美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐饰?/h1>
2014-08-10 12:21:05王國(guó)成唐增
草業(yè)科學(xué) 2014年6期
王國(guó)成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐饰?/p>
王國(guó)成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)
作為一種將生態(tài)環(huán)境外部的、非市場(chǎng)化的價(jià)值轉(zhuǎn)化為對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境服務(wù)提供者的財(cái)政激勵(lì)的創(chuàng)新性手段，生態(tài)補(bǔ)償為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了新途徑。美國(guó)是世界上實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償較早的國(guó)家，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方面建立了完善的體系和方法，而我國(guó)在自然環(huán)境和社會(huì)歷史因素方面與美國(guó)具有相似特性，因此,分析美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔允欠€(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，其已建立了健全的法律保障體系、動(dòng)態(tài)的管理體系以及針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境狀況的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),依據(jù)特定區(qū)域的環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行層次明確、重點(diǎn)突出的優(yōu)先補(bǔ)償措施，也保證了其實(shí)現(xiàn)單位補(bǔ)償資金效益最大化的發(fā)揮，這些都為我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償提供了重要借鑒。
生態(tài)補(bǔ)償；典型案例；補(bǔ)償機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)
自20世紀(jì)30年代由于大規(guī)模土地開發(fā)造成的黑風(fēng)暴事件以來，美國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到人類活動(dòng)而引發(fā)的環(huán)境問題的加劇，不斷加強(qiáng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度[1]。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在保護(hù)和恢復(fù)森林、農(nóng)田及草地方面發(fā)揮著重要作用，與其他組織及私人土地所有者合作，共同保護(hù)著美國(guó)5.26億hm2的農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)和私人林地[2]。其下設(shè)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局(Farm Service Agency,FSA)和自然資源保護(hù)局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的主要機(jī)構(gòu)，管理著全國(guó)近50個(gè)與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的項(xiàng)目[3-4]。
農(nóng)業(yè)部實(shí)施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施主要包括4個(gè)方面：在耕土地項(xiàng)目，退耕、休耕項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)用地保護(hù)項(xiàng)目，以及濕地保護(hù)項(xiàng)目。本文以4類保護(hù)措施為依據(jù)，分別以其對(duì)應(yīng)的典型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目概況、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和效益分析等不同方面進(jìn)行分析，總結(jié)出美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制、特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和存在問題，以期為我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償提供借鑒。
1 環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目
1.1 項(xiàng)目概況
環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)是一項(xiàng)通過與實(shí)施水土保持措施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合約，向其提供資金和技術(shù)支持的自愿性項(xiàng)目，由1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》授權(quán)實(shí)施[5]。其目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)管理、改善生態(tài)質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境效益。EQIP是美國(guó)規(guī)模最大的針對(duì)在耕土地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，2012年授權(quán)財(cái)政資金達(dá)到17.5億美元[6]。其激勵(lì)項(xiàng)目主要包括4個(gè)方面[7](表1)。
表1 EQIP激勵(lì)項(xiàng)目類型
資料來源于美國(guó)自然資源保護(hù)局網(wǎng)站。
Source:U.S. Natural Resources Conservation Service website，http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
EQIP規(guī)定，參與項(xiàng)目的土地必須為農(nóng)業(yè)用地。具有合格土地的生產(chǎn)者需要提交一份保護(hù)計(jì)劃，以獲得項(xiàng)目補(bǔ)償[8]。通過分析項(xiàng)目效益，NRCS設(shè)定優(yōu)先權(quán)以科學(xué)地對(duì)不同程度環(huán)境問題的解決進(jìn)行排序，并以此為基礎(chǔ)設(shè)定相應(yīng)指數(shù)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資金進(jìn)行分配。依據(jù)各州技術(shù)委員會(huì)的建議，執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護(hù)措施以及不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。申請(qǐng)通過后，NRCS與參與項(xiàng)目的生產(chǎn)者簽訂5～10年的合約，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償資金的發(fā)放[9-10]。
