徐東華

（中國人民大學公共管理學院 北京 100872）

以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體明確提出，實現(xiàn)中華民族的偉大復興是最大的中國夢。“中國夢”高瞻遠矚地描繪了今后中國發(fā)展的宏偉藍圖。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。[1]（P526）中國夢的實現(xiàn)程度，關鍵取決于各級領導干部率領全國各族人民所能干出的實績水平高低。如果干不出實實在在的業(yè)績，再美好的愿景也難以落到實處。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確要求，“嚴格績效管理，突出責任落實”。那么，如何讓中國夢的偉大愿景切實轉(zhuǎn)化為領導干部的日常行動？基于中國夢的領導干部的實干成效如何衡量和管理？本文以中國夢為牽引，應用戰(zhàn)略性績效管理理論，從創(chuàng)新領導干部績效管理這一角度，探討實現(xiàn)中國夢的重要路徑和方法。

一、相關研究現(xiàn)狀和理論基礎

1.相關研究現(xiàn)狀。對“中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫”相關文獻搜索的結(jié)果顯示，2012年11月習近平總書記發(fā)表關于中國夢的講話之前，以“中國夢”為篇名的文章，基本都是文學和社會學領域的文獻，與民族復興問題沒有多少關聯(lián)；而在此之后以“中國夢”為篇名的涉及民族復興問題研究的論文數(shù)量陡然增加，在短短一年時間內(nèi)達到數(shù)千篇。由于“中國夢”這一論斷剛提出不久，該問題研究尚處于探索起步階段，文獻主要集中于探討“中國夢是什么”、“為何要實現(xiàn)中國夢”等問題，而從公共管理學的角度研究具體“如何實現(xiàn)中國夢”的文獻較少。此外，我國關于領導干部績效管理問題研究文獻也較少，同樣處在探索階段，而且少量的文獻主要側(cè)重研究領導干部績效考核問題，領導干部績效管理問題的研究尚未受到應有的重視。因此，研究基于中國夢的領導干部績效管理問題不僅能夠彌補中國夢實現(xiàn)路徑、方法與領導干部績效管理等相關研究之不足，還可以指導以中國夢為牽引的黨政領導干部績效管理實踐，為推進中國夢問題研究與實踐貢獻智慧和力量。

2.主要理論基礎。（1）中國夢的本質(zhì)與要求。習近平總書記在第十二屆全國人大第一次會議閉幕會上的講話中提到，中國夢歸根到底是人民的夢，人民共同享有人生出彩的機會；“實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，就是要實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸?！薄Ｈ娼ǔ尚】瞪鐣恰爸袊鴫簟钡母疽?。為實現(xiàn)中國夢，習近平總書記還提出了三個“必須”：必須走中國道路，增強理論自信、道路自信和制度自信；必須弘揚中國精神，即以愛國主義為核心的民族精神，以改革創(chuàng)新為核心的時代精神；必須凝聚中國力量，緊緊依靠人民來實現(xiàn)夢想，不斷為人民造福。習近平總書記的上述講話內(nèi)容為中國夢問題的研究與實踐指明了方向。

（2）績效管理的概念與地位。根據(jù)現(xiàn)代管理理論，績效管理是指組織中的各級管理者用來確保員工的工作行為和工作產(chǎn)出與組織的目標保持一致，并通過不斷改善其工作績效，最終實現(xiàn)組織戰(zhàn)略的手段及過程。績效管理是組織管理的核心，也就是說，現(xiàn)代管理是緊緊圍繞如何提升組織及員工績效這一核心目標而開展各項活動的。值得提出的是，績效管理不等于績效評價?？冃гu價通常也稱為績效考核，特指在績效周期結(jié)束時，選擇有效的評價方法，由不同的評價主體對組織及個人績效進行評判的過程。績效管理是在績效評價的基礎上產(chǎn)生的，是績效評價的拓展?？冃гu價只是績效管理過程中的一個局部環(huán)節(jié)，側(cè)重于考核和評估，只出現(xiàn)在特定的時期，重視事后評價，具有一定的滯后性；而績效管理是一個的完整過程，側(cè)重于績效信息溝通與績效目標達成，貫穿管理活動的全過程。[2]（P262）績效管理具有更強的包容性。如何讓中國夢落到實處，這有賴于績效管理對其進行全程跟蹤和管理。而中國夢落實程度和實現(xiàn)效果如何，這就必須通過績效評價來加以評判和衡量。

