。然而隨著6月25日環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告的公開(kāi)，越來(lái)越多的環(huán)保組織和環(huán)保人士開(kāi)始介入進(jìn)來(lái)，事情的發(fā)展也由最初的“政府——公眾”博弈演變成“政府——環(huán)保組織（主）+公眾（次）”博弈。

6月14日，環(huán)保組織分別向Y省環(huán)保廳、K市環(huán)保局遞交了信息公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)公開(kāi)：1.中國(guó)石油Y省石化煉油工程項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告全本。2.中國(guó)石油Y省石化煉油工程配套項(xiàng)目PX裝置環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告全本。7月2日，4家環(huán)保組織就此向環(huán)保部遞交了行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷環(huán)評(píng)批復(fù)，同時(shí)醞釀民間的專家咨詢會(huì)和公眾聽(tīng)證會(huì)。8月27日，部分環(huán)保組織在北京舉行新聞發(fā)布會(huì)，共同呼吁中石油停止1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目的施工，并呼吁K市政府制止項(xiàng)目違法建設(shè)。會(huì)上發(fā)布了分別致中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司的公開(kāi)信。公開(kāi)信指出，中石油Y省1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目在公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目選址、項(xiàng)目用地、環(huán)境容量和區(qū)域規(guī)劃等多個(gè)環(huán)節(jié)存在漏洞和問(wèn)題，環(huán)保組織已向相關(guān)政府部門提起行政復(fù)議，并希望在2013年底推動(dòng)一次聽(tīng)證會(huì)。

四、案例解析和討論

根據(jù)上述描述，中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目決策案例主要涉及Y省政府、K市政府、A市政府、中石油Y省石化公司、A市C街道Q村村民、K市民、新聞媒體、權(quán)威專家、環(huán)保組織等9個(gè)利益相關(guān)者。按照影響力、合法性、利益性的標(biāo)準(zhǔn)，這9個(gè)利益相關(guān)者被具體歸為關(guān)鍵利益相關(guān)者、次要利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者三類（詳見(jiàn)表1）。從案例中可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前城市鄰避設(shè)施建造決策中公眾參與的一些特點(diǎn)和趨勢(shì)：

（一）公眾參與在城市鄰避設(shè)施建造決策中的強(qiáng)化

鄰避設(shè)施建造在相當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)由于強(qiáng)調(diào)其科學(xué)性和技術(shù)性特征，政府在做決策時(shí)一般忽視甚至有意屏蔽掉公眾參與。但是隨著公眾自我意識(shí)的覺(jué)醒和對(duì)環(huán)境問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，他們的參與積極性越來(lái)越高。此時(shí)政府如果還采取壓制的手段，或者只是消極被動(dòng)地應(yīng)對(duì)公眾參與，就會(huì)面臨決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。[21]案例表明，雖然集高影響力、高合法性和高利益性于一身，但是政府部門和有關(guān)國(guó)有企業(yè)已開(kāi)始認(rèn)識(shí)到鄰避設(shè)施建造不僅具有科學(xué)性，還具有公共性特征；不同的利益相關(guān)者之間的利益訴求也不一致，特別是鄰避設(shè)施周邊的居民承擔(dān)了更大的外部性成本；這都為公眾參與作用的提升提供了可能性和前提。同時(shí)，諸如影響力、合法性和利益性這些屬性在各利益相關(guān)者之間的賦值和組合也是動(dòng)態(tài)變化的，從案例來(lái)看，這是討論政府面臨新挑戰(zhàn)的前提，它也為下一步公眾參與的強(qiáng)化提供了無(wú)限可能性。

表1 中國(guó)石油Y省1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目決策案例中利益相關(guān)者分類

（二）關(guān)鍵利益相關(guān)者受到高度關(guān)注

這里討論的關(guān)鍵利益相關(guān)者特指鄰避設(shè)施周邊的居民。一般情形下，由于其影響力小，這些居民的利益容易被忽略。但最近幾年國(guó)內(nèi)發(fā)生的鄰避沖突案件來(lái)看，這部分群眾可以通過(guò)多種方式結(jié)成集體行動(dòng)，從而獲得巨大的影響力，甚至對(duì)政策決策產(chǎn)生重要影響——中斷或擱淺政府決策。所以這部分群眾受到越來(lái)越多的關(guān)注和細(xì)致的對(duì)待，甚至直接等同于了公眾。案例中政府不但對(duì)他們有針對(duì)性的宣講設(shè)施和產(chǎn)品方面的知識(shí)，還通過(guò)多種形式增進(jìn)他們對(duì)政府的了解和信任。最為關(guān)鍵的是，突出對(duì)他們進(jìn)行利益補(bǔ)償，使得這部分群眾的利益得到充分尊重。而這些措施在實(shí)際中也確實(shí)產(chǎn)生了較好的效果，鄰避設(shè)施周邊的居民都很擁護(hù)政府的決策，他們的影響力也一直維持在較低水平，沒(méi)被“喚醒”。

（三）次要利益相關(guān)者的相對(duì)忽視

離項(xiàng)目40公里之外的K市居民成為反對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的先鋒，這是目前我們的公眾參與程度所預(yù)知不到的。由于影響力偏低，又與項(xiàng)目沒(méi)有直接的利害關(guān)聯(lián)，非設(shè)施周邊的群眾的狀態(tài)一直不被關(guān)注。而其實(shí)他們的情況比較復(fù)雜，因?yàn)殚L(zhǎng)久缺乏充分的信息溝通和參與渠道，他們的利益被政策影響的程度以及他們自身在鄰避沖突中的角色很容易被重新定位，他們會(huì)試圖尋找一種快速提升自己影響力的途徑，以保證自己的利益不至于在不明不白中遭受損失，而網(wǎng)絡(luò)媒體的興起為這一切提供了基礎(chǔ)和可能。傳統(tǒng)媒體則落后于事件發(fā)展進(jìn)度，發(fā)揮的作用大打折扣。

（四）潛在利益相關(guān)者的挑戰(zhàn)

案例中最為明顯的一個(gè)特點(diǎn)和趨勢(shì)就是事件發(fā)展由最初的“政府——公眾”博弈演變成“政府——環(huán)保組織（主）+公眾（次）”博弈。由于環(huán)保組織具有和政府部門不分伯仲的專業(yè)性，這便打破了政府部門對(duì)于科學(xué)性和技術(shù)性的壟斷，也在一定程度上壓低了政府的影響力。環(huán)保組織的高專業(yè)性屬性可以源源不斷的為鄰避沖突的非政府一方提供高合法性，這對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。而權(quán)威專家對(duì)政府政策的低參與度影響了他們與環(huán)保組織對(duì)話的影響力。目前的趨勢(shì)是，一旦環(huán)保組織與高影響力的新聞媒體和高利益性的周邊居民相結(jié)合，便對(duì)政府決策形成巨大沖擊，甚至具備了改變當(dāng)前決策模式的可能。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前城市鄰避設(shè)施建造決策中的公眾參與已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，對(duì)關(guān)鍵利益相關(guān)者的關(guān)注使得政府決策被中斷或者放棄的可能性大大降低。不過(guò)同時(shí)，政府對(duì)于次要利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者的忽視也隱藏了巨大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，需要政府綜合運(yùn)用信息公開(kāi)、參與、輿論引導(dǎo)、對(duì)話等多種政策工具進(jìn)行治理?？傊?，通過(guò)對(duì)利益相關(guān)者的細(xì)致定位，并據(jù)此采取合適的管理工具，營(yíng)造和諧有利的決策環(huán)境，才能最終促進(jìn)公共決策和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

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