何名祥

摘要：中紀(jì)委發(fā)言人明確表示，凡實(shí)名舉報(bào)的，優(yōu)先辦理，及時(shí)回復(fù)。實(shí)名舉報(bào)對于案件的及時(shí)查處有著重要的意義，而現(xiàn)實(shí)中許多舉報(bào)人不愿和不敢進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)，其重要的原因在于對實(shí)名舉報(bào)人沒有建立和完善很好的保護(hù)制度。提倡實(shí)名舉報(bào)的最好方法，就是給予實(shí)名舉報(bào)人充分的保護(hù)，讓舉報(bào)人有安全感，因此，建立和完善實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)制度，對發(fā)揮實(shí)名舉報(bào)的作用、充分保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人尤為重要。

關(guān)鍵詞：實(shí)名舉報(bào)人；保護(hù)制度；建立和完善

中圖分類號：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）01-0126-03

黨的十八大后，各種各樣的舉報(bào)信息不斷進(jìn)入公眾視野，一些實(shí)名舉報(bào)更是引起了全社會的高度關(guān)注。中央紀(jì)委常委、秘書長、新聞發(fā)言人崔少鵬曾明確表示，紀(jì)委提倡實(shí)名舉報(bào)，凡是實(shí)名舉報(bào)的，優(yōu)先辦理，及時(shí)回復(fù)。不久前，“中國青年報(bào)社會調(diào)查中心”通過題客調(diào)查網(wǎng)，對8202人進(jìn)行的一項(xiàng)題為“如果得知腐敗信息，你會選擇實(shí)名舉報(bào)嗎”的在線即時(shí)調(diào)查顯示，對于中紀(jì)委提倡并優(yōu)先辦理實(shí)名舉報(bào)的表態(tài)，58.4%的受訪者明確表示支持。47.8%的受訪者確信，實(shí)名舉報(bào)對于反腐敗的作用很大。但落實(shí)到行動上，只有15.8%的受訪者表示，得知腐敗信息，自己一定會進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)。為什么對實(shí)名舉報(bào)明確表示支持的人所占的比例多，而落實(shí)到行動上，會進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)的人比例少呢？究其原因，主要在于我國對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)不力。

一、我國實(shí)名舉報(bào)人保護(hù)制度的現(xiàn)狀

“中國青年報(bào)社會調(diào)查中心”的調(diào)查顯示，在評價(jià)目前對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)現(xiàn)狀時(shí)，僅21.6%的人給予正面評價(jià)，47.6%的人給予負(fù)面評價(jià)，24.9%的人表示“一般”，5.9%的人表示“不好說”。由此可以看出，對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)力度不夠是我國現(xiàn)行實(shí)名舉報(bào)制度的重要現(xiàn)實(shí)。目前，我國舉報(bào)人的保護(hù)規(guī)定主要有《憲法》第41條第1、2款“中國人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！薄皩τ诠竦纳暝V、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”《刑法》第254條“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對控告人、申訴人、批評人、舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處兩年以上七年以下有期徒刑?！薄缎淘V法》第84條“任何單位和個(gè)人都有舉報(bào)的權(quán)利和義務(wù)；”第85條“公、檢、法等機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障舉報(bào)人及其近親屬的安全。”同時(shí)，《人民檢察院組織法》第6條“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！贝送?，紀(jì)檢監(jiān)察、公安等部門出于自身工作需要，在《中紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》、《公安部舉報(bào)中心工作試行辦法》中都對舉報(bào)人的保護(hù)作出了一些規(guī)定。

二、實(shí)名舉報(bào)人保護(hù)制度面臨的主要問題

（一）沒有專門保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的法律

目前，我國還沒有專門保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的法律。有關(guān)舉報(bào)人保護(hù)的規(guī)定散見于《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》等法律法規(guī)或者規(guī)定之中，但這些規(guī)定多為一些原則性的、籠統(tǒng)性的，無具體的懲罰措施，在司法實(shí)踐中缺乏可操作性。并且這些規(guī)定大多是一些部門制定，在一些具體規(guī)定上缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致實(shí)踐中對舉報(bào)人的保護(hù)差別不一，實(shí)名舉報(bào)人的合法權(quán)益難以真正得到保護(hù)。

（二）沒有專門保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的機(jī)構(gòu)

我國《刑事訴訟法》第八十五條第三款規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院是履行舉報(bào)人保護(hù)職能的主要法定機(jī)構(gòu)，但在立法上與實(shí)踐中并沒有明晰它們之間的具體職責(zé)劃分，造成職責(zé)不清楚，分工不明確，在處理具體舉報(bào)人保護(hù)案件時(shí)，這些機(jī)關(guān)之間的相互推諉、互踢皮球，造成實(shí)名舉報(bào)人的求助無門與四處碰壁，形成了一個(gè)令人心寒的保護(hù)真空，使舉報(bào)人合法權(quán)益的保護(hù)無法真正落到實(shí)處。

