廣西財(cái)政廳課題組

廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算編制規(guī)范化研究

廣西財(cái)政廳課題組

2000年，廣西自治區(qū)本級(jí)實(shí)行部門預(yù)算改革，開始編制部門預(yù)算。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐與探索，自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算改革取得了重要進(jìn)展和成效，預(yù)算編制更加科學(xué)精細(xì)，執(zhí)行管理更加科學(xué)規(guī)范，資金使用更加注重績(jī)效。但是，部門預(yù)算仍存在不少問(wèn)題，不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，亟待深入推進(jìn)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。

一、基本現(xiàn)狀

自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化的基本現(xiàn)狀可概括為“十個(gè)實(shí)行”。

(一)實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算。

部門預(yù)算編制形式由過(guò)去的財(cái)政部門代編改為由預(yù)算部門編制本部門預(yù)算，財(cái)政部門審核、批復(fù)各部門預(yù)算的方式，做到一個(gè)部門一本預(yù)算。部門預(yù)算從各部門所屬基層單位逐級(jí)編制、上報(bào)、匯總，反映本部門及其所屬單位年度所有收入和支出，從而避免了代編預(yù)算的隨意性和盲目性。

(二)實(shí)行“兩上兩下”編制程序。

每年6月中下旬：財(cái)政部門布置下一年度部門預(yù)算編制工作。

“一上”(9月中旬左右)：預(yù)算部門提出收支建議數(shù)。

“一下”(10月中旬左右)：財(cái)政部門審核部門收支建議數(shù)，下達(dá)部門預(yù)算控制數(shù)。

“二上”(11月中旬左右)：預(yù)算部門根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的控制數(shù)編制部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門；財(cái)政部門將審核后的預(yù)算草案報(bào)人大審核。

“二下”(次年2月中旬前完成)：根據(jù)人大審議通過(guò)的本級(jí)預(yù)算，在30天之內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算；各部門在財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算15天內(nèi)批復(fù)基層單位預(yù)算。

(三)實(shí)行綜合預(yù)算和零基預(yù)算。

改革單純對(duì)部門財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款編制預(yù)算的傳統(tǒng)做法，實(shí)行綜合預(yù)算，對(duì)部門和單位的各項(xiàng)收入和各項(xiàng)支出實(shí)行統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排。即將財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、納入預(yù)算管理的非稅收入、未納入預(yù)算管理的非稅收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入統(tǒng)一作為部門的預(yù)算收入；部門所有支出納入本部門財(cái)務(wù)統(tǒng)一編制預(yù)算，構(gòu)成部門預(yù)算完整的收支體系。2008年開始在自治區(qū)本級(jí)所有部門全面推行綜合部門預(yù)算編制。

改革傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，實(shí)行“零基預(yù)算”，以“零”為基點(diǎn)編制部門預(yù)算。即不考慮部門歷年收支基數(shù)，按照預(yù)算年度部門各項(xiàng)收支因素和事業(yè)發(fā)展的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需要，再根據(jù)財(cái)力可能核定各項(xiàng)支出。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照國(guó)家和自治區(qū)統(tǒng)一的工資、津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資等政策以及自治區(qū)機(jī)構(gòu)編制部門核定的編制，逐人逐項(xiàng)核定到部門，并足額予以保證；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，按分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)核定；對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目管理，按項(xiàng)目輕重緩急程度，分類排序，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目，分項(xiàng)目安排支出預(yù)算。

(四)實(shí)行公用經(jīng)費(fèi)分類分檔和定員定額標(biāo)準(zhǔn)。

制定了分類、分檔、分項(xiàng)支出公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。其確定的原則是，按單位性質(zhì)和行使職能的不同，將自治區(qū)本級(jí)各部門進(jìn)行分類，并依據(jù)各類部門業(yè)務(wù)工作量對(duì)公用經(jīng)費(fèi)需求的差異，對(duì)各部門進(jìn)一步細(xì)分為不同的檔次。實(shí)行部門預(yù)算改革以來(lái)，自治區(qū)財(cái)政廳在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和完善分類分檔和定員定額標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展,每年確定公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)前，都充分考慮了部門實(shí)際支出需求以及自治區(qū)本級(jí)財(cái)力可能，在一定的范圍內(nèi)適當(dāng)提高公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，并不斷擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)定額范圍：一是按照法定支出的要求，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)定額每年遞增5%；二是根據(jù)物價(jià)水平和實(shí)際需要，逐年提高交通費(fèi)、辦公費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)；三是根據(jù)形勢(shì)變化和支出經(jīng)費(fèi)需要，新增印刷費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)。從2009年起，制定了綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，除大中專院校外所有預(yù)算單位均實(shí)行統(tǒng)一定額標(biāo)準(zhǔn)，按照分類分檔核定，改變了過(guò)去一些有非稅收入的單位除財(cái)政安排外，又在非稅收入中安排一部分公用經(jīng)費(fèi)的做法，逐步建立科學(xué)合理的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。四是開展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)。2012年，選擇少數(shù)部門開展物業(yè)管理費(fèi)實(shí)物定額試點(diǎn)，按辦公面積等資產(chǎn)核定物業(yè)管理費(fèi)，為建立定員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系打下了基礎(chǔ)。

(五)實(shí)行項(xiàng)目支出動(dòng)態(tài)管理并不斷創(chuàng)新預(yù)算編制管理方式。

為進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)，更好地實(shí)施對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益，自治區(qū)財(cái)政廳制定了《自治區(qū)本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》，并建立了項(xiàng)目庫(kù)。從編制2006年預(yù)算開始，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)可以對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)行滾動(dòng)管理。由預(yù)算單位根據(jù)本單位需求的輕重緩急，將項(xiàng)目排序后納入項(xiàng)目備選庫(kù)，財(cái)政廳各部門預(yù)算管理處根據(jù)資金情況和投放重點(diǎn)對(duì)單位報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)行審核篩選，納入財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。目前，自治區(qū)本級(jí)的部門預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算大部分細(xì)化到了基層預(yù)算單位，預(yù)算科目細(xì)化到類、款、項(xiàng)、目；所有的項(xiàng)目支出都要求細(xì)化到具體的預(yù)算項(xiàng)目、落實(shí)到具體部門和相應(yīng)的政府收支分類科目。