1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
EQIP的補(bǔ)償由成本分擔(dān)、技術(shù)扶持和資金激勵(lì)3部分組成，其中成本分擔(dān)是最主要的部分。農(nóng)業(yè)部支付不超過保護(hù)措施75%的成本，并適當(dāng)提高對(duì)弱勢(shì)群體的支付比例。項(xiàng)目并未對(duì)生產(chǎn)者獲得的技術(shù)補(bǔ)助數(shù)量進(jìn)行規(guī)定，而資金激勵(lì)則是為鼓勵(lì)生產(chǎn)者實(shí)施土地管理措施而給予其一定數(shù)量的必要獎(jiǎng)勵(lì)[11]。
除面臨環(huán)境問題的單位和個(gè)人外，EQIP還對(duì)實(shí)施創(chuàng)新性保護(hù)措施且至少一半的配套資金來源于非政府組織的機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)助[12]。同時(shí)，參與項(xiàng)目的土地所有者如果收入結(jié)構(gòu)和水平超過一定限制或接受其他保護(hù)項(xiàng)目資助，便不再享有接受EQIP補(bǔ)償?shù)臋?quán)利[13]。目前，每個(gè)單位或個(gè)人通過合約所能得到的最高補(bǔ)償金額為30萬美元。
1.3 效益分析
EQIP為低收入生產(chǎn)者提供了較高的補(bǔ)貼和成本分擔(dān)，并在節(jié)約能源和提高資源利用效率方面發(fā)揮了一定的作用，促進(jìn)了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的改善。而在環(huán)境效益方面，其在改善土壤、水質(zhì)和野生動(dòng)物棲息地方面也達(dá)到了良好的效果[14](表2)。
2 環(huán)保休耕項(xiàng)目
2.1 項(xiàng)目概況
環(huán)保休耕項(xiàng)目(Conservation Reserve Program, CRP)是一項(xiàng)通過提供補(bǔ)償鼓勵(lì)農(nóng)民自愿采取措施改善植被質(zhì)量，并實(shí)行臨時(shí)退耕的保護(hù)項(xiàng)目，由1985年通過的《食品安全法案》設(shè)立。項(xiàng)目設(shè)立之初主要為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的低迷狀況和日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，后來逐步上升到保護(hù)國(guó)家自然資源的戰(zhàn)略層面[15]。CRP被分為5個(gè)不同的子項(xiàng)目(表3)，其中普通簽約項(xiàng)目占有較大比重[16]。目前CRP休耕規(guī)模約1 186萬hm2，年資金預(yù)算近20億美元，占所有政府資助的土地保護(hù)和休閑項(xiàng)目的近1/3，是最大的由聯(lián)邦政府資助的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目[17]。
CRP每年有一次開放申請(qǐng)機(jī)會(huì)，合格土地生產(chǎn)者需提交申請(qǐng)以獲得補(bǔ)償[18]。1991年后，為保證項(xiàng)目實(shí)施的公正性及項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，CRP引入環(huán)境效益指數(shù)(EBI)對(duì)候選土地進(jìn)行評(píng)分，同時(shí)，基于對(duì)不同地區(qū)環(huán)境狀況建立不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并依此排序以確定補(bǔ)償資金的發(fā)放次序[19-20]。此外，項(xiàng)目規(guī)定即將到期的土地具有優(yōu)先加入權(quán)，農(nóng)民可以選擇到期續(xù)約或未到期終止合約，但違約需返還政府給予的成本補(bǔ)償并支付年租金25%的罰款[21]。
表2 EQIP主要環(huán)境效益
資料來源于美國(guó)農(nóng)業(yè)部2012年度預(yù)算。
Source: U.S. Department of Agriculture. FY2012 USDA Budget Summary and Performance Plan.
表3 CRP子項(xiàng)目
資料來源于美國(guó)自然資源保護(hù)局網(wǎng)站。
Source: U.S. Natural Resources Conservation Service website, http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
CRP的補(bǔ)償由土地租金和成本分擔(dān)兩部分構(gòu)成。其中土地租金基于各縣的地租水平和相關(guān)土地產(chǎn)量決定，而成本分擔(dān)則根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目的具體成本，由政府補(bǔ)給農(nóng)民不超過實(shí)施植被保護(hù)措施成本50%的資金補(bǔ)償[22]。CRP預(yù)算的主要部分為支付給農(nóng)民的地租，1986-2007年，年平均地租支付占據(jù)資金總量的84.5%。目前，CRP項(xiàng)目的平均地租水平約為每50美元·hm-2[23]。同時(shí)，為鼓勵(lì)在項(xiàng)目土地上實(shí)施促進(jìn)資源發(fā)展的合理措施，2012年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定開始對(duì)CRP提供激勵(lì)補(bǔ)償[24]。
2.3 效益分析
CRP的效益主要體現(xiàn)在環(huán)境效益和休閑效益分析上。在環(huán)境效益方面，項(xiàng)目修復(fù)濕地面積自2007年以來始終維持在80萬hm2以上，有效保護(hù)了野生動(dòng)物棲息地。據(jù)FAS估計(jì)，CRP使項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)野生家禽的數(shù)量得到明顯提升。同時(shí)，休耕在減少水土流失及污染物質(zhì)排放方面也發(fā)揮了重要作用[25]。到2011年，加入CRP項(xiàng)目的土地達(dá)到1 258.6萬hm2，這些土地每年減少水土流失3.25億t，使氮、磷排放及沉積物減少約85%，同時(shí)吸收了4 400萬t CO2[26]。
在休閑效益方面，CRP為人們提供登山、狩獵和釣魚場(chǎng)所，并對(duì)CRP以外的區(qū)域產(chǎn)生外溢影響。據(jù)估計(jì)，加入CRP的每公頃土地能夠產(chǎn)生近15美元的休閑價(jià)值。1992-1995年，CRP每年產(chǎn)生的休閑效益達(dá)到5.55億美元[27]。
3 農(nóng)牧場(chǎng)土地保護(hù)項(xiàng)目
3.1 項(xiàng)目概況
農(nóng)牧場(chǎng)土地保護(hù)項(xiàng)目(Farm and Ranch Lands Protection Program,FRPP)起源于1996年由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》設(shè)立的農(nóng)田保護(hù)項(xiàng)目(FPP)，目的是通過資助合格機(jī)構(gòu)購(gòu)買私有土地的地役權(quán)，保護(hù)那些在城市化過程中受到威脅的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效土地[28-29]。主要特點(diǎn)在于NRCS并不直接參與對(duì)土地地役權(quán)的購(gòu)買，而是為其他機(jī)構(gòu)購(gòu)買保護(hù)地役權(quán)提供便利及配套資金[30]。到2007年，已經(jīng)有分布于49個(gè)州的400多家機(jī)構(gòu)共21.6萬hm2土地加入了這一項(xiàng)目[31]。
