吳凡+丘麗清

《條例》對珠海生態(tài)文明建設(shè)工作的覆蓋面較廣泛，并具有多處全國“首次”的創(chuàng)新亮點(diǎn)，如首次落實《決定》中“推行環(huán)境污染第三方治理”要求，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制……

近日，珠海市充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)作用，率先在廣東省立法出臺首個生態(tài)文明建設(shè)條例——《珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），《條例》緊密結(jié)合十八屆三中全會精神，及時通過立法形式把相關(guān)部署和要求在珠海予以制度化和法制化。其中，以法規(guī)形式明確各類主體功能區(qū)管理要求、探索自然資源資產(chǎn)離任審計制度、首次在立法中規(guī)定排污權(quán)交易制度等均有創(chuàng)新意義。該《條例》將于今年3月1日起施行。

《條例》的主體內(nèi)容分為“主體功能區(qū)管理”、“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”、“生態(tài)環(huán)境”、“生態(tài)人居”、“生態(tài)文化”和“保障措施”六章，對珠海生態(tài)文明建設(shè)工作進(jìn)行了多方面、全方位、制度化和規(guī)范化的部署。

多個首創(chuàng)亮點(diǎn)力推珠海生態(tài)建設(shè)

筆者在珠海市環(huán)保局獲悉，《條例》對珠海生態(tài)文明建設(shè)工作的覆蓋面較廣泛，并具有多處全國“首次”的創(chuàng)新亮點(diǎn)，如首次落實《決定》中“推行環(huán)境污染第三方治理”要求，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制；首次通過立法規(guī)定了排污權(quán)交易制度，創(chuàng)建環(huán)保市場；首次規(guī)定未完成生態(tài)文明建設(shè)約束性指標(biāo)的第一責(zé)任人在年度績效考核中不得評為優(yōu)秀、稱職等次；首次明確“對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源離任審計”、“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”等。

據(jù)悉，生態(tài)建設(shè)一直是珠海立市的重要基調(diào)，《珠海市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》早在2012年已編制完成，并通過環(huán)保部專家評審。2013年8月，根據(jù)十八大生態(tài)文明建設(shè)部署和環(huán)保部《國家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)（試行）》，珠海又對規(guī)劃進(jìn)行了修編，以更好地指導(dǎo)珠海市生態(tài)文明建設(shè)各項工作。此次《條例》中，將規(guī)劃的不少內(nèi)容總結(jié)提煉后確定為法規(guī)規(guī)范，將建設(shè)全國生態(tài)文明示范城市各個環(huán)節(jié)納入法制軌道，進(jìn)一步增強(qiáng)了規(guī)劃實施的規(guī)范保障。這是珠海市在生態(tài)文明建設(shè)方面一次重大創(chuàng)舉，標(biāo)志著推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)一系列制度體系的確立，為該市建設(shè)全國生態(tài)文明示范市奠定了堅實的法制基礎(chǔ)。

珠海市環(huán)保局有關(guān)人士表示，該《條例》的施行，標(biāo)志著珠海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)又站在了一個新的歷史起點(diǎn)，對于明確該市發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑，進(jìn)一步堅定走科學(xué)發(fā)展路、加快建生態(tài)文明市的信心和決心，確保珠海市2014年全面建成國家生態(tài)市，2016年率先建成全國生態(tài)文明示范市，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

劃分主體功能區(qū) 細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償制度

根據(jù)《條例》規(guī)定，珠海市發(fā)改部門將會在全市范圍內(nèi)劃分禁止開發(fā)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、集聚發(fā)展區(qū)、提升完善區(qū)等主體功能區(qū)，明確各功能分區(qū)的邊界、定位、開發(fā)和管制原則，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等重大項目規(guī)劃必須符合該區(qū)域主體功能定位，嚴(yán)格落實生態(tài)保護(hù)紅線要求。

此外，珠海還將落實“完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”要求，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件、對象和方式，規(guī)定因保障禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)的分區(qū)功能確需搬遷或者經(jīng)濟(jì)利益受到損害的企業(yè)事業(yè)單位和個人，由所在地政府進(jìn)行安置或給予補(bǔ)償；市、區(qū)政府制定轉(zhuǎn)移支付制度落實補(bǔ)償政策。

對此，珠海市環(huán)保局法規(guī)科工作人員解釋，《條例》已劃定了禁止開發(fā)區(qū)，并在生態(tài)發(fā)展規(guī)劃中確定了四個主體功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)是禁止不符合主體功能定位的開發(fā)活動，并將引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裼行虻剞D(zhuǎn)移。比如珠海有一些地方被設(shè)定為水源地，當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展就有很多的限制了，這樣對本地居民來說在經(jīng)濟(jì)方面會受到一定的損失，這個條例對此明確提出了實施生態(tài)補(bǔ)償制度，移民安置和生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法由市政府另行制定。而且，由于條例劃定了幾大主體功能區(qū)，對在哪個區(qū)應(yīng)該發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)都做出了具體的規(guī)定，企業(yè)的布局將按照規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，也有可能涉及到搬遷的問題。