（三）對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)程序規(guī)定缺乏

目前，我國在程序上對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)并不明確，缺乏程序性的規(guī)定，對于實(shí)名舉報(bào)人如何申請保護(hù)、保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的立案標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)機(jī)構(gòu)如何受理保護(hù)、采取何種保護(hù)措施、保護(hù)行為的時(shí)間期限、異議程序等問題，法律均沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，這使得各地對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)是因案而異、因人而異、因情而異。

（四）保護(hù)范圍過小

從保護(hù)對象來看， 我國的舉報(bào)人保護(hù)對象僅限于舉報(bào)人及其近親屬， 與舉報(bào)人關(guān)系密切的其他人不在其列。從保護(hù)內(nèi)容來看， 只規(guī)定了對舉報(bào)人人身權(quán)利的保護(hù)，缺乏對舉報(bào)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定。此外我國《刑法》中還有一個(gè)大的法律空白，那就是沒有對恐嚇、威脅行為進(jìn)行定罪。

（五）保密制度不健全

實(shí)踐中，保密制度不健全，泄密事件不斷發(fā)生，經(jīng)常有將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)到被舉報(bào)人所在地或所在單位主管部門處理，甚至有的舉報(bào)材料直接轉(zhuǎn)到被舉報(bào)人手中的情形發(fā)生，這為被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)實(shí)名舉報(bào)人提供了直接線索。

（六）對打擊報(bào)復(fù)實(shí)名舉報(bào)人的行為打擊力度不夠

曾有媒體評出30年來的十大舉報(bào)人，這十個(gè)人中有九個(gè)人曾遭遇打擊報(bào)復(fù)。在《中國青年報(bào)》的一次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，公眾給出的阻礙舉報(bào)的因素中，“擔(dān)心舉報(bào)后遭到打擊報(bào)復(fù)”的占34.9%，在所有因素中居第二位。這些案例的呈現(xiàn)，實(shí)名舉報(bào)者會擔(dān)心遭到報(bào)復(fù)陷害，出于自身安全的考慮，除非不得已，一般不愿進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)。

（七）對實(shí)名舉報(bào)人的救濟(jì)補(bǔ)償和獎勵(lì)制度不完善

對實(shí)名舉報(bào)人因舉報(bào)活動減少的實(shí)際損失（包括誤工費(fèi)、差旅費(fèi)、住宿費(fèi)、通訊費(fèi)等）如何進(jìn)行補(bǔ)償缺乏相應(yīng)的規(guī)定。對實(shí)名舉報(bào)人的獎勵(lì)各部門、各地區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不一致，目前通常的做法是按照其舉報(bào)線索成案的價(jià)值乘以一定的百分比或根據(jù)個(gè)案確定獎勵(lì)金額。

三、實(shí)名舉報(bào)人保護(hù)制度的建立和完善

（一）加強(qiáng)立法，制定《舉報(bào)法》

鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，充分發(fā)揮實(shí)名舉報(bào)在反腐敗和查處違法違紀(jì)案件中的積極作用，制定一部規(guī)范實(shí)名舉報(bào)和充分保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的法律非常必要。在《舉報(bào)法》中應(yīng)明確實(shí)名舉報(bào)的立案、受理、處理程序，對實(shí)名舉報(bào)不作為、亂作為的處罰規(guī)定，對實(shí)名舉報(bào)人信息的安全保密制度，對實(shí)名舉報(bào)人及其親屬的人身、財(cái)產(chǎn)的保護(hù)等。

（二）成立專門受理實(shí)名舉報(bào)的機(jī)構(gòu)

紀(jì)委、監(jiān)察、法院、檢察院、公安以及信訪部門應(yīng)充分協(xié)調(diào)、整合資源，成立專門受理實(shí)名舉報(bào)的綜合立案部門或者明確實(shí)名舉報(bào)直接由各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)受理，再由紀(jì)檢機(jī)關(guān)根據(jù)案件的不同情況移交相應(yīng)的機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。這樣可以減少實(shí)名舉報(bào)人因四處舉報(bào)給其本人和國家機(jī)關(guān)帶來的成本增加，同時(shí)也可以加強(qiáng)對實(shí)名舉報(bào)人信息安全的保護(hù)。

（三）明確專門的實(shí)名舉報(bào)人保護(hù)機(jī)構(gòu)

筆者認(rèn)為應(yīng)明確公安機(jī)關(guān)為專門保護(hù)實(shí)名舉報(bào)人的機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)在警力、警務(wù)保障、案件的查處等方面較其它機(jī)關(guān)有著更明顯的優(yōu)勢。公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件的實(shí)際情況，分析實(shí)名舉報(bào)人面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)實(shí)名舉報(bào)人面臨或可能面臨打擊報(bào)復(fù)時(shí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動介入，及時(shí)給予實(shí)名舉報(bào)人充分的保護(hù)。