NRCS通過資助合格的機(jī)構(gòu)對(duì)地役權(quán)的購(gòu)買來實(shí)施FRPP，并對(duì)合格的土地和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的條件限制[32-33]。為通過審核，合格的機(jī)構(gòu)必須制定與保護(hù)項(xiàng)目一致的管理計(jì)劃，維持監(jiān)督和執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)所需的能力和資源，并制定保障項(xiàng)目正常運(yùn)行的政策和程序，同時(shí)接受農(nóng)業(yè)秘書處每3年一次的審核，與合格機(jī)構(gòu)簽署限定其使用成本分擔(dān)資金的協(xié)議[34]。
3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
FRPP主要利用資金補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行地役權(quán)購(gòu)買。農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，秘書處應(yīng)向合格機(jī)構(gòu)提供成本分擔(dān)扶助，以幫助其購(gòu)買合格土地的農(nóng)用價(jià)值及其他保護(hù)價(jià)值。其中，NRCS出資不能超過地役權(quán)及其他權(quán)益市場(chǎng)價(jià)值的50%，合格機(jī)構(gòu)出資不能少于25%，其余由土地所有者承擔(dān)。農(nóng)業(yè)法案將項(xiàng)目規(guī)模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在3 500萬美元以內(nèi)[35]。
3.3 效益分析
FRPP的效益主要體現(xiàn)在對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)方面(表5)。目前，每年得到項(xiàng)目保護(hù)的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的美國(guó)耕地面積達(dá)到24 000 hm2，而自2008年以來，項(xiàng)目保護(hù)的美國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地已累計(jì)達(dá)到10萬hm2。通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地的維護(hù)，項(xiàng)目穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場(chǎng)價(jià)格水平，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
4 濕地保護(hù)項(xiàng)目
4.1 項(xiàng)目概況
濕地保護(hù)項(xiàng)目(Wetland Reserve Program，WRP)由《食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)及貿(mào)易法案》設(shè)立[36]，是一項(xiàng)通過購(gòu)買地役權(quán)來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項(xiàng)目。NRCS對(duì)加入項(xiàng)目的土地進(jìn)行嚴(yán)格的條件限制，要求地役權(quán)必須和保護(hù)計(jì)劃相一致，允許合理的利用項(xiàng)目土地，但禁止對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行開發(fā)[37]。自1992年計(jì)劃實(shí)施以來，年加入WRP計(jì)劃的土地?cái)?shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長(zhǎng)[38]。
土地所有者申請(qǐng)加入WRP有3種選擇：永久地役權(quán)、30年地役權(quán)、恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議(表4)。收到申請(qǐng)后，NRCS會(huì)實(shí)地收集數(shù)據(jù)，進(jìn)入排序程序，并制定保護(hù)計(jì)劃[39]。以永久地役權(quán)方式加入項(xiàng)目的土地享有優(yōu)先加入權(quán)利[40]。WRP規(guī)定每個(gè)縣加入項(xiàng)目的土地?cái)?shù)量不能超過10%。秘書處有權(quán)與各州、政治分部、公共或私人組織及其他個(gè)人簽訂合作性的協(xié)議，以促進(jìn)WRP 的實(shí)施[41]。
表4 WRP加入方式
4.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
WRP支出水平由加入項(xiàng)目的土地規(guī)模決定。NRCS根據(jù)各州上一年度的項(xiàng)目表現(xiàn)和環(huán)境狀況等指標(biāo)進(jìn)行資助資金的分配。作為保護(hù)地役權(quán)的補(bǔ)償，秘書處應(yīng)支付土地市場(chǎng)價(jià)值、參照區(qū)域的土地價(jià)值水平或土地所有者要價(jià)的最低者[42]。對(duì)期限短于30年的地役權(quán)和恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議提供50%～75%的成本分擔(dān)，而對(duì)永久性地役權(quán)提供75%～100%的成本分擔(dān)。少于50萬美元的地役權(quán)支付在30年內(nèi)平均支付；超過50萬美元的在5～30年內(nèi)支付。依據(jù)成本分擔(dān)協(xié)議，每年支付給個(gè)人或合法團(tuán)體的資金不得超過5萬美元[43]。
4.3 效益分析
WRP的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)方面，它減少了水土流失，提高了土壤質(zhì)量，降低了化學(xué)元素對(duì)河流的污染，提升了水質(zhì)。自2008年以來，項(xiàng)目累計(jì)修復(fù)濕地近3 000萬hm2，實(shí)現(xiàn)了良好的生態(tài)效果。同時(shí)，WRP使得項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土壤及植物的匯碳能力大大提升，并起到調(diào)節(jié)徑流和存蓄水源的作用，降低了洪水災(zāi)害的發(fā)生。此外，WRP還為野生動(dòng)物提供了棲息的場(chǎng)所，保護(hù)了許多瀕危的野生動(dòng)物和水鳥。Hicks[44]和Harris等[45]的研究認(rèn)為，通過WRP項(xiàng)目建設(shè)的不受干擾的濕地環(huán)境與天然野生動(dòng)物棲息地具有同樣效果。
5 對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的評(píng)價(jià)
5.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解析
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目始于19世紀(jì)30年代的土地休耕，經(jīng)過80多年的發(fā)展，目前已建立了比較完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(圖1)。