從嚴(yán)掛鉤政績考核 領(lǐng)導(dǎo)面臨“稱職”考驗

在此次《條例》中，實行嚴(yán)格的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)考核制度更引起關(guān)注。這是首次在立法中規(guī)定未完成生態(tài)文明建設(shè)約束性指標(biāo)，責(zé)任單位的第一責(zé)任人年度考核不得被評定為優(yōu)秀、稱職等次。

珠海市環(huán)保局相關(guān)人員表示，它和以前政績考核中單純的“一票否決”不一樣，以往說的大多數(shù)“一票否決”更多是指未完成任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)不能被評定為優(yōu)秀，而這一次的考核是直接明確了不但不能評為優(yōu)秀，連稱職都不能，那就意味著如果沒有完成考核的硬性指標(biāo)、約束性指標(biāo)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)可能就意味著要面臨轉(zhuǎn)崗或者其他的變動，所以這個比起以往的“一票否決”應(yīng)該是更明確，更嚴(yán)格。

此外，根據(jù)《條例》，珠海還將逐步建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計制度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。這是珠海首次在立法中作出相關(guān)規(guī)定。據(jù)悉，珠海在三年前已對區(qū)行政首長進(jìn)行環(huán)境影響的評價以及科學(xué)發(fā)展的考核，把地方政府的環(huán)境責(zé)任計算實質(zhì)和效率進(jìn)行專家評估，得出定量化分析后，再提交有關(guān)部門作為各種評定的參考。

“生態(tài)文化”獨(dú)立成章 倡導(dǎo)環(huán)保風(fēng)尚

筆者從《條例》中注意到，生態(tài)文化在條例中獨(dú)立成章，進(jìn)一步確定了生態(tài)文化是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，不僅要提高公眾生態(tài)文化意識，更要全力打造生態(tài)文明政府，鼓勵綠色消費(fèi)，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織積極性，力爭在全社會形成尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的良好風(fēng)尚。

珠海市環(huán)保局有關(guān)人員表示，生態(tài)文明本身有它的特殊性，以往的立法就比較少體現(xiàn)生態(tài)文化這一塊。在全社會樹立良好的生態(tài)文明理念，是開展生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。國家考核指標(biāo)體系及珠海市規(guī)劃均做了專門規(guī)定，所以，條例應(yīng)當(dāng)從法律層面予以補(bǔ)充完善。

據(jù)悉，生態(tài)文化的建設(shè)除了提高全民的生態(tài)文化意識外，還包括通過打造生態(tài)文明政府，鼓勵綠色消費(fèi)，充分發(fā)揮行業(yè)組織等方面的積極性，營造一個與珠海的實際情況相符合的生態(tài)文明的范圍。比如說鼓勵行業(yè)協(xié)會和社會組織開展生態(tài)文明公益活動，制定生態(tài)文明公約，經(jīng)成員單位自愿簽署后，向社會公開發(fā)布，接受社會的監(jiān)督。而對于公眾，就主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，例如倡議餐飲企業(yè)提供不同分量的菜品，對于服務(wù)型行業(yè)就是減少使用一次性產(chǎn)品等。

發(fā)展環(huán)保市場 調(diào)動市場資源配置

日前，廣東省正式啟動排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，這標(biāo)志著廣東的污染減排工作開始有了市場化平臺。對此，《條例》也按照“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度”的原則，首次在立法中規(guī)定了排污權(quán)交易制度，創(chuàng)建環(huán)保市場，以逐步建立排污權(quán)交易制度。

也就是說，超額完成主要污染物總量控制任務(wù)的排污單位，其超額完成的削減量經(jīng)珠海市環(huán)保部門復(fù)核后，可以依法轉(zhuǎn)讓。如果排污單位在原核定排放量的基礎(chǔ)上進(jìn)行削減，也將通過排污權(quán)交易平臺得到補(bǔ)償。

珠海市環(huán)保局有關(guān)人員透露，《條例》中還明確了要積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保市場，吸引社會資本投入，包括開展合同能源管理，推進(jìn)污水處理、固體廢物綜合利用和無害化處理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等環(huán)境公共服務(wù)的社會化和市場化。此外，珠海市還就“推行環(huán)境污染第三方治理”在此次立法中規(guī)定，對已受污染或破壞的環(huán)境功能區(qū)，不按要求采取治理或恢復(fù)措施的，由環(huán)保部門通過招投標(biāo)等方式確定有治理能力的單位代為治理，所需要費(fèi)用由責(zé)任主體承擔(dān)。endprint