陳會(huì)玲　羅紹明

[摘要]日本地方政府債券幾乎沒有違約事件，其風(fēng)險(xiǎn)基本為零。這得益于其有效的風(fēng)險(xiǎn)控制制度。日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度包括中央政府的“隱含擔(dān)?！敝贫?、審查和控制制度以及財(cái)務(wù)控制制度，具有以下幾個(gè)特性：典型的行政控制、弱化的市場(chǎng)機(jī)制，以及零違約風(fēng)險(xiǎn)下的低經(jīng)濟(jì)福利。這給予中國(guó)有三大啟示。正式制度是控制地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵；建立多層次風(fēng)險(xiǎn)管理制度；風(fēng)險(xiǎn)管理制度要順應(yīng)財(cái)政體制，即地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)“以民為本”、徹底的財(cái)政分權(quán)并非地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必然基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]“隱含擔(dān)?！敝贫?；地方政府債券；風(fēng)險(xiǎn)控制

[中圖分類號(hào)]F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006—5024（2014）04—0189—04

美國(guó)穆迪公司于2012年9月聲稱：“我們將日本地方政府評(píng)級(jí)定為Aa3級(jí)（穩(wěn)?。?，與日本政府相同。這體現(xiàn)了日本中央政府與地方政府、地方交付稅平衡制度和中央政府嚴(yán)格監(jiān)管間的密切聯(lián)系?！苯刂?012年底，日本到期地方政府債券本息全部?jī)斶€，無違約事件。按照巴塞爾資本協(xié)議日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重評(píng)估為0%。目前，中國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)比較嚴(yán)重，借鑒日本地方債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度

（一）日本中央政府的“隱含擔(dān)?！敝贫?/p>

“隱含擔(dān)保”制度主要為地方交付稅補(bǔ)助制度（LoealAllocation Tax Grants System，簡(jiǎn)稱LAT），即，當(dāng)?shù)胤秸科涠愂帐杖氩荒芮鍍斊淙總鶆?wù)時(shí)，中央政府會(huì)通過LAT提供財(cái)政援助，幫助地方政府償清債務(wù)本息。該制度假定：地方政府間財(cái)政能力的差異不是地方政府的起債條件。

LAT是中央政府調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政不平衡的工具，以保證財(cái)源不足的地方政府為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗镜墓卜?wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。其總量按國(guó)稅的一定比例計(jì)算，分別由所得稅和酒精稅的32%、公司稅的35.8%（2007財(cái)年開始調(diào)整為34%）、消費(fèi)稅的29.5%，以及煙草稅的25%加總構(gòu)成。LAT由一般交付稅（簡(jiǎn)稱RAT）和特別交付稅（簡(jiǎn)稱SAT）構(gòu)成，分別占交付稅總量的94%和6%。RAT主要用于彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政短缺，當(dāng)RAT不能滿足該某種特殊財(cái)政需求（如對(duì)付自然災(zāi)害的臨時(shí)性支出）時(shí)，用SAT補(bǔ)助地方政府。LAT按照總務(wù)?。∕inistry of Internal Affairs and Communications，簡(jiǎn)稱MIC）決定的計(jì)算方法分配給那些標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求超出標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的地方政府，它不資助標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入較高的地方政府，如東京都。MIC在各財(cái)政年度對(duì)地方政府按照同一準(zhǔn)則計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求。計(jì)算公式如下：

交付稅量=標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求一標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入；

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求=單位成本×單位數(shù)（國(guó)家普查人口等）×調(diào)查系數(shù)（規(guī)模修正值）；

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入=標(biāo)準(zhǔn)地方稅收入×計(jì)算比率（75%）+地方轉(zhuǎn)移稅等。

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求的計(jì)算，包含以下幾類地方政府債券的還款成本：人口稀疏地區(qū)援助債券、臨時(shí)特別措施財(cái)政債券、臨時(shí)減稅補(bǔ)充債券。若對(duì)某一特定的工程項(xiàng)目發(fā)債融資，則不考慮地方政府的債務(wù)償還能力，償債不依賴于工程項(xiàng)目所在區(qū)域的稅收收入，而依靠包括從其它區(qū)域所征的國(guó)家稅收。如果一個(gè)項(xiàng)目可通過協(xié)商發(fā)債，且在標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求計(jì)算范圍內(nèi)，該項(xiàng)目就具有優(yōu)先發(fā)債權(quán)，且撥款權(quán)隨標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求的增加而增加?？傊ㄟ^LAT補(bǔ)助金制度，弱財(cái)政能力的地方政府也能夠起債。