圖1 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要是由每5年修訂一次的農(nóng)業(yè)法案設(shè)立的，同時(shí)由聯(lián)邦及各州環(huán)境法案、規(guī)章保證實(shí)施。通過農(nóng)業(yè)部下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)與其他組織和私有土地所有者合作，以契約的形式限定土地的使用和發(fā)展權(quán)，將土地用于有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式。項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)和區(qū)域，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，參照由技術(shù)部門指導(dǎo)制定的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境和項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。一方面依據(jù)市場(chǎng)和土地生產(chǎn)水平及生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本制定針對(duì)不同區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照?qǐng)?zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定的方式進(jìn)行資金支付，另一方面對(duì)當(dāng)前環(huán)境狀況進(jìn)行反饋以確定下一個(gè)農(nóng)業(yè)法案的補(bǔ)償項(xiàng)目目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制的良性循環(huán)。
5.2 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的特點(diǎn)及主要經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格下降和大規(guī)模的沙塵暴而通過休耕的形式發(fā)起的，目前，雖然其主要作為生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目而存在，但仍是農(nóng)業(yè)部穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要工具，并受到美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的影響(表5)。通過聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案與地方環(huán)境法規(guī)的有機(jī)結(jié)合，其建立了健全的法律體系。而自愿加入的原則和競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)機(jī)制，使得政府在掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)的同時(shí)，提高了公眾參與的積極性。同時(shí)，通過遍布全國(guó)的辦公網(wǎng)絡(luò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控和反饋，并參照聯(lián)邦及各州技術(shù)委員會(huì)等部門的建議，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立以效益為核心的評(píng)估體系和違約懲罰體系，使得美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建立了動(dòng)態(tài)的管理體系，保障了項(xiàng)目的順利實(shí)施[46]。
此外，針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境問題和社會(huì)狀況，在不同歷史時(shí)期形成的各個(gè)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐哺骶咛厣?表6)。對(duì)補(bǔ)償范圍和對(duì)象設(shè)定不同的條件限制，有針對(duì)性的因地制宜采取多樣化的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，充分保障了項(xiàng)目運(yùn)行的科學(xué)性。同時(shí)，在生態(tài)敏感區(qū)域的土地得到優(yōu)先補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，引入相應(yīng)評(píng)價(jià)指數(shù)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)分排序，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性和規(guī)范性，有效提高了單位補(bǔ)償資金的實(shí)施效率[47]。
表5 美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嗤c(diǎn)
表6 美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的不同點(diǎn)
5.3 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題
通過對(duì)美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償案例的研究可以看出，經(jīng)過80多年的發(fā)展，美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償建立了完善的體系，并在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的同時(shí)達(dá)到了環(huán)境保護(hù)的效果。但是在充分發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在一些局限，具體表現(xiàn)在：
首先，自愿的加入方式和市場(chǎng)化的補(bǔ)償方法容易受到農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)業(yè)政策的影響，引起項(xiàng)目規(guī)模的較大波動(dòng)。過去3年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸等農(nóng)業(yè)扶持政策向農(nóng)民支付了近320億美元的資金[48]，嚴(yán)重限制了補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)生產(chǎn)者的吸引力[49]。2012年，CRP有263萬hm2的項(xiàng)目土地將到期，受農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變化的影響，如果這些到期土地退出計(jì)劃，將對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)造成很大影響，并使好轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境再次面臨威脅。