近年來(lái)，按照財(cái)政部關(guān)于財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化的要求，不斷創(chuàng)新項(xiàng)目支出預(yù)算編制管理方式。

一是成立部門預(yù)算編審委員會(huì)。2011年，為了加強(qiáng)部門預(yù)算的指導(dǎo)及審核工作，自治區(qū)財(cái)政廳成立了部門預(yù)算編審委員會(huì)，由廳長(zhǎng)和副廳長(zhǎng)分別擔(dān)任主任和副主任，成員單位由廳內(nèi)各部門預(yù)算管理處及相關(guān)處室組成，部門預(yù)算經(jīng)各部門預(yù)算管理處審核匯總后報(bào)預(yù)算編審委員會(huì)審定，并按審定數(shù)額下達(dá)部門“一下”控制數(shù)。

二是改進(jìn)項(xiàng)目支出“一下”控制數(shù)下達(dá)方式。2010年，將以往項(xiàng)目支出“一下”控制數(shù)按處“切塊安排”的方式調(diào)整為直接下達(dá)到具體單位、具體項(xiàng)目、具體科目及金額，自治區(qū)本級(jí)部門大部分項(xiàng)目支出均按照統(tǒng)一要求細(xì)化到具體的預(yù)算項(xiàng)目、落實(shí)到具體部門和相應(yīng)的政府收支分類科目。

三是改革自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣支出年初預(yù)算編列方式。為解決人大和審計(jì)部門提出自治區(qū)本級(jí)年初預(yù)算批復(fù)到位率較低、預(yù)算執(zhí)行調(diào)整幅度較大、預(yù)算執(zhí)行及時(shí)性和均衡性較差的問(wèn)題，在編制2014年預(yù)算時(shí),改變自治區(qū)本級(jí)安排對(duì)市縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金年初預(yù)算編制方式,將以往編入自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算補(bǔ)助市縣支出調(diào)整為自治區(qū)對(duì)市轉(zhuǎn)移支付支出，即對(duì)中央提前下達(dá)的補(bǔ)助資金，由自治區(qū)財(cái)政及時(shí)告知業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)主管部門參照往年實(shí)際支出情況和業(yè)務(wù)發(fā)展需要測(cè)算本級(jí)支出和補(bǔ)助市縣支出，相應(yīng)編制和細(xì)化部門預(yù)算。屬于本級(jí)支出的，編入部門年初預(yù)算；屬于補(bǔ)助市縣支出的，作為附件編入補(bǔ)助市縣項(xiàng)目支出預(yù)算。

對(duì)自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣資金，年初編制預(yù)算時(shí)不編入自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算，在部門預(yù)算的附件中編入補(bǔ)助市縣項(xiàng)目支出預(yù)算，并盡可能提高預(yù)算細(xì)化率，且隨部門預(yù)算一并提交自治區(qū)人民代表大會(huì)審議。在預(yù)算管理方面，自治區(qū)本級(jí)安排補(bǔ)助市縣資金的預(yù)算指標(biāo)預(yù)留在自治區(qū)財(cái)政，但自治區(qū)財(cái)政部門在批復(fù)部門預(yù)算時(shí)以附件形式告知業(yè)務(wù)主管部門補(bǔ)助市縣項(xiàng)目的名稱及資金額度。

四是推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革。圍繞打造“五個(gè)財(cái)政”特別是打造“績(jī)效財(cái)政”的目標(biāo)要求，2014年，在已經(jīng)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配的32項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，另外選取部分預(yù)算安排超過(guò)0.2億元(含0.2億元)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配。通過(guò)在財(cái)政專項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和項(xiàng)目遴選的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起科學(xué)、合理、公平、透明、高效的財(cái)政專項(xiàng)資金分配機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效優(yōu)先觀念，切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的管理水平和使用效益。

(六)實(shí)行歷年結(jié)余資金納入年度部門預(yù)算。

為規(guī)范和加強(qiáng)自治區(qū)本級(jí)部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，管好用好結(jié)余資金，自治區(qū)財(cái)政制定了《關(guān)于印發(fā)〈自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算財(cái)政撥款結(jié)余資金管理辦法(試行)〉的通知》，要求各部門、各單位要對(duì)歷年結(jié)余資金加強(qiáng)管理、使用。在編制部門預(yù)算時(shí)，各部門要將本部門歷年結(jié)余資金使用方案編制部門預(yù)算，主動(dòng)提出統(tǒng)籌使用歷年結(jié)余資金的措施。凡是因特殊情況不能在預(yù)算年度運(yùn)用的，要說(shuō)明原因，經(jīng)自治區(qū)財(cái)政審核批準(zhǔn)后可以暫時(shí)不使用，其余歷年結(jié)余資金都要提出使用方案編入部門預(yù)算。專項(xiàng)結(jié)余較多的部門、單位，編制下年度預(yù)算時(shí)要結(jié)合結(jié)余情況提出經(jīng)費(fèi)需求，壓縮申報(bào)規(guī)模；新增項(xiàng)目支出，有凈結(jié)余資金的優(yōu)先安排使用凈結(jié)余資金，仍有缺口的再考慮從本級(jí)財(cái)政新增財(cái)力中安排。對(duì)不如實(shí)填列和反映部門結(jié)余收入的，自治區(qū)財(cái)政將相應(yīng)扣減預(yù)算年度的財(cái)政預(yù)算撥款。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)結(jié)余資金的管理，減少了資金的閑置，提高了財(cái)政資金的使用效益。

(七)實(shí)行部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和透明預(yù)算信息公開。

部門預(yù)算全部提交人大審議。從2006年起，自治區(qū)本級(jí)除安全、軍事等涉及國(guó)家機(jī)密的部門外，其余部門的部門預(yù)算全部報(bào)送自治區(qū)人大審議，部門預(yù)算的法制性明顯增強(qiáng)。自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算在提交自治區(qū)人大審議前，先由自治區(qū)人大財(cái)經(jīng)委組織熟悉業(yè)務(wù)的專家對(duì)部門預(yù)算草案進(jìn)行認(rèn)真的審查，審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要向有關(guān)部門反饋，要求部門進(jìn)行整改。通過(guò)審查，部門編制預(yù)算更加認(rèn)真、細(xì)致，促進(jìn)了部門預(yù)算編制的規(guī)范、合理、真實(shí)、準(zhǔn)確。

