邊曉慧

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

隨著全球化、城市化和區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，區(qū)域之間聯(lián)系日益密切，跨區(qū)域的公共問題和公共議題日益凸顯?？鐓^(qū)域治理逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)探尋政府改革與治理創(chuàng)新的新思路，它打破了狹隘的行政區(qū)劃界限、超越了簡單的政府單一主體，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理，成為解決區(qū)域問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效治理模式。從理論上看，跨區(qū)域治理是“整體政府”理論框架下政府理念的進(jìn)一步創(chuàng)新和探索，它試圖彌補(bǔ)新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的政府組織“碎片化”和政府職能“空洞化”，超越狹隘的企業(yè)家政府和民營化競爭思維，通過有效的跨界合作與協(xié)同治理以增進(jìn)公共價(jià)值。在實(shí)踐中，各國與國際組織也從自身實(shí)際出發(fā)，形成了各具特色的跨區(qū)域治理模式和創(chuàng)新實(shí)踐，如美國的大都市區(qū)治理、英國的公私伙伴關(guān)系、日本的廣域行政以及歐盟的多層次網(wǎng)絡(luò)治理。

在我國，隨著信息通訊技術(shù)的進(jìn)步和公共交通的發(fā)展，地區(qū)之間的聯(lián)系日益廣泛密切，傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃、依靠政府主體、各自為政的區(qū)域發(fā)展模式在現(xiàn)實(shí)面前遭遇重重困境。一方面，大量的區(qū)域性問題出現(xiàn)，包括地區(qū)間惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境破壞乃至流域治理失靈等；另一方面，區(qū)域公共議題日漸突出，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到公共服務(wù)提供，從公共資源流動(dòng)到突發(fā)事件應(yīng)急管理，傳統(tǒng)的治理模式在應(yīng)對日益復(fù)雜的公共管理問題上日漸低效甚至失效。因此，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、各地方政府之間、政府與企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)之間的跨區(qū)域協(xié)作治理成為我國地方政府治理改革的重要思路。

盡管跨區(qū)域治理被廣泛認(rèn)同，但是在地方治理與區(qū)域發(fā)展中，跨區(qū)域治理的推行卻面臨著一系列問題和困境，如參與主體積極性不高、協(xié)作領(lǐng)域和范圍有限、協(xié)作治理形式化、治理機(jī)制不健全以及治理績效不佳等。因此，究竟我國的跨區(qū)域治理處于怎樣的發(fā)展階段，面臨哪些問題與障礙，又該如何推動(dòng)跨區(qū)域治理的有效實(shí)施等，對這些問題的回答構(gòu)成了本文關(guān)注的核心內(nèi)容?；诖?，論文首先以京津冀地區(qū)為例，對京津冀區(qū)域一體化歷程進(jìn)行了較為全面的考察，從政策實(shí)踐的角度剖析我國跨區(qū)域治理過程中面臨的問題、障礙與機(jī)遇。隨后，進(jìn)一步從理論上，運(yùn)用奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架，探討跨區(qū)域治理的影響要素和制度困境。最后，嘗試性提出我國進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域治理的策略建議。

一、京津冀區(qū)域一體化的歷程、問題與機(jī)遇

京津冀地區(qū)包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇島、張家口、承德、滄州、石家莊、邯鄲、邢臺和衡水11個(gè)地級市。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代起，京津冀地區(qū)之間的聯(lián)系已經(jīng)開始，持續(xù)30多年，但是京津冀地區(qū)在協(xié)同治理上卻是“起步早，發(fā)展慢”。

實(shí)際上，華北地區(qū)是改革開放以后中國率先進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的區(qū)域。[1]京津冀都市圈的合作始于20世紀(jì)80年代中期，京、津、冀、晉、內(nèi)蒙五省市（區(qū)）在呼和浩特市召開了第一次華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議，率先打破地區(qū)市場分割，成立我國第一個(gè)區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)，華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)主要通過高層會(huì)商，解決地區(qū)間的物資調(diào)劑，指導(dǎo)企業(yè)開展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。協(xié)作區(qū)的成立有效地促進(jìn)了地區(qū)間的物資合作，在解決區(qū)域內(nèi)各省區(qū)物資短缺方面發(fā)揮了顯著作用。[2]整體來看，京津冀地區(qū)的合作經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段：合作的興起和建立階段。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6地市組建了環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，建立了市長、專員聯(lián)系會(huì)議制度，設(shè)立了日常工作機(jī)構(gòu)。環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)以推行（系統(tǒng)）聯(lián)合為突破口，帶動(dòng)企業(yè)間的聯(lián)合與協(xié)作，建立起地區(qū)企業(yè)間的廣泛聯(lián)系，卓有成效地推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