其次，由于實(shí)行較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施過程中，動(dòng)態(tài)的管理監(jiān)控體系和運(yùn)行機(jī)制需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力維持運(yùn)行，導(dǎo)致項(xiàng)目成本的大幅提高，給美國(guó)財(cái)政帶來一定程度的壓力。由于財(cái)政赤字，奧巴馬政府2013年的預(yù)算中，保護(hù)項(xiàng)目的資金比上年減少約7億美元。而未來10年，美國(guó)政府預(yù)計(jì)將減少320億美元對(duì)農(nóng)業(yè)的直接支付以降低赤字[50-51]。這不僅影響到項(xiàng)目實(shí)施，而且大量申請(qǐng)積壓的狀況也會(huì)打消參與主體的積極性。
再次，受制于技術(shù)水平的限制、項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格影響的不確定性[52]以及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目外部性的不可測(cè)性，雖然對(duì)補(bǔ)償項(xiàng)目環(huán)境效益的某些方面進(jìn)行量化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但還無法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的整體效果進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)。如景觀層面相關(guān)地理信息的缺失，使得WRP缺乏對(duì)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)、污染物質(zhì)降解等復(fù)雜項(xiàng)目效果的準(zhǔn)確評(píng)估[53]。
最后，雖然推行多樣化的補(bǔ)償方式，并制定了較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但受經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，美國(guó)農(nóng)牧民的土地規(guī)模存在較大差異，這必然導(dǎo)致補(bǔ)償資金向大農(nóng)場(chǎng)主富集，進(jìn)一步加劇農(nóng)牧民之間的經(jīng)濟(jì)不平衡，引發(fā)社會(huì)分配不公等問題[54]。
6 討論
目前，我國(guó)已初步形成了包括草原生態(tài)補(bǔ)償制度、中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度及礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度框架，使我國(guó)生態(tài)惡化態(tài)勢(shì)得到初步遏制。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，生態(tài)補(bǔ)償條例和專門性法律法規(guī)的缺失，補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行缺乏市場(chǎng)化的操作方法，統(tǒng)一性的較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)補(bǔ)償區(qū)域農(nóng)牧民機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本的考慮，片面追求規(guī)?；狈?duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的優(yōu)先保護(hù)，以及缺乏動(dòng)態(tài)的管理監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)體系等問題依然突出，使我國(guó)生態(tài)環(huán)境“局部改善，整體惡化”的狀況沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)剛剛起步，通過借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，有助于在實(shí)際操作過程中解決這些問題，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資源的合理配置，并最終促進(jìn)生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也應(yīng)看到，我國(guó)與美國(guó)在市場(chǎng)化水平與社會(huì)體制方面存在差異，因此在總體把握美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，必須對(duì)其補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系等進(jìn)行進(jìn)一步的研究，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索出符合我國(guó)國(guó)情和客觀發(fā)展實(shí)際的補(bǔ)償模式，最終建立健全的生態(tài)補(bǔ)償體系。
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(責(zé)任編輯 武艷培)
Cases studies of U.S.A agro-ecological compensation
WANG Guo-cheng, TANG Zeng, GAO Jing
(State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems, College of Pastoral Agriculture Science and Technology, Lanzhou University, Lanzhou 730020, China)
s: Ecological compensation is a mechanism to convert external, non-market values of the environment into real financial incentives for local actors to provide environmental services, which provides a new resolution to protect the environment. From the respects of profile, compensation standards and benefits analysis, this paper describes in detail four typical agro-ecological compensation programs in U.S.A, and summed up the compensation mechanism, characteristics, experience and problems of the agro-ecological compensation. Although the original intention of the U.S.A agro-ecological compensation is to stabilize agricultural market prices, but in the long process of development, it has established a sound legal security system, dynamic management system and differentiated compensation standards. At the same time, it clearly takes the priority compensation measures according to the environmental indicators of specific area, so that the compensation funds can be full used, which are of great importance to the development of ecological compensation in China.