樹立績(jī)效理念，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。以自治區(qū)人民政府名義印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》，研究出臺(tái)了廣西預(yù)算績(jī)效管理工作三年規(guī)劃和培訓(xùn)工作三年規(guī)劃?？茖W(xué)選擇試點(diǎn)項(xiàng)目，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金特別是專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的績(jī)效管理，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在2012年11個(gè)部門預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2013年將試點(diǎn)范圍確定為資金額度較大、社會(huì)關(guān)注度較高的74個(gè)項(xiàng)目。2014年繼續(xù)擴(kuò)大自治區(qū)本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)范圍，所有自治區(qū)本級(jí)部門都開展了項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作：一是對(duì)預(yù)算安排額度在500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目全部編報(bào)績(jī)效目標(biāo)。如無(wú)500萬(wàn)元以上項(xiàng)目的部門則選取社會(huì)關(guān)注度高、影響重大的項(xiàng)目編報(bào)績(jī)效目標(biāo)。二是全面推行“出國(guó)考察”和“課題研究”重點(diǎn)項(xiàng)目資金開展績(jī)效考評(píng)工作。推行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理規(guī)范程序，將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核和批復(fù)工作與部門預(yù)算編制工作相結(jié)合，編報(bào)時(shí)間與部門預(yù)算編報(bào)時(shí)間一致。構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理工作專家?guī)?，?yán)格篩選聘任28名專家，參與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)審工作。發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算編制中的作用，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在促進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)績(jī)效信息公開、實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等工作中的有效性。

同時(shí)，部門預(yù)算信息公開也在積極推進(jìn)。多措并舉，預(yù)決算更加通俗易懂。不斷細(xì)化預(yù)決算編制，詳細(xì)地反映預(yù)算收支情況。完善預(yù)決算報(bào)告內(nèi)容，用通俗易懂的語(yǔ)言、形象生動(dòng)的圖表，翔實(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行表述。積極穩(wěn)妥指導(dǎo)部門預(yù)算公開工作，制定公開參考格式，明確工作推進(jìn)步驟，部門預(yù)算公開的部門逐年增加。21個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門公開2011年部門預(yù)算，88個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門公開2012年部門預(yù)算，100個(gè)部門公開2013年部門預(yù)算，106個(gè)部門公開2014年部門預(yù)算。

(八)實(shí)行部門預(yù)算信息化。

部門預(yù)算涉及所有部門及其下屬單位，涵蓋部門所有收支，數(shù)據(jù)量大，工作環(huán)節(jié)多，必須依靠高效的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等技術(shù)手段才能取得明顯的成效。一是夯實(shí)預(yù)算基礎(chǔ)，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。為了更多、更準(zhǔn)、更細(xì)地掌握預(yù)算單位相關(guān)資料，自治區(qū)本級(jí)一直致力于完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，不斷探索高效、快捷、準(zhǔn)確的預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，自治區(qū)本級(jí)所有部門都已建立了包括預(yù)算單位基本情況、編制、人員、工資、車輛項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，有條件的市還實(shí)行了基礎(chǔ)信息動(dòng)態(tài)更新和聯(lián)網(wǎng)管理。二是加強(qiáng)預(yù)算編制的科技手段建設(shè)，提高預(yù)算編制水平。隨著“金財(cái)工程”的實(shí)施和部門預(yù)算“e財(cái)”軟件的應(yīng)用推廣，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政系統(tǒng)信息化建設(shè)水平不斷提高，基礎(chǔ)信息庫(kù)已納入“金財(cái)工程”整體框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)同步管理，減輕了預(yù)算單位的工作量，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。截至2013年年底，自治區(qū)本級(jí)2013年已使用部門預(yù)算網(wǎng)絡(luò)升級(jí)版。

(九)實(shí)行部門預(yù)算與項(xiàng)目支出投資評(píng)審、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、非稅收入和監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。

按照依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)囊?，以全面推行部門預(yù)算為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)其他財(cái)政管理領(lǐng)域的配套改革，形成了各項(xiàng)改革配套聯(lián)動(dòng)、共同推進(jìn)、互為表里的良性發(fā)展趨勢(shì)，財(cái)政改革整體效益已初步顯現(xiàn)。

一是強(qiáng)化項(xiàng)目支出預(yù)算投資評(píng)審工作。2011年，出臺(tái)了《自治區(qū)本級(jí)部門項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審管理辦法》，根據(jù)辦法的要求，選擇區(qū)公安廳等12個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)部門預(yù)算安排的房屋建筑物構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建單項(xiàng)工程投資額在200萬(wàn)元以上的項(xiàng)目、大型修繕項(xiàng)目概算總投資在50萬(wàn)元以上的項(xiàng)目以及財(cái)政部門認(rèn)為需要評(píng)審的其他項(xiàng)目等先評(píng)審后編制預(yù)算。2012年全面推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目支出評(píng)審，凡符合上述評(píng)審條件的項(xiàng)目都必須先評(píng)審后編制預(yù)算。

二是嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算編制。各部門政府采購(gòu)預(yù)算的編制，實(shí)行“五統(tǒng)一”的編報(bào)方法，即統(tǒng)一布置、統(tǒng)一上報(bào)、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)，“一上”時(shí)由預(yù)算單位上報(bào)自治區(qū)財(cái)政廳，各部門預(yù)算管理處對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審，“二上”時(shí)送政府采購(gòu)監(jiān)督管理處終審。政府采購(gòu)監(jiān)督管理處比照采購(gòu)目錄和限額，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的具體時(shí)間、數(shù)量和范圍進(jìn)行逐一審核，形成政府采購(gòu)預(yù)算，送部門預(yù)算管理處統(tǒng)一編制自治區(qū)本級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算。