（3）戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)。從早期的績效評價、到后來的績效管理，再發(fā)展到現(xiàn)在的戰(zhàn)略性績效管理，績效管理理論日趨成熟。本文認為，戰(zhàn)略性績效管理是基于組織的使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略建立的一個由績效計劃、績效實施、績效評價、績效反饋、績效溝通等多個環(huán)節(jié)共同組成的循環(huán)系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，績效評價的工作內(nèi)容最為繁重、難度也最大，包含評價的內(nèi)容、主體、周期、方法等要素，對績效管理的實施效果起決定性作用；而績效溝通貫穿于其他各個環(huán)節(jié)之中。（如圖1所示）

圖1：戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)圖

其中，組織的使命是組織存在的根本理由，[3]（P39）指明了組織對整個經(jīng)濟和社會應該作出的貢獻。核心價值觀是組織全體成員在決策和行動過程中需要共同遵守的行動準則。愿景是組織描繪的發(fā)展藍圖和中長期目標。戰(zhàn)略則是實現(xiàn)和達成這些目標的關鍵途徑和優(yōu)先選擇，它是由多個并存且互補的戰(zhàn)略主題組成的。一個科學、有效的戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)應該將組織每位成員的工作活動與組織的整體戰(zhàn)略聯(lián)系在一起，為各級管理者決策提供有效信息，并向員工提供及時、準確的績效反饋，從而實現(xiàn)績效管理的戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的。

（4）領導干部績效管理的特點與意義。領導干部績效管理具有以下鮮明特點：一是多維性。它不僅包括經(jīng)濟績效、政治績效，也包括社會績效、文化績效和生態(tài)績效等。二是公共性。它不能像企業(yè)經(jīng)理人一樣以追求企業(yè)利益最大化為目標，而必須把國家及公眾的利益放在首位，具有很強的公共性和公益性。三是政策性。它必須依照國家相關法律、法規(guī)和政策進行，而且受到社會公眾的高度監(jiān)督，以確保符合公共利益。領導干部績效管理是干部管理的核心，能夠促使廣大干部根據(jù)“中國夢”愿景、“全面建成小康社會”根本要求以及“建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府”戰(zhàn)略目標，增強效率意識、服務意識、責任意識和廉潔意識，努力扎實工作，不斷提升績效水平，最終落實國家各項方針政策和達成組織戰(zhàn)略意圖。

二、領導干部績效管理面臨的突出問題

隨著中國夢的提出，我國領導干部績效管理現(xiàn)存的一些不相適應之處日益顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.與政府愿景及戰(zhàn)略契合度有待提高。許多組織仍缺乏清晰的使命、核心價值觀、愿景與戰(zhàn)略陳述，導致領導干部績效管理與之脫節(jié)，不僅無法全面體現(xiàn)與落實組織戰(zhàn)略要求，且還停留在事務性管理水平上，難以上升到戰(zhàn)略性績效管理的高度。

2.管理體系與制度有待完善。許多組織對績效管理仍缺乏系統(tǒng)性思考，其認識和實踐仍停留在績效評價的水平上，采取“設定目標——秋后算賬”片面管理方式，重視績效評價而忽視績效管理；而且領導干部績效管理法治化水平不高，缺乏專項法律支撐，從而影響到長效機制的建立。此外，績效評價制度也不夠完善，評價內(nèi)容與組織戰(zhàn)略脫節(jié)，習慣于日常表現(xiàn)性評價而輕視實績評價，評價指標過于粗略，缺乏對每個指標的明確界定與精準表述，并忽視績效評價結(jié)果的應用，導致評價流于形式。