ecological compensation; typical cases; compensation mechanism; experience
TANG Zeng E-mail:tangz@lzu.edu.cn
10.11829j.issn.1001-0629.2013-0237
2013-05-04 接受日期：2013-11-29
牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系(CARS35-08)
王國(guó)成(1986-)，男(蒙古族)，河北圍場(chǎng)人，在讀碩士生，研究方向?yàn)椴輼I(yè)經(jīng)濟(jì)管理。E-mail:wgc1986@hotmail.com
唐增(1982-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)。E-mail:tangz@lzu.edu.cn
S181
A
1001-0629(2014)06-1185-10*1
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王國(guó)成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐饰?/p>
王國(guó)成，唐增，高 靜
(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)
作為一種將生態(tài)環(huán)境外部的、非市場(chǎng)化的價(jià)值轉(zhuǎn)化為對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境服務(wù)提供者的財(cái)政激勵(lì)的創(chuàng)新性手段，生態(tài)補(bǔ)償為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了新途徑。美國(guó)是世界上實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償較早的國(guó)家，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方面建立了完善的體系和方法，而我國(guó)在自然環(huán)境和社會(huì)歷史因素方面與美國(guó)具有相似特性，因此,分析美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔允欠€(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，其已建立了健全的法律保障體系、動(dòng)態(tài)的管理體系以及針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境狀況的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),依據(jù)特定區(qū)域的環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行層次明確、重點(diǎn)突出的優(yōu)先補(bǔ)償措施，也保證了其實(shí)現(xiàn)單位補(bǔ)償資金效益最大化的發(fā)揮，這些都為我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償提供了重要借鑒。
生態(tài)補(bǔ)償；典型案例；補(bǔ)償機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)
自20世紀(jì)30年代由于大規(guī)模土地開發(fā)造成的黑風(fēng)暴事件以來，美國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到人類活動(dòng)而引發(fā)的環(huán)境問題的加劇，不斷加強(qiáng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度[1]。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在保護(hù)和恢復(fù)森林、農(nóng)田及草地方面發(fā)揮著重要作用，與其他組織及私人土地所有者合作，共同保護(hù)著美國(guó)5.26億hm2的農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)和私人林地[2]。其下設(shè)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局(Farm Service Agency,FSA)和自然資源保護(hù)局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的主要機(jī)構(gòu)，管理著全國(guó)近50個(gè)與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的項(xiàng)目[3-4]。
農(nóng)業(yè)部實(shí)施的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償措施主要包括4個(gè)方面：在耕土地項(xiàng)目，退耕、休耕項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)用地保護(hù)項(xiàng)目，以及濕地保護(hù)項(xiàng)目。本文以4類保護(hù)措施為依據(jù)，分別以其對(duì)應(yīng)的典型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目概況、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和效益分析等不同方面進(jìn)行分析，總結(jié)出美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制、特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)和存在問題，以期為我國(guó)發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償提供借鑒。
1 環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目
1.1 項(xiàng)目概況
環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)是一項(xiàng)通過與實(shí)施水土保持措施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者簽訂合約，向其提供資金和技術(shù)支持的自愿性項(xiàng)目，由1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》授權(quán)實(shí)施[5]。其目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)管理、改善生態(tài)質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境效益。EQIP是美國(guó)規(guī)模最大的針對(duì)在耕土地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，2012年授權(quán)財(cái)政資金達(dá)到17.5億美元[6]。其激勵(lì)項(xiàng)目主要包括4個(gè)方面[7](表1)。