三是積極推進(jìn)部門預(yù)算與資產(chǎn)管理相結(jié)合新機(jī)制。按照深化部門預(yù)算管理改革的要求，2009年，自治區(qū)財(cái)政廳代自治區(qū)黨委辦公廳和自治區(qū)人民政府辦公廳草擬了《自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位常用辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》。從資產(chǎn)管理源頭抓起，探索建立資產(chǎn)配置和部門預(yù)算編制相結(jié)合的機(jī)制，努力提高財(cái)政資金的使用效率和資產(chǎn)配置的科學(xué)性。以“先試點(diǎn)、后總結(jié)、再推開”為基本思路，2010年選擇11個(gè)資產(chǎn)量較小的部門開展新增資產(chǎn)審核試點(diǎn)，然后逐年擴(kuò)大，2014年已擴(kuò)大到50個(gè)部門。試點(diǎn)內(nèi)容是審核部門新增辦公用房、公務(wù)車輛和單項(xiàng)價(jià)值10萬(wàn)元以上的大型設(shè)備三項(xiàng)資產(chǎn)，近年來(lái)，共核減超標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)預(yù)算2億多元，節(jié)約了財(cái)政資金。

四是推進(jìn)收入預(yù)算編制審核工作。為進(jìn)一步規(guī)范收入征收管理，增強(qiáng)收入預(yù)算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和約束性，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳，2012年開展收入預(yù)算編制審核工作，選擇收入較多的3個(gè)部門進(jìn)行收入預(yù)算編制審核試點(diǎn)，2013年擴(kuò)大到5個(gè)，2014年全面推進(jìn)收入預(yù)算編制審核工作?！耙簧稀睍r(shí)各部門要單獨(dú)報(bào)送收入征收計(jì)劃，按照財(cái)政部門審核的收入計(jì)劃編制預(yù)算。

五是推進(jìn)部門預(yù)算與財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合。為強(qiáng)化部門預(yù)算與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督服務(wù)于財(cái)政改革與財(cái)政管理的作用，推進(jìn)深化部門預(yù)算改革。在編制部門預(yù)算時(shí)，自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督部門提前介入，對(duì)自治區(qū)本級(jí)部門的預(yù)算草案進(jìn)行審核，提出意見和建議。2005年，自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算監(jiān)督試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》，對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督工作做出了具體的規(guī)定，決定從2005年起，每年財(cái)政廳開展部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出整改意見，提請(qǐng)部門預(yù)算管理處在審核單位下一年度的部門預(yù)算時(shí)予以關(guān)注，為合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算提供了依據(jù)。

(十)實(shí)行完整的政府預(yù)算編制體系。

自2000年自治區(qū)本級(jí)實(shí)行部門預(yù)算改革以來(lái)，自治區(qū)本級(jí)的政府預(yù)算體系建立就邁上了探索、深化的歷程。2009年在全國(guó)率先編制政府性基金預(yù)算，2012年正式推行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，2013年起編報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。并從2013年起，四本預(yù)算實(shí)現(xiàn)了同步驟提請(qǐng)自治區(qū)人大審議，這標(biāo)志著全口徑的政府預(yù)算體系基本框架已經(jīng)形成，基本上把所有政府性收支納入預(yù)算管理。

二、存在問(wèn)題

廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算存在的問(wèn)題、亟待解決的問(wèn)題主要是有“七個(gè)不夠”。

(一)部門零基預(yù)算不夠徹底。

當(dāng)前，部門預(yù)算雖然實(shí)行零基預(yù)算編制方法，但各部門在確定部門支出總額時(shí)基本上仍以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式來(lái)確定，在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，基本上是在上年基數(shù)的基礎(chǔ)上只增不減。結(jié)果是，一方面加劇了資金供求矛盾，另一方面固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局，使一些一般性項(xiàng)目支出的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，而一些隨形勢(shì)變化需重點(diǎn)支持的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)卻因資金供求矛盾得不到經(jīng)費(fèi)保障，從而不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和資金使用效率的提高。

(二)部門預(yù)算公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。

從自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)(見表1)來(lái)看，在部門基本支出預(yù)算中，公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，部門預(yù)算確定的預(yù)算數(shù)額與實(shí)際支出還存在著一定的缺口。自治區(qū)本級(jí)部門的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，雖然近年來(lái)隨著支出標(biāo)準(zhǔn)的提高和財(cái)力的增長(zhǎng)進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但隨著行政事業(yè)運(yùn)行成本的不斷上升，客觀上造成公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)總體上是偏低的，特別是辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)及交通費(fèi)等，實(shí)際支出比預(yù)算定額要高。由于入不敷出，造成不少部門在項(xiàng)目支出中安排專項(xiàng)資金來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足，或者使用其他渠道來(lái)源的資金來(lái)彌補(bǔ)。

同時(shí)，公用支出定額涵蓋的范圍不夠全面。目前部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目只有15項(xiàng)，一些項(xiàng)目還有待規(guī)范定額，如網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行費(fèi)、綠化費(fèi)等；公用經(jīng)費(fèi)只有經(jīng)費(fèi)定額，還沒有實(shí)行實(shí)物定額，不利于公用經(jīng)費(fèi)的細(xì)化和管理，不利于預(yù)算分配的公平、公正。按部門車輛的擁有量和車輛類型來(lái)安排交通費(fèi)預(yù)算不夠合理，客觀上起到鼓勵(lì)部門多購(gòu)車、購(gòu)好車的欲望，不利于節(jié)約經(jīng)費(fèi)。

(三)部門項(xiàng)目預(yù)算編制不夠細(xì)化。

一些部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制重視不夠，長(zhǎng)官意志較濃，隨意編報(bào)項(xiàng)目，影響了部門預(yù)算編制的質(zhì)量，也造成在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目調(diào)整頻繁，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)算的執(zhí)行。

受近年來(lái)一般性項(xiàng)目預(yù)算編制零增長(zhǎng)要求的影響，一些單位對(duì)一些不是十分重要、可辦可不辦的項(xiàng)目卻列入了年度部門預(yù)算，從而影響財(cái)政資金的科學(xué)合理安排；而對(duì)一些本來(lái)可以預(yù)見的項(xiàng)目未列入年度部門預(yù)算，留下了項(xiàng)目支出的硬缺口。