第二階段：合作停滯和無序競爭階段。20世紀(jì)90年代，由于種種原因，區(qū)域協(xié)作和區(qū)域組織逐步削弱。華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)在經(jīng)歷了1982年到1990年七次會(huì)議后銷聲匿跡。環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)自1994年后也進(jìn)入了走走停停的狀態(tài)。由于缺少了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，企業(yè)之間、地區(qū)政府之間無序競爭、重復(fù)建設(shè)也愈演愈烈；區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，沙塵暴連年沖擊京津地區(qū)。

第三階段：合作的復(fù)興和拓展階段。自1996年以來，京津冀區(qū)域合作開始復(fù)興，合作領(lǐng)域拓展，合作不斷向縱深化發(fā)展。1996年北京制定《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》，提出首都經(jīng)濟(jì)圈。河北省提出了兩環(huán)帶動(dòng)戰(zhàn)略，即外環(huán)渤海內(nèi)環(huán)京津。2001年，吳良鏞院士提出的大北京地區(qū)規(guī)劃實(shí)際上就包含了“京津冀北地區(qū)”。2004年，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召集京津冀地區(qū)主要城市舉辦了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成了加強(qiáng)區(qū)域合作的“廊坊共識”?！袄确还沧R”成為京津冀地區(qū)區(qū)域治理最為重要的標(biāo)志性事件。[3]隨后，京津冀地區(qū)的合作深度和廣度都獲得了空前發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且逐步建立了相對正式的合作機(jī)制。自2004年以來，京津冀地區(qū)在各方面展開合作，簽訂了諸多區(qū)域合作協(xié)議（見下表1）。

第四階段：合作進(jìn)入瓶頸期。近幾年來，京津冀地區(qū)的跨區(qū)域協(xié)作與治理進(jìn)入瓶頸期，相比于長三角、珠三角地區(qū)頻繁的互動(dòng)協(xié)作，京津冀地區(qū)的一體化程度明顯落后，這從國家層面的區(qū)域規(guī)劃就可以看出：2009和2010年國家相繼出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008－2020年）》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，而京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制盡管早在2004年就已啟動(dòng)，但是歷經(jīng)7年，卻遲遲沒有出臺，京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展陷入迷局。

表1 2004-2009年京津冀地區(qū)合作協(xié)議（主要）

整體來看，起步于80年代，歷經(jīng)30年的京津冀協(xié)作治理雖然取得一定的成績，但是存在諸多問題：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體實(shí)力不強(qiáng)，顯著落后于長三角和珠三角地區(qū)；二是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡，地區(qū)之間差距較大，亞行支援項(xiàng)目研究中發(fā)現(xiàn)在河北省北部與京津接壤地帶形成了一個(gè)貧困人口集中的貧困帶，這表明周邊地區(qū)并沒有從北京發(fā)展中獲得輻射效益；三是區(qū)域合作的意識不足，特別是北京作為首都，與天津、河北互動(dòng)合作較少，地區(qū)各自為政，獨(dú)立發(fā)展，合作理念明顯落后于其他地區(qū)；四是合作僅限于非實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域和框架議題階段，如科技合作、人才開發(fā)、旅游發(fā)展、打擊犯罪等，同時(shí)協(xié)作治理較多流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，京津冀地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同一體化發(fā)展。