表1 EQIP激勵(lì)項(xiàng)目類型
資料來源于美國(guó)自然資源保護(hù)局網(wǎng)站。
Source:U.S. Natural Resources Conservation Service website，http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
EQIP規(guī)定，參與項(xiàng)目的土地必須為農(nóng)業(yè)用地。具有合格土地的生產(chǎn)者需要提交一份保護(hù)計(jì)劃，以獲得項(xiàng)目補(bǔ)償[8]。通過分析項(xiàng)目效益，NRCS設(shè)定優(yōu)先權(quán)以科學(xué)地對(duì)不同程度環(huán)境問題的解決進(jìn)行排序，并以此為基礎(chǔ)設(shè)定相應(yīng)指數(shù)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資金進(jìn)行分配。依據(jù)各州技術(shù)委員會(huì)的建議，執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護(hù)措施以及不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。申請(qǐng)通過后，NRCS與參與項(xiàng)目的生產(chǎn)者簽訂5～10年的合約，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償資金的發(fā)放[9-10]。
1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
EQIP的補(bǔ)償由成本分擔(dān)、技術(shù)扶持和資金激勵(lì)3部分組成，其中成本分擔(dān)是最主要的部分。農(nóng)業(yè)部支付不超過保護(hù)措施75%的成本，并適當(dāng)提高對(duì)弱勢(shì)群體的支付比例。項(xiàng)目并未對(duì)生產(chǎn)者獲得的技術(shù)補(bǔ)助數(shù)量進(jìn)行規(guī)定，而資金激勵(lì)則是為鼓勵(lì)生產(chǎn)者實(shí)施土地管理措施而給予其一定數(shù)量的必要獎(jiǎng)勵(lì)[11]。
除面臨環(huán)境問題的單位和個(gè)人外，EQIP還對(duì)實(shí)施創(chuàng)新性保護(hù)措施且至少一半的配套資金來源于非政府組織的機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)助[12]。同時(shí)，參與項(xiàng)目的土地所有者如果收入結(jié)構(gòu)和水平超過一定限制或接受其他保護(hù)項(xiàng)目資助，便不再享有接受EQIP補(bǔ)償?shù)臋?quán)利[13]。目前，每個(gè)單位或個(gè)人通過合約所能得到的最高補(bǔ)償金額為30萬美元。
1.3 效益分析
EQIP為低收入生產(chǎn)者提供了較高的補(bǔ)貼和成本分擔(dān)，并在節(jié)約能源和提高資源利用效率方面發(fā)揮了一定的作用，促進(jìn)了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的改善。而在環(huán)境效益方面，其在改善土壤、水質(zhì)和野生動(dòng)物棲息地方面也達(dá)到了良好的效果[14](表2)。
2 環(huán)保休耕項(xiàng)目
2.1 項(xiàng)目概況
環(huán)保休耕項(xiàng)目(Conservation Reserve Program, CRP)是一項(xiàng)通過提供補(bǔ)償鼓勵(lì)農(nóng)民自愿采取措施改善植被質(zhì)量，并實(shí)行臨時(shí)退耕的保護(hù)項(xiàng)目，由1985年通過的《食品安全法案》設(shè)立。項(xiàng)目設(shè)立之初主要為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的低迷狀況和日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，后來逐步上升到保護(hù)國(guó)家自然資源的戰(zhàn)略層面[15]。CRP被分為5個(gè)不同的子項(xiàng)目(表3)，其中普通簽約項(xiàng)目占有較大比重[16]。目前CRP休耕規(guī)模約1 186萬hm2，年資金預(yù)算近20億美元，占所有政府資助的土地保護(hù)和休閑項(xiàng)目的近1/3，是最大的由聯(lián)邦政府資助的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目[17]。
CRP每年有一次開放申請(qǐng)機(jī)會(huì)，合格土地生產(chǎn)者需提交申請(qǐng)以獲得補(bǔ)償[18]。1991年后，為保證項(xiàng)目實(shí)施的公正性及項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，CRP引入環(huán)境效益指數(shù)(EBI)對(duì)候選土地進(jìn)行評(píng)分，同時(shí)，基于對(duì)不同地區(qū)環(huán)境狀況建立不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并依此排序以確定補(bǔ)償資金的發(fā)放次序[19-20]。此外，項(xiàng)目規(guī)定即將到期的土地具有優(yōu)先加入權(quán)，農(nóng)民可以選擇到期續(xù)約或未到期終止合約，但違約需返還政府給予的成本補(bǔ)償并支付年租金25%的罰款[21]。
表2 EQIP主要環(huán)境效益
資料來源于美國(guó)農(nóng)業(yè)部2012年度預(yù)算。
Source: U.S. Department of Agriculture. FY2012 USDA Budget Summary and Performance Plan.
表3 CRP子項(xiàng)目
資料來源于美國(guó)自然資源保護(hù)局網(wǎng)站。
Source: U.S. Natural Resources Conservation Service website, http://www.nrcs.usda.gov. 2013.02.
2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
CRP的補(bǔ)償由土地租金和成本分擔(dān)兩部分構(gòu)成。其中土地租金基于各縣的地租水平和相關(guān)土地產(chǎn)量決定，而成本分擔(dān)則根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目的具體成本，由政府補(bǔ)給農(nóng)民不超過實(shí)施植被保護(hù)措施成本50%的資金補(bǔ)償[22]。CRP預(yù)算的主要部分為支付給農(nóng)民的地租，1986-2007年，年平均地租支付占據(jù)資金總量的84.5%。目前，CRP項(xiàng)目的平均地租水平約為每50美元·hm-2[23]。同時(shí)，為鼓勵(lì)在項(xiàng)目土地上實(shí)施促進(jìn)資源發(fā)展的合理措施，2012年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定開始對(duì)CRP提供激勵(lì)補(bǔ)償[24]。