（二）政府審查控制制度

日本地方政府起債時(shí)須與總務(wù)大臣（或都道府縣知事）協(xié)商。未經(jīng)同意的起債會(huì)被剝奪公共資金籌資資格，也不受地方交付稅制度支持。財(cái)政狀況惡化的地方政府須得到總務(wù)大臣（或都道府縣知事）許可，未經(jīng)許可不得起債。

中央政府（或都道府縣）負(fù)責(zé)審查地方政府債券。若協(xié)商后起債，中央政府可保障地方政府債券償還。財(cái)政狀況惡化的地方政府，其起債融資額會(huì)受到限制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010財(cái)年許可起債的地方政府有175個(gè)（當(dāng)年地方政府總數(shù)為1793個(gè)）。

（三）財(cái)務(wù)控制制度

日本政府有審查地方政府財(cái)務(wù)狀況的專門制度。地方政府須披露相關(guān)財(cái)務(wù)信息，在財(cái)務(wù)惡化的早期階段受援改善財(cái)務(wù)狀況。地方居民、地方議會(huì)和審計(jì)人員可考核地方政府、地方公共企業(yè)以及第三方公司的潛在風(fēng)險(xiǎn)?？己艘庠陟柟特?cái)政流量和存量指標(biāo)。若地方政府憑財(cái)政能力復(fù)興財(cái)政困難，中央政府就將給予支持。

1.地方政府財(cái)政狀況監(jiān)管

地方政府接受審計(jì)員評(píng)估后，須向地方議會(huì)報(bào)告如下財(cái)務(wù)指標(biāo)，并披露。

財(cái)政控制制度將地方財(cái)政狀況分為三個(gè)階段：

（1）財(cái)政穩(wěn)健階段。所有財(cái)政狀況（包括以上表中5項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)和或有債務(wù)）必須充分披露信息，便于公眾的全面檢查，促使地方政府更負(fù)責(zé)任。

（2）預(yù)警階段。每項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)都須滿足規(guī)定界限，否則，地方政府需制定財(cái)政復(fù)興計(jì)劃。該計(jì)劃須由外部審計(jì)員復(fù)核，地方議會(huì)批準(zhǔn)，并向中央政府報(bào)告。如果財(cái)務(wù)存在問題，那么中央政府將變革地方政府的財(cái)政政策。

（3）重建階段。若財(cái)政指標(biāo)不能滿足規(guī)定下限，地方政府就須在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下制定財(cái)政重建計(jì)劃。由于日本法律制度不允許地方政府破產(chǎn)或免除債務(wù)，此時(shí)，地方政府需采取嚴(yán)厲措施削減支出并增加財(cái)政收入，但須償清債務(wù)。

2.地方財(cái)政重建計(jì)劃

日本《地方財(cái)政重建特別措施促進(jìn)法》規(guī)定，若地方政府凈平衡赤字超過標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政量的一定比例，其中縣級(jí)政府為5%，市級(jí)政府為20%，則該地方政府起債將受限制。若該地方政府希望起債，就須進(jìn)行財(cái)政重建。有兩種方法重建：一是自我重建，即不接受中央政府的財(cái)政援助；二是中央政府財(cái)政援助。盡管日本地方政府在超出支付能力時(shí)的債務(wù)可通過相關(guān)法規(guī)申請(qǐng)重建，但僅提供LAT補(bǔ)助措施和財(cái)政重建計(jì)劃臨時(shí)借款，并未形成法律框架。