京津冀地區(qū)是我國最重要的政治、文化中心，也是我國北方最大和發(fā)展程度最高的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，作為我國三大城市群之一，被視為我國經(jīng)濟(jì)增長的“第三極”。京津冀地區(qū)在城市功能、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦方面具有明顯的差異性和互補(bǔ)性，而地理區(qū)位的臨近和發(fā)展水平的階差性使得這一地區(qū)存在廣泛的協(xié)作空間。隨著京津冀市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，京津冀地區(qū)具備區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才多方面優(yōu)勢，存在著諸多合作的利益和空間，在更大程度上擺脫行政隸屬關(guān)系的束縛，通過市場調(diào)節(jié)和行政推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)跨域治理，蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)撃堋Ｔ谖覈笆濉币?guī)劃綱要中首次提出“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展”，作為國家新戰(zhàn)略，首都經(jīng)濟(jì)圈迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。因此，推動(dòng)京津冀地區(qū)的跨區(qū)域治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展將成為這一地區(qū)未來發(fā)展的基本思路。

二、跨區(qū)域治理的制度困境：制度供給、運(yùn)營與存續(xù)

制度分析與發(fā)展框架（Institutional Analysis and Development Framework，簡稱為IAD Framework），2009年由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆提出，是埃莉諾教授探討政府與市場之外的自治組織和自主治理模式的基本方法，埃莉諾提出的制度分析的框架指出，“要解決公共池塘資源的集體行動(dòng)問題，需要關(guān)注三個(gè)問題：（1）新制度的供給問題；（2）可信承諾問題；（3）相互監(jiān)督問題”。[4]雖然埃莉諾教授的制度分析與發(fā)展框架之后又不斷拓展，但是作為最初的制度分析框架，這三個(gè)問題展現(xiàn)了埃莉諾教授分析集體行動(dòng)的主要方面。跨區(qū)域治理作為一種多元主體的協(xié)作治理理論，其本質(zhì)同樣體現(xiàn)為一種集體行為。因此借鑒埃莉諾教授的制度分析框架，來分析跨區(qū)域治理模式的多元困境，具有較強(qiáng)的解釋力。

跨區(qū)域治理是多元主體之間的協(xié)作治理，是一種互動(dòng)過程，因此作為一種制度變遷，跨區(qū)域治理亦表現(xiàn)為制度供給、制度運(yùn)營和制度延續(xù)的生命進(jìn)程。基于此，本文依托埃莉諾·奧斯特羅姆教授的制度分析框架并加以拓展，從新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督、永續(xù)運(yùn)營四個(gè)方面探討跨區(qū)域治理的制度困境。

（一）新制度供給：利益均衡與權(quán)力共享

羅伯特·貝茨指出：“人們之所以需要制度，是因?yàn)橹贫葦U(kuò)大了理性人的福利。但問題是：為什么供給制度？”作為一種制度模式，跨區(qū)域治理同樣會(huì)給予不同的參與主體不同的參與回報(bào)，基于利益最大化，各主體都傾向于對自身最有利的制度，因此如何確?？鐓^(qū)域治理的制度供給和制度選擇，成為跨區(qū)域治理達(dá)成的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。形成跨區(qū)域治理制度供給的動(dòng)力根源于利益與權(quán)力的共享，那么，跨區(qū)域治理過程中利益的難以均衡和權(quán)力的規(guī)避共享就成為跨區(qū)域治理面臨的核心困境。

利益是市場一切行為的起點(diǎn)。在跨區(qū)域治理中，基于利益的追求也是跨區(qū)域治理達(dá)成的重要基礎(chǔ)，這種利益包括眼前利益和長遠(yuǎn)利益，包括表面利益和潛在利益，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益，對于治理主體來說，跨區(qū)域治理利益屬性、大小、收益期間的不同，都影響著跨區(qū)域治理的參與意愿、治理領(lǐng)域、合作廣度和深度。對于存在多元治理主體的跨區(qū)域治理模式，利益能否有效均衡成為影響其達(dá)成的核心困境。

權(quán)力的共享則體現(xiàn)為中央政府與地方政府的權(quán)力共享，地方政府之間的權(quán)力共享，以及政府與企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)的權(quán)力共享。一方面，政府作為公共權(quán)力的傳統(tǒng)占有者，長期以來控制與命令的思維模式，不愿共享權(quán)力；另一方面，地方政府之間發(fā)展水平差距，對于合作治理存在不同的參與意愿與發(fā)展定位，弱勢政府沒有發(fā)言權(quán)，基于權(quán)力共享的跨區(qū)域治理并不總是能夠達(dá)成。