一些專項(xiàng)支出預(yù)算雖然列明了具體項(xiàng)目，但項(xiàng)目的內(nèi)容過(guò)于寬泛，實(shí)際上也沒有明細(xì)的預(yù)算安排，彈性空間太大。

還有一些專項(xiàng)支出預(yù)算沒有落實(shí)到具體單位、具體項(xiàng)目，結(jié)果造成專項(xiàng)資金不能有效利用。

(四)部門預(yù)算表格不夠簡(jiǎn)便。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算報(bào)表及編制說(shuō)明的通知》(桂財(cái)預(yù)[2013]121號(hào))，編制部門預(yù)算，共計(jì)要編制4類51張預(yù)算表格(見表2)，表格過(guò)多，繁瑣復(fù)雜，工作量甚大，從而易導(dǎo)致預(yù)算部門編制人員或者不勝任，或者“吃不消”，或者應(yīng)付了事。其結(jié)果直接影響到預(yù)算報(bào)表的質(zhì)量水平及其執(zhí)行與落實(shí)。對(duì)于作為審核部門預(yù)算的主管部門——財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，要全面、認(rèn)真、細(xì)致地審核完119個(gè)自治區(qū)本級(jí)部門如此繁多的預(yù)算報(bào)表的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、合理性，也并非是一件易事。

(五)部門預(yù)算約束力不夠強(qiáng)。

一是財(cái)政部門已淡化對(duì)單位會(huì)計(jì)月報(bào)表的審核，也沒有力量跟蹤執(zhí)行過(guò)程。預(yù)算執(zhí)行情況如何，財(cái)政部門難以從制度層面掌握和了解。二是部門預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算部門向財(cái)政部門要求零星追加的報(bào)告仍然過(guò)多，不利于部門預(yù)算執(zhí)行的法律性和嚴(yán)肅性。三是財(cái)政部門的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約機(jī)制存在著某種程度上的脫節(jié)，還沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。四是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，使財(cái)政資金沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效用。主要原因是：部門重視編制預(yù)算不重視預(yù)算執(zhí)行，也即只重視要錢不重視花錢；項(xiàng)目預(yù)算編制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致調(diào)整頻繁；財(cái)政部門監(jiān)督不力。

表1 廣西自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)定額(分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定額)表 元/人

表2 廣西自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算報(bào)表一覽表

續(xù)表

資料來(lái)源：根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)本級(jí)2014年部門預(yù)算編制指南》整理。

(六)部門預(yù)算績(jī)效管理不夠完善。

目前部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)正在不斷擴(kuò)大試點(diǎn)，從試點(diǎn)情況來(lái)看，部門預(yù)算績(jī)效管理存在下列問(wèn)題：有的試點(diǎn)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效工作不夠重視；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果未能充分利用；對(duì)沒有達(dá)成績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，相應(yīng)懲治措施不力等。

(七)部門預(yù)算信息化水平不夠高。

一是部門預(yù)算表格軟件操作系統(tǒng)復(fù)雜，操作起來(lái)不方便。二是項(xiàng)目庫(kù)管理軟件的功能不夠完善，技術(shù)上存在局限性，各部門使用的單位版項(xiàng)目庫(kù)軟件只能在每年預(yù)算下發(fā)格式后建立當(dāng)年項(xiàng)目庫(kù)，而以前的項(xiàng)目只能備份起來(lái)，不便于動(dòng)態(tài)管理。三是部門預(yù)算公開和績(jī)效管理信息化工作有待加強(qiáng)。

三、主要任務(wù)和對(duì)策

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，對(duì)我國(guó)全面深化改革做出了戰(zhàn)略部署，對(duì)深化財(cái)稅體制改革、改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確的要求，為部門預(yù)算改革指明了方向?！稕Q定》提出：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”、“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”。根據(jù)上述戰(zhàn)略部署，對(duì)于自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算而言，作為地方政府預(yù)算的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)重要方面改進(jìn)部門預(yù)算管理制度：一是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的部門預(yù)算制度；二是應(yīng)當(dāng)把部門預(yù)算審核的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展；三是應(yīng)當(dāng)建立跨年度部門預(yù)算平衡機(jī)制。重點(diǎn)推進(jìn)上述三個(gè)主要方面的部門預(yù)算制度改革，將會(huì)改變當(dāng)前部門預(yù)算管理中存在的不夠科學(xué)、不夠規(guī)范、不夠合理的現(xiàn)象，促進(jìn)部門預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化，增強(qiáng)部門預(yù)算的約束力，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

(一)全面規(guī)范部門預(yù)算。

1.徹底實(shí)行“零基預(yù)算”。各部門要徹底改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，以“零”為基點(diǎn)，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度及財(cái)力狀況測(cè)算預(yù)算年度每一科目和款項(xiàng)的支出需要；根據(jù)部門人員信息庫(kù)和專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)，以及可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)、政策及管理因素變化情況，編制部門支出預(yù)算。

財(cái)政部門在審核部門預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格按照“零基預(yù)算”的要求進(jìn)行審核。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算收支的統(tǒng)一管理。

(1)部門的所有收支必須納入部門預(yù)算管理，確保部門預(yù)算的完整性。部門預(yù)算應(yīng)包括公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金收支、經(jīng)營(yíng)收支等所有收支內(nèi)容。

(2)統(tǒng)一編制方法。按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求編制預(yù)算，人員支出按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)預(yù)算按項(xiàng)目。

(3)統(tǒng)一實(shí)行預(yù)算指標(biāo)管理。將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一編制在一本預(yù)算中，實(shí)行指標(biāo)管理，根據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算，統(tǒng)一下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。

(4)統(tǒng)一按預(yù)算指標(biāo)撥款。各部門單位預(yù)算資金的使用，嚴(yán)格按預(yù)算資金管理的撥付辦法，沒有預(yù)算指標(biāo)不能撥款。

(5)加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理。建立財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機(jī)制，分類處理，切實(shí)壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。加大對(duì)財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用力度，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目年度超過(guò)一年以上的，收回財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排；對(duì)上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，其資金管理辦法有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；未作具體規(guī)定且連續(xù)兩年及以上的，收回財(cái)政總預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.規(guī)范、細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制。各部門預(yù)算要根據(jù)年度計(jì)劃和實(shí)際需要，按統(tǒng)一規(guī)范格式申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算。對(duì)進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，要進(jìn)行嚴(yán)格的合規(guī)性和合理性、效益性審核，按照程序進(jìn)行嚴(yán)格審查、論證和排序，凡未進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不得列入部門預(yù)算。