3.管理工具與技術有待改進。領導干部績效管理缺乏先進、科學的工具與技術支撐，習慣于按往常慣例與經(jīng)驗進行管理，工具比較落后。許多組織還沒有意識到績效管理工具的重要性，也沒有能力辨識與掌握先進的績效管理工具；一些組織簡單套用目標管理與關鍵績效指標兩種工具。事實上，上世紀80年代以來的政府績效管理實踐表明，套用這兩種工具的政府組織績效管理并沒能獲得令人滿意的效果。

4.績效環(huán)境與文化有待優(yōu)化。領導干部績效管理有賴于優(yōu)秀的組織生態(tài)環(huán)境，尤其要具備高績效文化支撐，否則難以有所作為。但是，由于受幾千年封建專制思想的影響，“宗法制”、“官僚主義”、“形式主義”等落后的行政文化根深蒂固，嚴重制約了領導干部績效水平的提高，也阻礙著中國夢的實現(xiàn)。

5.管理機構與隊伍有待健全?，F(xiàn)有領導干部績效管理機構及人員龐雜，不僅有紀檢、監(jiān)察部門，還有組織、人事及其他相關部門，政出多門、各自為政、職權糾纏不清，難以實現(xiàn)統(tǒng)一指導和有效協(xié)調(diào)；而且，許多從事領導干部績效管理工作的人員缺乏戰(zhàn)略性績效管理專業(yè)知識、業(yè)務技能與研究能力，管理隊伍的專業(yè)素養(yǎng)與決策咨詢能力有待提升。

三、領導干部績效管理創(chuàng)新舉措

中國夢將指引全國人民朝著民族復興的偉大目標邁進，并將推進各項事業(yè)的改革、創(chuàng)新與發(fā)展。毋庸置疑，這個過程將充滿荊棘坎坷，領導干部績效管理改革與創(chuàng)新之路也不會平坦。各級政府管理者應該認真學習和貫徹習近平總書記關于改革開放的重要思想，應用戰(zhàn)略性績效管理先進理論，不斷探索并推進領導干部績效管理改革與創(chuàng)新。

1.理念創(chuàng)新：嚴格遵循科學發(fā)展觀。各級政府必須牢牢把握中國夢的實質(zhì)和根本要求，對領導干部績效進行有針對性的管理，確保干部的工作行為及業(yè)績與中國夢的愿景及戰(zhàn)略目標高度一致。為此，建議從兩方面創(chuàng)新領導干部績效管理理念：一是創(chuàng)新發(fā)展理念，即由單純重視經(jīng)濟增長的片面政績觀向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀理念轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)中國夢，必須嚴格遵循科學發(fā)展觀，全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的綜合發(fā)展布局，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。二是創(chuàng)新管理理念，即由片面重視績效評價的傳統(tǒng)管理理念向全面重視戰(zhàn)略性績效管理的先進管理理念轉(zhuǎn)變。管理實踐表明，領導干部的績效不是“考”出來的，而是“管”出來的。只關注“秋后算賬式”的績效評價難以真正提升干部的績效，只有重視對干部進行績效計劃、績效實施、績效評價、績效反饋及績效溝通的循環(huán)管理，才能確保干部的績效產(chǎn)出與中國夢的愿景及戰(zhàn)略目標高度一致。