（二）可信承諾：信任建立

可信承諾解決的是一組委托人如何才能組織起來取得長期集體利益，即如何確保對規(guī)則的遵守。一般情況下，通過采取外部強(qiáng)制措施，對于違規(guī)行為給予強(qiáng)硬制裁的方式，確保人們做出遵守合同的承諾，此時(shí)每個(gè)人都可能做出可信的承諾。但是跨區(qū)域治理與政府管制模式的區(qū)別就在于，這是一種協(xié)商柔性的治理模式，對于跨區(qū)域治理中組織行為的可信承諾更多的是基于信任。

信任作為一種社會(huì)資本，是指人們做出行動(dòng)時(shí)，盡管存在著信息不對稱，但是仍然選擇相信對方并做出相應(yīng)的行動(dòng)，信任降低了道德風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，成為促進(jìn)相互合作與伙伴關(guān)系建立的重要因素。但是信任并不是客觀存在的，它根植于每一個(gè)治理主體的期望、經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐之中，它是政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)等多種實(shí)體在長久的互動(dòng)交往中積累起來的。一方面，傳統(tǒng)官僚文化成為跨區(qū)域治理的客觀障礙，“合作精神注重平等，適應(yīng)性，自由裁量和最終結(jié)果；官僚主義敬奉等級，穩(wěn)定，服從和程序”；[5]另一方面，長期以來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們之間的關(guān)系更多的是基于利益而不是信任，市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善，失信行為的大量存在，使得信任作為社會(huì)資本被過度消耗，基于信任的合作治理面臨著高昂的交易成本和難以預(yù)期的合作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）治理監(jiān)督：責(zé)任追究

如果說可信承諾是對于治理主體行為的預(yù)期，治理監(jiān)督則是對于治理主體行為的控制。在跨區(qū)域治理中，一種有效的方式是對于責(zé)任的追究。責(zé)任追究作為一種逆向和消極的控制方式，可以有效的引導(dǎo)治理主體的行為選擇，跨區(qū)域治理作為一種共享利益共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理，“政府在一個(gè)真正無縫隙的相互依賴的內(nèi)部關(guān)系中變成了一個(gè)合作伙伴，這種伙伴關(guān)系模糊了部門之間的界限，使得公共責(zé)任和私人責(zé)任之間更加難以區(qū)分”，[6]跨區(qū)域治理在帶來種種治理優(yōu)勢的同時(shí)，也使得治理主體之間的職責(zé)界限變得模糊，責(zé)任的分割和認(rèn)定成為困難的事情。

責(zé)任追究和歸屬困境主要表現(xiàn)在以下方面：一是跨區(qū)域治理作為公共權(quán)力的行使，是對公共事務(wù)的治理，公共性使得治理責(zé)任本身即存在模糊性；二是跨區(qū)域治理的多元主體合作，使得責(zé)任分散和弱化，同時(shí)作為一種整體性責(zé)任也難以進(jìn)行明確分割；三是跨區(qū)域治理作為一種平等、自愿的行為選擇，相比于政府科層制，缺乏強(qiáng)有力的約束和控制。治理責(zé)任歸屬難，使得治理主體機(jī)會(huì)主義行為大量存在，不僅不利于對治理行為進(jìn)行監(jiān)督，而且一旦治理失敗，則難以進(jìn)行救濟(jì)并彌補(bǔ)損失。

（四）制度永續(xù)：治理的有效性和正當(dāng)性

盡管埃莉諾教授制度分析框架并未提到制度永續(xù)問題，但是其對于公共池塘資源自主組織和自主治理的制度分析卻時(shí)刻關(guān)注制度的“存續(xù)性”問題，“最引人注目的是這些資源系統(tǒng)和制度所顯示的非凡的堅(jiān)韌性”，[4]142對于跨區(qū)域治理的制度分析，研究其永續(xù)經(jīng)營問題，本質(zhì)在于關(guān)注制度的生命力，通過確保其永續(xù)經(jīng)營，不斷推動(dòng)制度的創(chuàng)新、發(fā)展與變遷。對于跨區(qū)域治理來說，其永續(xù)運(yùn)營的支撐和保障來自于跨域治理的有效性和正當(dāng)性，但是實(shí)踐中，跨區(qū)域治理似乎并不總是有效和正當(dāng)。