由于不能強(qiáng)制約束地方政府起債，地方財(cái)政重建計(jì)劃可抵消此限制。財(cái)政自我重建意味著通過減少不必要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品來降低公共支出，提高稅收等方式增加財(cái)政收入，但不能強(qiáng)制地方政府增稅。實(shí)踐上，盡管在某種程度上自我重建是首選的占優(yōu)方案，但由于地方政府的“搭便車”心理和地方財(cái)政預(yù)算約束軟化，地方財(cái)政重建計(jì)劃會(huì)強(qiáng)烈誘導(dǎo)地方政府使用財(cái)政援助，地方政府缺乏努力尋求減少或消除現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)措施的動(dòng)力，依賴LAT補(bǔ)助并將其作為主要收入來源。因此，地方財(cái)政重建計(jì)劃雖能避免地方政府破產(chǎn)，但并非一條完美途徑。

二、日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管控制度的特點(diǎn)

（一）日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度的政治基礎(chǔ)

一國(guó)財(cái)政制度所依附的政治行政制度，如政治上的聯(lián)邦主義、地方政府在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中的地位等，決定該國(guó)的財(cái)政體制。無論是徹底的財(cái)政分權(quán)制度還是高度集中財(cái)政體制，均受政治架構(gòu)制約，隸屬于一國(guó)財(cái)政體制的地方政府債券制度也由政府體制決定。日本是一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府的集權(quán)程度較高，因此日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度具有強(qiáng)行政管制的特性。

（二）日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度的特點(diǎn)

1.典型的行政控制屬性

日本地方政府債券管理具有典型的行政控制特性，中央政府直接或間接控制地方政府起債。地方政府債券的發(fā)行和管理均受上級(jí)政府的行政控制和法律法規(guī)等制度規(guī)約。譬如，在許可制度下，地方政府債券發(fā)行受中央政府地方債計(jì)劃的制約，具有強(qiáng)行政主導(dǎo)色彩。雖然近年來地方政府債券發(fā)行可適用于協(xié)商制度，實(shí)際上地方政府仍然沒有擺脫上級(jí)政府的行政約束。另外，地方政府發(fā)債起債時(shí)必須遵守《日本地方財(cái)政法》和《日本地方自治法》等國(guó)家層次的法律法規(guī)。

2.市場(chǎng)機(jī)制的淡化

日本地方財(cái)政事務(wù)規(guī)則的制定集中于財(cái)務(wù)省和總務(wù)省，市場(chǎng)機(jī)制幾乎不發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)為：（1）既無地方政府債券的信息披露文件，也無持續(xù)信息披露；（2）日本地方政府債券盡管存在“地方建設(shè)債券原則”，實(shí)踐中發(fā)債被假定為經(jīng)營(yíng)性支出的撥付；（3）日本地方政府缺乏中期資本計(jì)劃基礎(chǔ)上自愿控制地方政府起債量的制度框架；（4）在中央政府“隱含擔(dān)保制度”下，地方政府債券幾乎不存在違約風(fēng)險(xiǎn)；（5）具有絕對(duì)安全信譽(yù)的地方政府債券不需要市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)信號(hào)來指示其違約風(fēng)險(xiǎn)程度。

3.零違約風(fēng)險(xiǎn)下的低經(jīng)濟(jì)福利

目前，日本制度不允許地方政府破產(chǎn)和債務(wù)沖銷，地方政府債務(wù)具有“易借易還”特點(diǎn)，債券風(fēng)險(xiǎn)基本被控制在零附近，即使偶爾有難以清償事件，中央政府會(huì)通過地方財(cái)政重建計(jì)劃和LAT制度幫助地方政府?dāng)[脫財(cái)政危機(jī)。因此地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，最終由中央政府轉(zhuǎn)嫁給納稅者，納稅者稅負(fù)負(fù)擔(dān)增加，存在無謂損失，降低了地方政府債券制度的經(jīng)濟(jì)福利。