要抓好項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算管理。增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的計(jì)劃性和前瞻性，切實(shí)解決目前一些部門存在的項(xiàng)目管理混亂和切塊分配問(wèn)題，完善項(xiàng)目支出預(yù)算編制。

要結(jié)合政府收支分類改革按經(jīng)濟(jì)分類的要求，細(xì)化項(xiàng)目支出管理。除部分待分配資金在具體實(shí)施時(shí)再予以細(xì)化外，都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的可供審核和執(zhí)行的細(xì)化預(yù)算。否則，不能列入項(xiàng)目預(yù)算。

4.強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行約束力。部門預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后，除中央和黨委、政府出臺(tái)重大政策以及不可預(yù)見的突發(fā)性事件造成的必不可少的增支外，原則上不得辦理追加。對(duì)于已列入年度工作計(jì)劃但有意留下硬缺口的追加申請(qǐng)，財(cái)政部門不予受理。部門單位在年度預(yù)算執(zhí)行中新增的資金需求，有歷年預(yù)算結(jié)余的應(yīng)首先從結(jié)余資金中(或調(diào)整部門預(yù)算)解決。加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目未能執(zhí)行的要扣減預(yù)算。對(duì)部門非稅收入預(yù)計(jì)出現(xiàn)超收或短收過(guò)大，影響部門預(yù)算執(zhí)行的，應(yīng)先向財(cái)政部門提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，財(cái)政部門按法定程序?qū)Σ块T的收支預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

財(cái)政部門要建立起部門預(yù)算的監(jiān)督審查機(jī)制。一是在財(cái)政部門內(nèi)建立和完善部門預(yù)算審核委員會(huì)，并明確其在部門預(yù)算審核工作中的職責(zé)、任務(wù)和工作程序；二是進(jìn)一步完善和細(xì)化預(yù)算審核操作規(guī)程；三是在人大審核部門預(yù)算前，擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督部門介入部門預(yù)算審查的范圍，對(duì)各部門的部門預(yù)算進(jìn)行合規(guī)性、合理性和效益性審核。同時(shí)要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算特別是大額專項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督，確保財(cái)政資金的安全有效。

5.改進(jìn)部門預(yù)算報(bào)表的編制。組織開展部門預(yù)算報(bào)表編制的專題調(diào)查研究，深入探討現(xiàn)行部門預(yù)算報(bào)表的科學(xué)性和合理性，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出合理化建議?？梢詫?duì)其中一些無(wú)關(guān)重要的，甚至多年來(lái)在財(cái)政預(yù)算中都用不上的報(bào)表予以刪除；對(duì)其中一些同類報(bào)表加以整合；對(duì)其中一些不夠完善的報(bào)表加以修正。

同時(shí)，根據(jù)國(guó)家改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，對(duì)部門預(yù)算報(bào)表加以必要的調(diào)整和充實(shí)，以適應(yīng)我國(guó)全面深化財(cái)稅改革的需要。

(二)改進(jìn)年度部門預(yù)算審核重點(diǎn)。

根據(jù)我國(guó)全面深化改革的部署，預(yù)算制度改革將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。也就是說(shuō)“預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，意味著收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，更多強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，不收‘過(guò)頭稅’；支出預(yù)算從強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)支出的政策效應(yīng)，這就要求提高財(cái)政資金的使用效益。這是預(yù)算管理的一大重要轉(zhuǎn)變”。①《中央黨校專家學(xué)者深入解讀深化改革若干重大問(wèn)題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁(yè)。

1.合理界定部門預(yù)算支出范圍。部門預(yù)算支出要更多地用在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)上，要重點(diǎn)保障和改善民生，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理，加大對(duì)教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、生態(tài)文明建設(shè)等的投入。

2.完善部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。部門預(yù)算改革以來(lái)，雖然已形成了包括人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的支出預(yù)算定額體系，但還存在著不合理、不規(guī)范的地方。應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)有的財(cái)務(wù)資源、收支狀況、單位職能、業(yè)務(wù)范圍以及人員編制等情況進(jìn)行深入調(diào)查，按照性質(zhì)相同、工作量大小和公共資源消耗相近同類的原則重新劃分部門類檔，根據(jù)平均的資金需求量和財(cái)力狀況，逐步完善基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)不斷完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，使分類分檔和定額管理更趨科學(xué)合理，使預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性進(jìn)一步提高。

3.完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。建立公用經(jīng)費(fèi)定額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國(guó)家、自治區(qū)的有關(guān)政策，結(jié)合財(cái)力可能，參考與公用經(jīng)費(fèi)有關(guān)的商品、服務(wù)價(jià)格上漲等因素，適時(shí)適度調(diào)整行政事業(yè)單位的公用支出定額，建立人均定額與實(shí)物定額的標(biāo)準(zhǔn)定額管理體系，使支出定額與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)態(tài)平衡，確保行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

探索公用經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額管理辦法。對(duì)自治區(qū)本級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行全面的資產(chǎn)清理，準(zhǔn)確掌握部門資產(chǎn)的數(shù)量及變動(dòng)情況。在此基礎(chǔ)上，研究制定實(shí)物配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物消耗定額標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)的運(yùn)行管理與預(yù)算編制的費(fèi)用核定緊密聯(lián)系起來(lái)，逐步建立政府資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理相結(jié)合的有效機(jī)制，建立人員定額與實(shí)物定額相結(jié)合的科學(xué)的定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系，均衡部門支出水平。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目支出的分類管理。為進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目支出管理，提高項(xiàng)目支出的細(xì)化程度和透明度，強(qiáng)化預(yù)算約束，并按照有利于人大對(duì)項(xiàng)目支出的審核和監(jiān)督的要求，各部門在編制部門項(xiàng)目支出時(shí)，要把項(xiàng)目分為經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目和跨年度項(xiàng)目，調(diào)整優(yōu)化各類專項(xiàng)支出，對(duì)一些零星分散、效益低下的專項(xiàng)支出要堅(jiān)決予以調(diào)整。各部門在安排項(xiàng)目支出時(shí)要按照“零基預(yù)算”的要求，徹底改變“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算安排理念。

