左瑋娜

近年來，慈善事業(yè)立法受到社會各界的廣泛關(guān)注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會主任委員擔任組長，領(lǐng)導小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會和民政部。

根據(jù)初步計劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預(yù)計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當是基于并促進、實現(xiàn)社會公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機構(gòu)與捐贈人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構(gòu)、捐贈人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現(xiàn)的是社會文明進步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當能夠向社會公布并接受社會監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認為應(yīng)當包括如下幾個方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對哪些社會事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規(guī)范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機制，包括行政、司法與社會監(jiān)督機構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財政稅收政策規(guī)范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監(jiān)管機構(gòu)的責任是什么，對自己的行為應(yīng)當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進行規(guī)范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項目即優(yōu)先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應(yīng)當說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區(qū)進行專題調(diào)研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調(diào)研與會議能對制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實困難。一是對慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個難點。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，強調(diào)激發(fā)社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負有依法監(jiān)督的責任。

三中全會決定對慈善事業(yè)的促進，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達到用有限的公共資源調(diào)動更多社會力量參與慈善事業(yè)的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個判斷的基本依據(jù)。在我國社會建設(shè)任務(wù)繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關(guān)已經(jīng)正式啟動慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機構(gòu)努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會分工發(fā)達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會有美好的前景，這不僅是因為持續(xù)高速增長的經(jīng)濟與快速積累的社會財力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時曾對美國的慈善事業(yè)作過一點研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機構(gòu)當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關(guān)系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發(fā)揮特殊的作用。?

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近年來，慈善事業(yè)立法受到社會各界的廣泛關(guān)注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會主任委員擔任組長，領(lǐng)導小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會和民政部。

根據(jù)初步計劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預(yù)計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當是基于并促進、實現(xiàn)社會公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機構(gòu)與捐贈人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構(gòu)、捐贈人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現(xiàn)的是社會文明進步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當能夠向社會公布并接受社會監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認為應(yīng)當包括如下幾個方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對哪些社會事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規(guī)范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機制，包括行政、司法與社會監(jiān)督機構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財政稅收政策規(guī)范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監(jiān)管機構(gòu)的責任是什么，對自己的行為應(yīng)當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進行規(guī)范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項目即優(yōu)先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應(yīng)當說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區(qū)進行專題調(diào)研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調(diào)研與會議能對制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實困難。一是對慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個難點。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，強調(diào)激發(fā)社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負有依法監(jiān)督的責任。

三中全會決定對慈善事業(yè)的促進，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達到用有限的公共資源調(diào)動更多社會力量參與慈善事業(yè)的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個判斷的基本依據(jù)。在我國社會建設(shè)任務(wù)繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關(guān)已經(jīng)正式啟動慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機構(gòu)努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會分工發(fā)達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會有美好的前景，這不僅是因為持續(xù)高速增長的經(jīng)濟與快速積累的社會財力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時曾對美國的慈善事業(yè)作過一點研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機構(gòu)當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關(guān)系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發(fā)揮特殊的作用。?

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近年來，慈善事業(yè)立法受到社會各界的廣泛關(guān)注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業(yè)法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業(yè)立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關(guān)注的問題，記者專訪了長期關(guān)注并研究慈善事業(yè)，曾領(lǐng)銜提出制定慈善事業(yè)法議案的全國人大常委會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據(jù)報道，2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內(nèi)提上審議議程？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)展急切需要法律規(guī)范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業(yè)法列入立法規(guī)劃一類項目，現(xiàn)已成立了法律草案起草領(lǐng)導小組，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會主任委員擔任組長，領(lǐng)導小組成員來自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會和民政部。

根據(jù)初步計劃，今年的主要工作任務(wù)是開展廣泛調(diào)研，召開專題會議，在充分調(diào)研與聽取各方意見的基礎(chǔ)上，借鑒國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預(yù)計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務(wù)，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業(yè)法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業(yè)發(fā)展的新時代。

慈善應(yīng)成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)

記者：慈善事業(yè)法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業(yè)立法應(yīng)當體現(xiàn)出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業(yè)應(yīng)當是基于并促進、實現(xiàn)社會公益的事業(yè)。二是平等自愿原則。即慈善機構(gòu)與捐贈人之間要體現(xiàn)平等自愿原則，不僅應(yīng)當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構(gòu)、捐贈人與受助人之間也要體現(xiàn)平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現(xiàn)的是社會文明進步，自愿體現(xiàn)的是這一事業(yè)的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業(yè)的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應(yīng)當能夠向社會公布并接受社會監(jiān)督，慈善事業(yè)應(yīng)當成為裝在“玻璃瓶”中的事業(yè)，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監(jiān)督原則。一方面，慈善事業(yè)的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監(jiān)督，包括政府監(jiān)管部門的依法監(jiān)管、司法機關(guān)的司法監(jiān)管，以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會監(jiān)督。如果慈善事業(yè)立法能夠體現(xiàn)出這些原則，則必定能夠給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。