三、日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控管制度對(duì)中國(guó)的啟示

（一）正式制度是控制地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵

日本地方政府債券債券零違約風(fēng)險(xiǎn)歸因于其嚴(yán)格的控制制度和中央政府財(cái)政支持體系。日本地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制貫穿于發(fā)行、審查、償還各個(gè)階段，并依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行。當(dāng)?shù)胤秸狈攤芰r(shí)，中央政府會(huì)依據(jù)相關(guān)制度給予支持，因此，日本基本不存在地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)目前處于工業(yè)化中期階段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大量滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓没A(chǔ)設(shè)施，在地方政府財(cái)力有限的情況下，地方政府債券是可選擇的融資途徑。且事實(shí)上，非規(guī)范的地方政府債券制度已運(yùn)行了很長(zhǎng)時(shí)間，且積累了較多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需建立規(guī)范的地方政府債券制度，授權(quán)地方政府發(fā)債，在規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架下降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立多層次風(fēng)險(xiǎn)管理制度

在地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度發(fā)展和完善過程中，作為制度安排的政府應(yīng)該充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。政府的作用是運(yùn)用“它的強(qiáng)制力以創(chuàng)造出對(duì)它已經(jīng)建立的制度需求”。政府是風(fēng)險(xiǎn)管理制度的提供者，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及各層次風(fēng)險(xiǎn)管理制度。同時(shí)，政府還應(yīng)平衡地區(qū)財(cái)政差異，滿足不同財(cái)政能力區(qū)域的居民對(duì)地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的基本需求，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理制度要順應(yīng)財(cái)政體制

1.地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)“以民為本”

地方政府債券具有典型的公共屬性，制度目標(biāo)理應(yīng)增進(jìn)居民的公共利益，包括進(jìn)行地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)，給地方公民帶來美好的生活環(huán)境，創(chuàng)造便利的生活條件，提供快捷的交通，增進(jìn)社會(huì)各階層人民的和諧等。它理應(yīng)遵循一定的道德標(biāo)準(zhǔn)，如體現(xiàn)其公共特性的公正和民主，解除公民所受的時(shí)空束縛以實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)發(fā)展的最終價(jià)值追求，即自由。

亞里士多德曾說：“一切技術(shù)、一切規(guī)劃以及一切實(shí)踐和抉擇，都以某種善為目標(biāo)。因?yàn)槿藗兌加袀€(gè)美好的想法，即宇宙萬(wàn)物都是向善的?！痹谏鐣?huì)主義制度下，地方政府起債之“善”，就是符合國(guó)家利益和人民利益。因此中國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度從項(xiàng)目決策、債務(wù)償還等各風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)都要以國(guó)家利益、人民利益至上為原則。

2.徹底的財(cái)政分權(quán)并非地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必然基礎(chǔ)

財(cái)政分權(quán)有利于促進(jìn)地方政府債券制度的發(fā)展，但不是必要條件。如果地方居民沒有參政議政意識(shí)，不具備必要的政治素養(yǎng)，在地方機(jī)會(huì)主義作祟、地方本位利益主導(dǎo)下，財(cái)政分權(quán)制度可能成為地方政府官員和資本勢(shì)力用以謀取自身利益的工具。另外，財(cái)政分權(quán)將使國(guó)家財(cái)力過于分散，不利于中央集中力量辦大事。特別是在目前嚴(yán)峻的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境下，中國(guó)要提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有賴于國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃，而充分的財(cái)政分權(quán)不符合國(guó)家整體利益。當(dāng)然，在中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，可以適度給予地方政府一定的財(cái)政權(quán)力。“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”。這一定的財(cái)政權(quán)力的前提是事前的全面、切實(shí)監(jiān)督。在人民的監(jiān)督權(quán)力逐步完善、政治素養(yǎng)逐步提高，及其良性互動(dòng)中逐步放權(quán)給地方，以達(dá)到在地方財(cái)政穩(wěn)健下促進(jìn)地方自治，激發(fā)地方活力的目標(biāo)。

總之，中國(guó)不能過于束縛手腳，仿照日本的高度集權(quán)型制度，而應(yīng)該在集權(quán)和分權(quán)之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?，充分發(fā)揮兩者在中國(guó)特殊環(huán)境體制下的優(yōu)勢(shì)。由于各國(guó)政府體制不同，面臨的制度約束差異懸殊，中國(guó)只有根據(jù)本國(guó)的制度背景設(shè)計(jì)出適合國(guó)情的制度，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能推進(jìn)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制制度日臻完善。

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[責(zé)任編輯：陳齊芳]