2.制度創(chuàng)新：實施戰(zhàn)略性績效管理。實現(xiàn)中國夢，關鍵要有一批批具有改革創(chuàng)新精神、能夠真抓實干的領導干部。為此，必須建設形成一套成熟的領導干部績效管理制度及長效機制，建議從兩個方面創(chuàng)新領導干部績效管理制度：一是改變單純重視績效評價的傳統(tǒng)做法，構建并實施完整的戰(zhàn)略性績效管理系統(tǒng)。各級政府應該根據(jù)中國夢愿景，分別確定組織使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略，再據(jù)此開展領導干部績效計劃、績效實施、績效評價、績效反饋、績效溝通的循環(huán)式管理，確保干部績效從一開始就維持在較高水平狀態(tài)。這種“從上到下”分解戰(zhàn)略績效目標與明確績效責任、“從下到上”共同努力與逐層支撐組織戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的戰(zhàn)略性績效管理體制，能夠促使領導干部績效產(chǎn)出與國家及組織戰(zhàn)略構想?yún)f(xié)調(diào)一致。二是推進領導干部績效管理立法，提高領導干部績效管理法制化水平。政府應該推進領導干部績效管理立法，不斷完善相關政策與制度，提升其法制化和規(guī)范化水平。以美國為例，早在1993年，美國聯(lián)邦政府就頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，推行政府績效管理制度。2010年，美國國會又通過了《政府績效與結(jié)果修正法案》，對《政府績效與結(jié)果法案》中存在的突出問題進行修正與完善，要求各聯(lián)邦機構向美國管理和預算署與國會提交至少向后覆蓋四年的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時規(guī)定至少每三年對戰(zhàn)略規(guī)劃修訂一次（國防部戰(zhàn)略規(guī)劃為每四年修訂一次），并將之發(fā)布在部門網(wǎng)站上，接受社會各屆監(jiān)督；與之配套的是，每個財政年度之初各機構必須向總統(tǒng)和國會提交一份年度績效計劃，明確年度績效目標和考核指標，年后提交一份年度績效報告，陳述年度績效計劃中確立的績效指標及特定工作項目完成情況。[4]我國可以借鑒和探索這種戰(zhàn)略驅(qū)動型的政府績效管理機制，通過完善并實施相關法律法規(guī)，要求各級政府機構制定、報告并公開跨年戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃及其落實情況，并制定相應的戰(zhàn)略落實問責制度，以推進領導干部績效管理制度創(chuàng)新。

3.技術創(chuàng)新：積極試行平衡計分卡。實現(xiàn)中國夢，不僅要有先進的管理理念和制度基礎，也要有科學的管理工具與技術支撐。當前我國領導干部績效管理正遭遇技術瓶頸，迫切需要推進管理工具及技術創(chuàng)新。一是由經(jīng)驗方法向科學管理工具轉(zhuǎn)變，積極試行平衡計分卡。平衡計分卡（the Balanced Scorecard）是由哈佛商學院教授羅伯特·卡普蘭和復興全球戰(zhàn)略集團創(chuàng)始人戴維·諾頓于1992年提出來的，從財務、客戶、內(nèi)部業(yè)務流程以及學習與成長四個層面豐富和拓展了績效評價指標，促使組織在了解財務結(jié)果的同時，能對自己在增強未來發(fā)展能力方面取得的進展進行監(jiān)督。[5]（PP13～14）平衡計分卡理論從最初只用于績效評價，后來用于績效管理，至今已發(fā)展成為一套能夠?qū)?zhàn)略與運營有效聯(lián)系起來的綜合戰(zhàn)略管理體系；重視財務指標與非財務指標、組織內(nèi)部要素與外部要素、前置指標與滯后指標、長期目標與短期目標的平衡；四個層面的目標連接為一條因果關系鏈，使人力資本等無形資產(chǎn)與組織戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，改善業(yè)務流程，進而驅(qū)動組織戰(zhàn)略順利“落地”。鑒于其在理念上的先進性和應用上的有效性，許多政府組織將之應用到各自的戰(zhàn)略性績效管理體系中。研究表明，2004年美國約8%的地方議會、11個州政府以及10個聯(lián)邦政府機構已采用平衡計分卡。[6]平衡計分卡中國化模式的研究和實踐探索始于中組部2006年啟動的中澳政府合作項目“中國領導人才績效評估體系研究”。黑龍江省海林市是該項目的唯一政府試點單位，藉此該市建立了一套完整的基于平衡計分卡的政府績效管理體系，取得了寶貴的經(jīng)驗和良好的試點效果。[7]各級政府應該探索應用像平衡計分卡這種科學的管理工具，以推進領導干部績效管理工作，促使組織戰(zhàn)略落地。二是由手工操作方式向計算機網(wǎng)絡手段轉(zhuǎn)變，著力完善領導干部電子化績效管理系統(tǒng)。隨著電子政務的發(fā)展與政府信息化建設的推進，打造政府績效管理信息系統(tǒng)平臺、提升領導干部績效管理科學化和信息化水平，已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。我國一些政府組織，包括北京市、武漢市、深圳市等都進行了電子化績效管理的有效探索，積累了豐富的經(jīng)驗。今后，各級政府應進一步加大建設力度，分批次完善領導干部績效管理信息系統(tǒng)平臺，先力求在網(wǎng)上評價、績效信息公開與使用管理等幾個方面取得突破，再全面鋪開建設。