一是跨區(qū)域治理的有效性存在局限。治理并不是萬能解藥，治理在面對特定問題時(shí)同樣存在著反應(yīng)緩慢、效率低下等缺陷，進(jìn)而造成治理失靈；另一方面，基于信任這種社會(huì)軟資本的治理模式在合作的初期階段往往比較脆弱，政府治理能力的落后與不足也將直接影響治理效果。

二是跨區(qū)域治理的正當(dāng)性存在質(zhì)疑。治理的協(xié)作性將原本屬于政府的責(zé)任部分或全部的轉(zhuǎn)移給企業(yè)組織并且進(jìn)行市場化運(yùn)作，因此治理方式、治理工具和治理程序都可能導(dǎo)致治理的失范。與此同時(shí)，政府提供公共服務(wù)和社會(huì)治理責(zé)任的分散，也將影響和減少公眾對于政府的依賴、認(rèn)同與忠誠，治理的合法性遭受質(zhì)疑。

三、跨區(qū)域治理的突破機(jī)制與策略

如前文分析，跨區(qū)域治理的制度困境具有理論性和實(shí)踐性，跨區(qū)域治理的制度困境使得跨區(qū)域治理的制度實(shí)踐對于治理要素提出了更高的要求，因此無論是跨區(qū)域治理的進(jìn)一步推進(jìn)，還是治理困境的突破和超越，都有賴于各項(xiàng)治理要素的不斷完善與匹配”，本文認(rèn)為其中核心的五項(xiàng)要素可以歸結(jié)為：治理理念的更新、治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、治理能力的提升、治理機(jī)制的完善與治理工具的創(chuàng)新，這五項(xiàng)治理要素的演進(jìn)也勾勒出了未來我國跨區(qū)域治理困境的突破策略與可能路徑。

（一）治理理念的更新

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)上建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在政治上推動(dòng)地方分權(quán)化改革，釋放了地方積極性，有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但與此同時(shí)，地方之間的競爭愈演愈烈，地方政府各自為政，過度追求經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，這種零和博弈的發(fā)展模式在根本上源于合作理念的缺乏。多年來，京津冀地區(qū)合作始終處于不溫不火階段，很大程度上源于地方政府發(fā)展理念的錯(cuò)位，特別是對于北京來說，不愿放棄經(jīng)濟(jì)中心，缺乏與其他地區(qū)真誠與深入的交流與協(xié)作。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展，信息社會(huì)的到來，地方之間的聯(lián)系日益密切，越來越多的跨域性問題開始出現(xiàn)，任何一種問題解決都難以依靠自身的資源和能力來應(yīng)付，實(shí)現(xiàn)合作共贏成為現(xiàn)代社會(huì)的理性選擇。比如，北京的交通擁擠問題，工業(yè)轉(zhuǎn)型問題，環(huán)境污染問題以及構(gòu)建世界型城市都需要周邊地區(qū)的協(xié)助與配合。同樣，天津、河北地區(qū)的發(fā)展可以充分依托北京的科技、人才等智力資源，從而顯著提高本地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量?？傊?，合作理念的樹立和培育對于地方發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義，但是合作理念的培育不是一朝一夕的事情，需要地方政府真誠的投入并不斷累積，也只有真正樹立起“共享、共贏、協(xié)作、合作”的新理念，才能最大程度地推動(dòng)地方建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展。