慈善事業(yè)立法需要解決的關(guān)鍵問題，我認為應(yīng)當包括如下幾個方面：一是慈善事業(yè)的法律界定，對哪些社會事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規(guī)范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規(guī)范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據(jù)。三是慈善事業(yè)的監(jiān)管機制，包括行政、司法與社會監(jiān)督機構(gòu)需要明確。四是慈善事業(yè)的財政稅收政策規(guī)范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，法律應(yīng)當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監(jiān)管機構(gòu)的責任是什么，對自己的行為應(yīng)當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進行規(guī)范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規(guī)范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業(yè)立法前期都做了哪些工作？調(diào)研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業(yè)立法的討論應(yīng)當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數(shù)易其稿，2008年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦，這是政府系統(tǒng)內(nèi)部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業(yè)立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應(yīng)民意，將其列為第一類立法項目即優(yōu)先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應(yīng)當說，我國制定慈善事業(yè)法已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》明確提出，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關(guān)立法工作，還有一些地方立法機關(guān)也率先制定了一批地方性慈善事業(yè)法規(guī)，如江蘇、湖南制定了當?shù)氐拇壬剖聵I(yè)法規(guī)。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會亦作過慈善事業(yè)立法的專題調(diào)研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調(diào)研其慈善事業(yè)立法情況。所有這些，都為制定慈善事業(yè)法奠定了較好的基礎(chǔ)。因此，制定慈善事業(yè)法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業(yè)立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執(zhí)行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調(diào)研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質(zhì)量。

慈善事業(yè)立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統(tǒng)一規(guī)定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構(gòu)的意見無疑是重要的立法方式。根據(jù)起草領(lǐng)導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區(qū)進行專題調(diào)研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調(diào)研與會議能對制定一部較好的慈善事業(yè)法起到有益作用。

高質(zhì)量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業(yè)法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業(yè)立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)，但要制定一部較好的法律還存在著一些現(xiàn)實困難。一是對慈善事業(yè)與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規(guī)則與尊重中國國情之間如何協(xié)調(diào)是一個難點。三是與其他立法的關(guān)系如何處理，如現(xiàn)行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規(guī)范也不可能真正起到應(yīng)有的作用。因此，立法雖有基礎(chǔ)，但要制定一部有質(zhì)量的慈善事業(yè)法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，強調(diào)激發(fā)社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業(yè)立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)為包括慈善組織在內(nèi)的社會組織發(fā)展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設(shè)立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監(jiān)管，政府監(jiān)管部門仍然負有依法監(jiān)督的責任。

三中全會決定對慈善事業(yè)的促進，還表現(xiàn)在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現(xiàn)行政策效力不高、難以兌現(xiàn)而作出的取向。因此，在加快慈善事業(yè)立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業(yè)的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務(wù)的配合協(xié)同，以達到用有限的公共資源調(diào)動更多社會力量參與慈善事業(yè)的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調(diào)，慈善事業(yè)建立在社會捐獻基礎(chǔ)上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業(yè)發(fā)展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規(guī)范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。因此，亟須通過立法規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾一個判斷的基本依據(jù)。在我國社會建設(shè)任務(wù)繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關(guān)已經(jīng)正式啟動慈善事業(yè)立法的條件下，除了起草機構(gòu)努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協(xié)作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調(diào)的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業(yè)簡單地視為道德事業(yè)，而宜將其作為社會分工發(fā)達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)當遵循的普遍規(guī)則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業(yè)的未來發(fā)展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業(yè)會有美好的前景，這不僅是因為持續(xù)高速增長的經(jīng)濟與快速積累的社會財力已經(jīng)為其發(fā)展奠定了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，慈善事業(yè)也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優(yōu)良傳統(tǒng)。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業(yè)》一書時曾對美國的慈善事業(yè)作過一點研究，發(fā)現(xiàn)美國的慈善公益機構(gòu)當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業(yè)將調(diào)動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關(guān)系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發(fā)揮特殊的作用。?

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