（四）明確實(shí)名舉報(bào)的辦理程序和實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)程序

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確對實(shí)名舉報(bào)案件的辦理程序，包括對實(shí)名舉報(bào)的受理（來信實(shí)名舉報(bào)、來訪實(shí)名舉報(bào)、電話實(shí)名舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名舉報(bào)等實(shí)名舉報(bào)舉報(bào)的受理），公布對實(shí)名舉報(bào)案件的處理情況等。建立和健全對實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)程序，包括對實(shí)名舉報(bào)人的安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對實(shí)名舉報(bào)人申請保護(hù)的受理，對可能遭到打擊報(bào)復(fù)的實(shí)名舉報(bào)人主動介入保護(hù)等制度和措施。

（五）建立實(shí)名舉報(bào)的安全檔案和加強(qiáng)對實(shí)名舉報(bào)的保密措施

應(yīng)建立起“預(yù)防為主，防懲結(jié)合”的實(shí)名舉報(bào)人安全保護(hù)機(jī)制，重點(diǎn)突出預(yù)防性的制度建設(shè)。接受實(shí)名舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立實(shí)名舉報(bào)安全保護(hù)檔案，實(shí)行網(wǎng)上分流、傳送與督辦，減小傳遞空間，嚴(yán)格限定對舉報(bào)線索的知悉范圍。同時(shí)，注重對舉報(bào)流程、舉報(bào)材料細(xì)節(jié)事項(xiàng)的保密管理，防止實(shí)名舉報(bào)人信息的泄露，消除實(shí)名舉報(bào)人的后顧之憂。對泄露實(shí)名舉報(bào)人信息的單位和個(gè)人要一律嚴(yán)懲，決不姑息。

（六）擴(kuò)大對實(shí)名舉報(bào)的保護(hù)范圍

保護(hù)的對象從舉報(bào)人及其近親屬擴(kuò)展到與實(shí)名舉報(bào)人有密切關(guān)系的其他人。內(nèi)容也要從人身權(quán)的保護(hù)擴(kuò)展到財(cái)產(chǎn)權(quán)和名譽(yù)權(quán)的保護(hù)等方面。對報(bào)復(fù)陷害罪的主體也需重新界定，應(yīng)從國家機(jī)關(guān)工作人員擴(kuò)展到企事業(yè)單位、社會組織的工作人員。對恐嚇、威脅實(shí)名舉報(bào)人的行為，通過修改《刑法》對其進(jìn)行定罪量刑。

（七）嚴(yán)懲打擊報(bào)復(fù)實(shí)名舉報(bào)人的行為

只有對嚴(yán)厲打擊對實(shí)名舉報(bào)人的報(bào)復(fù)陷害行為，才能發(fā)揮法律對被舉報(bào)人的震懾作用，讓被舉報(bào)人不愿也不敢對舉報(bào)人進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害；“防患于未然”才能夠真正給實(shí)名舉報(bào)人以預(yù)期的安全感，才能真正消除實(shí)名舉報(bào)人怕遭到報(bào)復(fù)陷害的恐懼，才能讓更多的人參與到實(shí)名舉報(bào)中來，同違法違紀(jì)行為和腐敗現(xiàn)象進(jìn)行斗爭。

（八）建立和完善對實(shí)名舉報(bào)人的救濟(jì)補(bǔ)償和獎勵(lì)制度

有關(guān)部門應(yīng)建立和完善對實(shí)名舉報(bào)人的救濟(jì)補(bǔ)償制度，讓實(shí)名舉報(bào)人不至因舉報(bào)活動蒙受經(jīng)濟(jì)損失，制定實(shí)名舉報(bào)人因舉報(bào)活動而損失的誤工費(fèi)、差旅費(fèi)、通訊費(fèi)等費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法。同時(shí)，完善對實(shí)名舉報(bào)人的獎勵(lì)制度，“有功必獎”，對實(shí)名舉報(bào)人實(shí)行獎勵(lì)的重要意義在于向社會宣示國家的基本立場，鼓勵(lì)公民依法行使舉報(bào)權(quán)。對實(shí)名舉報(bào)人的獎勵(lì)按照其舉報(bào)線索成案的價(jià)值乘以一定的百分比，舉報(bào)案件的社會影響等綜合確定獎勵(lì)金額，并保證實(shí)名舉報(bào)人能得到應(yīng)有的獎賞

倡導(dǎo)和鼓勵(lì)實(shí)名舉報(bào)，充分發(fā)揮實(shí)名舉報(bào)在反腐敗和查處違法違紀(jì)案件中的積極作用，就要建立和完善實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)制度，消除實(shí)名舉報(bào)人的后顧之憂，讓他們敢于行使《憲法》賦予的舉報(bào)權(quán)。

責(zé)任編輯：陶澤元