（二）治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

一個(gè)優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)必然需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政府承諾。對于京津冀政府來說，一直沒有成立具有一定行政權(quán)力的治理機(jī)構(gòu)，政府聯(lián)席會(huì)也僅是非正式的聯(lián)誼溝通機(jī)構(gòu)，沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織，跨區(qū)域治理就難以做出有效的政府承諾，使得各方對于跨區(qū)域合作流于形式，或僅限于非實(shí)質(zhì)性合作領(lǐng)域。對于跨區(qū)域治理來說，在早期與中期階段，政府的介入與推動(dòng)是必要的，中央政府主導(dǎo)模式或平行地方政府協(xié)調(diào)模式，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的存在，從而保證政策的推動(dòng)和實(shí)行。因此對于當(dāng)前我國的跨區(qū)域治理來說，成立專門的跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)無疑是最為必要和緊迫的事情，治理結(jié)構(gòu)可以由中央政府委派官員組成，也可以由平行的地方政府抽調(diào)各自相關(guān)人員組成。但是無論何種領(lǐng)導(dǎo)組織，都必須賦予其較為強(qiáng)勢的權(quán)力和資源，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部還必須建立起比較成熟和常態(tài)的制度化工作機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)跨區(qū)域治理。

（三）治理能力的提升

跨區(qū)域治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理，是一種跨界性的多元網(wǎng)絡(luò)治理，“要想管理一個(gè)通過網(wǎng)絡(luò)伙伴完成大部分使命的政府實(shí)體，就需要學(xué)習(xí)和借鑒不同于傳統(tǒng)政府管理模式的技能和方法”，[7]5跨區(qū)域治理對于地方政府提出了更高的能力要求。一是溝通能力，體現(xiàn)為政府、企業(yè)、非政府組織之間的交流，友好充分地表達(dá)各自的利益訴求，尋找合作的利益基礎(chǔ)。對于那些溝通意愿不足的地方政府和地區(qū)，需要中央政府的政策激勵(lì)，加強(qiáng)地方政府之間，政府與企業(yè)、非營利組織之間的聯(lián)系與互動(dòng)，構(gòu)建多樣化的溝通平臺與渠道，增進(jìn)彼此了解。二是談判能力，基于利益的跨區(qū)域合作是最穩(wěn)固的合作，談判則是表達(dá)和爭取利益的基本方式。長期以來，政府作為公共權(quán)力的唯一享有者，往往采取指揮命令的方式，不屑于談判的同時(shí)也使得談判能力極為缺乏，談判能力落后直接影響了治理主體之間協(xié)作的達(dá)成。三是合同管理能力。在公私伙伴關(guān)系中，承包合同代替了等級制度，[7]18無論是政府、企業(yè)、非政府組織還是公民社會(huì)之間，協(xié)作伙伴關(guān)系在很大程度上都是靠承包合同的各項(xiàng)條款來維系，合同的簽訂、管理成為政府在跨區(qū)域治理中面臨的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化合同管理，如同一家企業(yè)成為“精明買主”，成為政府未來最缺乏和最重要的能力。

（四）治理機(jī)制的完善

治理機(jī)制是跨區(qū)域治理運(yùn)行的載體和通道，治理機(jī)制的不完善直接影響著治理的達(dá)成。跨區(qū)域治理的正常運(yùn)行需要一個(gè)機(jī)制系統(tǒng)，其中的關(guān)鍵機(jī)制包括利益機(jī)制、互助機(jī)制和信息機(jī)制。一是利益機(jī)制。相比于來自上級命令的強(qiáng)制性合作，基于利益驅(qū)使的自愿合作更加靈活和有效，利益機(jī)制是跨區(qū)域治理中市場化作用的體現(xiàn)，政府、企業(yè)、非政府組織之間基于地理臨近、資源互賴、服務(wù)共享、成本共擔(dān)等合作優(yōu)勢而推動(dòng)跨區(qū)域治理。但是當(dāng)前，利益機(jī)制的不完善，使得地區(qū)之間的合作大多來自外部推動(dòng)而缺乏內(nèi)部的自我驅(qū)使，完善、高效的利益機(jī)制包括利益的誘因機(jī)制、利益的共享機(jī)制和利益的補(bǔ)償機(jī)制。二是互助機(jī)制。不同于利益機(jī)制，互助機(jī)制更多的是基于志愿精神和對相互幫助、彼此協(xié)作的認(rèn)可，實(shí)際上，地方政府面臨的諸如公共安全、突發(fā)事件和危機(jī)管理等公共服務(wù)和公共問題，在發(fā)生時(shí)往往具有臨時(shí)性和偶然性，區(qū)域差異性較小而治理專業(yè)性較高，通過互助機(jī)制的建立不僅避免了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有效提高了服務(wù)的專業(yè)化水平，當(dāng)前，我國志愿精神的缺乏，政府好大喜功的理念也使得在國外廣泛存在的互助機(jī)制十分薄弱。三是信息機(jī)制。作為一種網(wǎng)絡(luò)化治理，信息的快速傳遞和共享成為協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定和高效的重要因素，信息機(jī)制在我國政府管理中尚未引起足夠的重視，導(dǎo)致信息的收集、發(fā)布和共享以及信息流程管理相對不足。充分發(fā)揮信息的戰(zhàn)略性價(jià)值，必須進(jìn)一步完善我國的信息支撐機(jī)制、信息整合機(jī)制、信息服務(wù)機(jī)制、信息共享機(jī)制都是進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)域治理的必然要求。