5.統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出。加強(qiáng)對(duì)部門所有資金統(tǒng)籌安排力度。要根據(jù)部門特點(diǎn)和實(shí)際收支及事業(yè)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待、逐個(gè)核定。(1)加大調(diào)劑力度。對(duì)收入大、結(jié)余多的部門和單位加大調(diào)劑的比例。(2)對(duì)政府不統(tǒng)籌或統(tǒng)籌后調(diào)劑余地仍然較大的專項(xiàng)基金(資金)、土地收入、彩票公益金等，嚴(yán)格管理程序，優(yōu)化資金投向，通過(guò)統(tǒng)籌考慮，安排急需重點(diǎn)項(xiàng)目，替代部分預(yù)算內(nèi)財(cái)力。(3)對(duì)事業(yè)性收入較多的部門，在通盤考慮各類收入，保證重大支出事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，對(duì)其他正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出仍有缺口的，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。(4)對(duì)一般事業(yè)單位，按要素核定收支，財(cái)政定額或定項(xiàng)補(bǔ)助，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用。(5)對(duì)未納入預(yù)算管理的非稅收入較多的單位，試行財(cái)政補(bǔ)助“零增長(zhǎng)”或“負(fù)增長(zhǎng)”。

6.加快預(yù)算支出進(jìn)度。針對(duì)預(yù)算支出進(jìn)度偏慢的情況，要采取有力措施加以改進(jìn)。一是督促部門改變觀念，高度重視預(yù)算執(zhí)行；二是強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制工作，確保預(yù)算編制細(xì)化、準(zhǔn)確；三是財(cái)政部門區(qū)分不同情況，要求部門制定按月或者按季的預(yù)算支出進(jìn)度計(jì)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行，財(cái)政部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查；四是部門預(yù)算支出進(jìn)度與下一年度項(xiàng)目支出掛鉤，按計(jì)劃完成支出進(jìn)度的，適當(dāng)增加部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，未按計(jì)劃完成支出進(jìn)度的，適當(dāng)扣減部門下一年度的項(xiàng)目費(fèi)用。

(三)推進(jìn)部門預(yù)算公開透明。

部門預(yù)算信息公開，涉及信息公開主體、信息公開對(duì)象、信息公開范圍、信息公開內(nèi)容、信息公開程度、信息公開方式等諸多方面，既有廣度問(wèn)題，又有深度問(wèn)題，還有適度問(wèn)題。要本著促進(jìn)民主監(jiān)督、有利社會(huì)穩(wěn)定的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)部門預(yù)算信息公開工作，不斷提高部門預(yù)算透明度。

1.構(gòu)建責(zé)權(quán)分明的部門預(yù)算信息公開主體體系。部門預(yù)算涉及預(yù)算立法、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、部門決算、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)主體理論上都是預(yù)算信息公開的主體。具體地，預(yù)算立法的主體是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)；預(yù)算編制的主體包括預(yù)算部門(單位)和財(cái)政管理部門；預(yù)算審批的主體包括人大及財(cái)政管理部門；預(yù)算執(zhí)行的主體是預(yù)算部門(單位)；部門決算的主體是人大、財(cái)政管理部門和預(yù)算部門(單位)；預(yù)算績(jī)效評(píng)估的主體是財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)；監(jiān)督管理的主體是人大、財(cái)政部門等(見表3)。因此，部門預(yù)算信息公開的主體應(yīng)當(dāng)包括人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、預(yù)算部門等。

應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)信息公開制度，明確各部門信息公開主體的責(zé)任和權(quán)力范圍。

表3 部門預(yù)算信息公開主體

2.全面、具體地公開部門預(yù)算信息。首先，部門預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)全面化。除涉密部門外，所有使用財(cái)政撥款的部門和單位應(yīng)將同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算表全部公開，包括本級(jí)預(yù)算和所屬單位預(yù)算在內(nèi)的匯總預(yù)算。根據(jù)部門預(yù)算編制工作進(jìn)展，公開內(nèi)容包括收入預(yù)算、支出預(yù)算、財(cái)政撥款支出預(yù)算和政府性基金收支預(yù)算等。其次，部門預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)具體化。除涉密內(nèi)容外，部門預(yù)算要全部細(xì)化公開到支出功能分類項(xiàng)級(jí)科目，并逐步將部門預(yù)算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。

3.擴(kuò)大部門預(yù)算信息公開渠道。根據(jù)文件要求，就部門預(yù)算信息公開而言，除了在政府門戶網(wǎng)站或部門網(wǎng)站公開部門預(yù)算信息之外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)圖書館、檔案館等渠道以及政府公告、廣播電視、圖書報(bào)刊等方式公開部門預(yù)算信息，使信息公開方式多樣化。此外，可以借鑒湖北省的經(jīng)驗(yàn)，在廣西壯族自治區(qū)人民政府的門戶網(wǎng)站上，專門開辟全區(qū)性的自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算公開“窗口”，“齊曬”部門預(yù)算，以便利公眾查閱和監(jiān)督。

4.處理好部門預(yù)算信息公開與保密的關(guān)系。部門預(yù)算信息公開，并非各部門的所有預(yù)算信息都公開，它涉及與之相對(duì)應(yīng)的保密的問(wèn)題。因?yàn)槿绱?，各?guó)對(duì)財(cái)政信息公開加以限定。英國(guó)《財(cái)政穩(wěn)定守則》規(guī)定，以下財(cái)政信息免于公開：(1)損害了以下權(quán)利：①國(guó)家安全、國(guó)防或英國(guó)的國(guó)際關(guān)系；②調(diào)查、起訴或預(yù)防犯罪或?qū)е氯罕娦袆?dòng)；③隱私權(quán)；④其他團(tuán)體和政府秘密聯(lián)絡(luò)的權(quán)利；⑤政府從事商業(yè)活動(dòng)的能力。(2)或損害了政府決策和政策建議過(guò)程的完整性。澳大利亞《預(yù)算誠(chéng)信章程》規(guī)定各種向社會(huì)公開的財(cái)政報(bào)告不得包括以下信息：(1)商業(yè)機(jī)密；(2)危害國(guó)家安全的信息。各國(guó)的信息公開法也無(wú)一例外地把可能影響公共利益的信息列為公開性的例外，如各國(guó)軍事預(yù)算一般都披露得很簡(jiǎn)單。①申亮：《我國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第72頁(yè)。