4.文化創(chuàng)新：努力創(chuàng)建高績效文化。領導干部績效管理不應僅停留在制度及技術層面上，而應升華并深入到精神及意識層面。習近平總書記曾經(jīng)指出，偉大的夢想，需要有偉大的精神做支撐；要實現(xiàn)中國夢，就必須弘揚中國精神，即以愛國主義為核心的民族精神，以改革創(chuàng)新為核心的時代精神。具體到各級黨政領導干部績效管理上，就是要努力創(chuàng)建高績效文化，優(yōu)化績效管理的“軟”環(huán)境，這是全面、深入推行領導干部績效管理的重要支撐。各級政府應該努力克服官僚文化、“人治”文化及特權意識，強化“顧客至上”的公共服務理念、廉潔高效的管理價值取向，注重實績和責任的行政氛圍，以形成基于中國夢的有利于領導干部干事創(chuàng)業(yè)的高績效文化。

5.組織創(chuàng)新：健全管理機構與隊伍。中國夢的實現(xiàn)，不僅有賴于一大批深諳中國夢真諦的高素質(zhì)領導干部，也有賴于一批能夠按照中國夢愿景目標及戰(zhàn)略要求，有效管理與評價領導干部績效的高層次管理機構及專業(yè)人才。政府應高度重視領導干部績效管理機構與隊伍建設，不僅要整合資源和優(yōu)化體制，成立專門的績效工作領導及辦事機構，明確管理權限和工作職責，克服政出多門、職權沖突等問題，而且要優(yōu)先培養(yǎng)和建設一批掌握戰(zhàn)略性績效管理基本理論與實務能力的專家隊伍，為領導干部績效管理提供強有力的人才支撐。重視中國夢及戰(zhàn)略性績效管理相關理論與業(yè)務能力培訓，充實各級領導干部及績效管理人員的專業(yè)知識，促使其提高對戰(zhàn)略性績效管理的認識，從而堅定中國夢的理想信念，強化實際行動，積極參與到基于中國夢的績效管理及改革過程之中，共同把政府績效管理工作不斷推向前進。

[1]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]方振邦，徐東華.戰(zhàn)略性人力資源管理[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[3]彼得·德魯克.管理：使命、責任、實務（使命篇）[M].北京：機械工業(yè)出版社，2009.

[4]何文盛，蔡明君，王轟，李明合.美國聯(lián)邦政府績效立法演變分析：從GPRA到GPRAM[J].蘭州大學學報(社會科學版)，2012（03）.

[5]羅伯特·卡普蘭,戴維·諾頓.平衡計分卡：化戰(zhàn)略為行動[M].廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2004.

[6]Holmes.S.H.，S.A.G.de Pineres&L.D.Kiel.Reforming Government Agencies Internationally:Is There a Role for the Balanced Scorecard[J].International Journal of Public Administration，2006（29）.

[7]方振邦，羅海元.政府績效管理創(chuàng)新：平衡計分卡中國化模式的構建[J].中國行政管理，2012（12）.