（五）治理工具的創(chuàng)新

跨區(qū)域治理作為一種治理方式，其有效運(yùn)行可以借助一系列的治理工具，治理工具的不善運(yùn)用和運(yùn)用不足成為影響跨區(qū)域治理的重要因素。借鑒國內(nèi)外成功的跨區(qū)域治理的實(shí)踐，跨區(qū)域治理的重要工具主要包括規(guī)劃工具、評估工具和資金工具。一是規(guī)劃工具。實(shí)際上，規(guī)劃工具是西方國家廣泛應(yīng)用的治理手段，規(guī)劃作為一種具有戰(zhàn)略性和前瞻性的空間設(shè)計(jì)，可以有效避免政府各自為政的個(gè)體發(fā)展，但是在我國，規(guī)劃往往淪為形式，規(guī)劃僅僅作為文本并不能指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，或者囿于本地，缺乏區(qū)域的整體視野和長遠(yuǎn)思維，從而規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和指導(dǎo)性作用十分有限，規(guī)劃工具在跨區(qū)域治理中的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。二是評估工具。無評估則無管理，績效評估作為我國借鑒國外先進(jìn)政府管理經(jīng)驗(yàn)的重要體現(xiàn)，其評估作用尚未充分顯現(xiàn)。在跨區(qū)域治理中，既要改變傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的評估個(gè)體，重視區(qū)域整體協(xié)作績效的評估，也要避免唯GDP的評估理念，而更加關(guān)注治理的環(huán)境效益、整體效益和長遠(yuǎn)效益。三是資金工具。在西方社會(huì)，特別是歐盟的跨區(qū)域治理中，資金工具發(fā)揮著重要的作用。歐盟的區(qū)域資金包括聚合資金、結(jié)構(gòu)資金、專項(xiàng)資金、創(chuàng)新基金和獎(jiǎng)勵(lì)資金等，用于解決不同的區(qū)域問題，實(shí)現(xiàn)不同的區(qū)域目標(biāo)。資金工具作為一種經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段成為推動(dòng)跨區(qū)域治理實(shí)現(xiàn)的最有效工具，在我國跨區(qū)域治理中，資金工具尚沒有充分發(fā)揮效用。

從公共管理的視角來看，治理模式的變革與創(chuàng)新已經(jīng)成為各國面臨的共同問題，跨區(qū)域治理顯現(xiàn)了全球范圍的普遍性。作為一種治理改革創(chuàng)新實(shí)踐，鼓勵(lì)地方政府之間的聯(lián)合行動(dòng)，關(guān)注公私伙伴關(guān)系的建立，鼓勵(lì)非政府組織與公民社會(huì)的積極參與，推動(dòng)了區(qū)域之間的合作共贏與可持續(xù)發(fā)展。但是，跨區(qū)域治理如同任何制度一樣，其制度困境也是現(xiàn)實(shí)的和不可回避的，也充分表明跨區(qū)域治理不是萬能的，更不是千篇一律的。因此，作為一種新的治理模式和思路，跨區(qū)域治理改革也必然是漸進(jìn)的、系統(tǒng)的和地方特色的。

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