一般地，應(yīng)當(dāng)把可能影響到國(guó)家核心利益、國(guó)家安全、公共利益、社會(huì)穩(wěn)定以及商業(yè)秘密等方面的財(cái)政預(yù)算信息列為不宜公開的信息。

(四)建立跨年度部門預(yù)算平衡機(jī)制。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，主要任務(wù)是編制中長(zhǎng)期預(yù)算。這是我國(guó)預(yù)算管理的又一重要轉(zhuǎn)變。中期預(yù)算編制，產(chǎn)生于20世紀(jì)五六十年代，但由于效果不理想一度停滯。1980年中期后許多國(guó)家又實(shí)行了朝向中期的預(yù)算框架。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本具備了編制中期預(yù)算的條件。通過(guò)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，不僅可以強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性，提高財(cái)政資金的整體使用效率，而且還可以通過(guò)跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政赤字管理。②《中央黨校專家學(xué)者深入解讀深化改革若干重大問(wèn)題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁(yè)。

編制中長(zhǎng)期預(yù)算，具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是可以提高預(yù)算的可預(yù)見性，減少測(cè)算的盲目性，避免部門預(yù)算支出建議數(shù)過(guò)高的情況，也有利于細(xì)化預(yù)算管理；二是可以對(duì)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整施加持續(xù)影響，從而改變現(xiàn)行編制年度預(yù)算時(shí)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度較小的狀況；三是打破預(yù)算編制以一年為期限的局限，為政府全面掌握財(cái)政未來(lái)的趨勢(shì)提供初步資料，為財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供保證，充分發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控使用。因此，根據(jù)我國(guó)預(yù)算改革的新任務(wù)，可以組織開展編制中長(zhǎng)期部門預(yù)算工作。

在編制中長(zhǎng)期部門預(yù)算時(shí)，既要立足當(dāng)前，兼顧安排好當(dāng)年的部門預(yù)算，保證年度工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展，又要著眼自治區(qū)和部門的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，使中長(zhǎng)期預(yù)算實(shí)現(xiàn)真正的“滾動(dòng)預(yù)算”。

(五)完善部門預(yù)算績(jī)效管理。

1.全面開展部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面開展自治區(qū)本級(jí)部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2.細(xì)化部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》(桂財(cái)預(yù)[2011]124號(hào))，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金；部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)包括基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)；績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目支出為重點(diǎn)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目；有條件的地方可以對(duì)部門整體支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。

上述規(guī)定明確了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、部門預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的類型以及項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本條件等。這些規(guī)定是原則性的，如項(xiàng)目支出績(jī)效“重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目”，又如“有條件的地方可以對(duì)部門整體支出進(jìn)行評(píng)價(jià)”等。

上述原則性規(guī)定給實(shí)際操作以較大的“彈性空間”。建議對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件加以調(diào)研，予以細(xì)化。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)條件，提出更加具體明確的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作更為具體、更便利操作與管理。

3.構(gòu)建行業(yè)性部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。當(dāng)前，廣西設(shè)定了作為參考使用的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架(見表4)，還沒有制定適合各行業(yè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！蛾P(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》(桂政發(fā)[2011]77號(hào))提出：健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，“研究建立適用不同類型、不同部門或地區(qū)的綜合指標(biāo)體系，研究建立適合具體行業(yè)或系統(tǒng)特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)體系，通過(guò)細(xì)化、量化，形成比較科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)體系”。

因此，應(yīng)當(dāng)組織開展行業(yè)性預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究，加快建立個(gè)性化指標(biāo)體系，為開展和規(guī)范部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供重要的技術(shù)支持。

4.推進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效信息公開。《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》提出：“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開?！苯梃b國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)(見表5)，部門預(yù)算績(jī)效信息可以有多種渠道公開，如將部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告送人大、政府部門，或向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

資料來(lái)源：《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，2011年8月。

表5 部分國(guó)家財(cái)政績(jī)效信息披露

續(xù)表

資料來(lái)源：申亮：《我國(guó)財(cái)政透明度問(wèn)題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第115頁(yè)。

5.擴(kuò)大對(duì)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》以及《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主要是作為“以后年度預(yù)算編制的重要依據(jù)”，作為“改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”，作為“改進(jìn)支出管理、編報(bào)和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)”。

在國(guó)外，預(yù)算績(jī)效測(cè)評(píng)除了應(yīng)用于預(yù)算編制和安排之外，還應(yīng)用于預(yù)算立法和預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)(見表6)，可借鑒之。

表6 美國(guó)預(yù)算過(guò)程中業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)的維度

資料來(lái)源：凱瑟琳·紐科默等，張夢(mèng)中、李文星譯：《迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學(xué)出版社2003年版，第96頁(yè)。

6.強(qiáng)化部門預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)。借鑒北京市、四川等地的經(jīng)驗(yàn)，制訂出臺(tái)預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法，建立完善績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)部門預(yù)算績(jī)效的獎(jiǎng)懲，使部門預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮更大作用。

(六)提高部門預(yù)算信息化水平。

第一，與改進(jìn)部門預(yù)算報(bào)表相結(jié)合，相應(yīng)增減部門預(yù)算報(bào)表的軟件操作板塊。

第二，針對(duì)部門預(yù)算報(bào)表軟件操作復(fù)雜、不方便的突出問(wèn)題，簡(jiǎn)化軟件操作設(shè)計(jì)，使之更具人性化。

第三，可根據(jù)上述部門預(yù)算報(bào)表軟件升級(jí)的需要，選聘軟件行業(yè)頂尖研發(fā)團(tuán)隊(duì)開發(fā)適應(yīng)廣西財(cái)政預(yù)算管理改革發(fā)展需要的部門預(yù)算報(bào)表軟件升級(jí)版，使部門預(yù)算管理更加科學(xué)化。