2.3 效益分析
CRP的效益主要體現(xiàn)在環(huán)境效益和休閑效益分析上。在環(huán)境效益方面，項(xiàng)目修復(fù)濕地面積自2007年以來始終維持在80萬hm2以上，有效保護(hù)了野生動(dòng)物棲息地。據(jù)FAS估計(jì)，CRP使項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)野生家禽的數(shù)量得到明顯提升。同時(shí)，休耕在減少水土流失及污染物質(zhì)排放方面也發(fā)揮了重要作用[25]。到2011年，加入CRP項(xiàng)目的土地達(dá)到1 258.6萬hm2，這些土地每年減少水土流失3.25億t，使氮、磷排放及沉積物減少約85%，同時(shí)吸收了4 400萬t CO2[26]。
在休閑效益方面，CRP為人們提供登山、狩獵和釣魚場(chǎng)所，并對(duì)CRP以外的區(qū)域產(chǎn)生外溢影響。據(jù)估計(jì)，加入CRP的每公頃土地能夠產(chǎn)生近15美元的休閑價(jià)值。1992-1995年，CRP每年產(chǎn)生的休閑效益達(dá)到5.55億美元[27]。
3 農(nóng)牧場(chǎng)土地保護(hù)項(xiàng)目
3.1 項(xiàng)目概況
農(nóng)牧場(chǎng)土地保護(hù)項(xiàng)目(Farm and Ranch Lands Protection Program,FRPP)起源于1996年由《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》設(shè)立的農(nóng)田保護(hù)項(xiàng)目(FPP)，目的是通過資助合格機(jī)構(gòu)購(gòu)買私有土地的地役權(quán)，保護(hù)那些在城市化過程中受到威脅的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效土地[28-29]。主要特點(diǎn)在于NRCS并不直接參與對(duì)土地地役權(quán)的購(gòu)買，而是為其他機(jī)構(gòu)購(gòu)買保護(hù)地役權(quán)提供便利及配套資金[30]。到2007年，已經(jīng)有分布于49個(gè)州的400多家機(jī)構(gòu)共21.6萬hm2土地加入了這一項(xiàng)目[31]。
NRCS通過資助合格的機(jī)構(gòu)對(duì)地役權(quán)的購(gòu)買來實(shí)施FRPP，并對(duì)合格的土地和機(jī)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的條件限制[32-33]。為通過審核，合格的機(jī)構(gòu)必須制定與保護(hù)項(xiàng)目一致的管理計(jì)劃，維持監(jiān)督和執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)所需的能力和資源，并制定保障項(xiàng)目正常運(yùn)行的政策和程序，同時(shí)接受農(nóng)業(yè)秘書處每3年一次的審核，與合格機(jī)構(gòu)簽署限定其使用成本分擔(dān)資金的協(xié)議[34]。
3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
FRPP主要利用資金補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行地役權(quán)購(gòu)買。農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，秘書處應(yīng)向合格機(jī)構(gòu)提供成本分擔(dān)扶助，以幫助其購(gòu)買合格土地的農(nóng)用價(jià)值及其他保護(hù)價(jià)值。其中，NRCS出資不能超過地役權(quán)及其他權(quán)益市場(chǎng)價(jià)值的50%，合格機(jī)構(gòu)出資不能少于25%，其余由土地所有者承擔(dān)。農(nóng)業(yè)法案將項(xiàng)目規(guī)模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在3 500萬美元以內(nèi)[35]。
3.3 效益分析
FRPP的效益主要體現(xiàn)在對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)方面(表5)。目前，每年得到項(xiàng)目保護(hù)的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的美國(guó)耕地面積達(dá)到24 000 hm2，而自2008年以來，項(xiàng)目保護(hù)的美國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地已累計(jì)達(dá)到10萬hm2。通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地的維護(hù)，項(xiàng)目穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品的供給和市場(chǎng)價(jià)格水平，促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
4 濕地保護(hù)項(xiàng)目
4.1 項(xiàng)目概況
濕地保護(hù)項(xiàng)目(Wetland Reserve Program，WRP)由《食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)及貿(mào)易法案》設(shè)立[36]，是一項(xiàng)通過購(gòu)買地役權(quán)來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項(xiàng)目。NRCS對(duì)加入項(xiàng)目的土地進(jìn)行嚴(yán)格的條件限制，要求地役權(quán)必須和保護(hù)計(jì)劃相一致，允許合理的利用項(xiàng)目土地，但禁止對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行開發(fā)[37]。自1992年計(jì)劃實(shí)施以來，年加入WRP計(jì)劃的土地?cái)?shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長(zhǎng)[38]。
土地所有者申請(qǐng)加入WRP有3種選擇：永久地役權(quán)、30年地役權(quán)、恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議(表4)。收到申請(qǐng)后，NRCS會(huì)實(shí)地收集數(shù)據(jù)，進(jìn)入排序程序，并制定保護(hù)計(jì)劃[39]。以永久地役權(quán)方式加入項(xiàng)目的土地享有優(yōu)先加入權(quán)利[40]。WRP規(guī)定每個(gè)縣加入項(xiàng)目的土地?cái)?shù)量不能超過10%。秘書處有權(quán)與各州、政治分部、公共或私人組織及其他個(gè)人簽訂合作性的協(xié)議，以促進(jìn)WRP 的實(shí)施[41]。
表4 WRP加入方式
4.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
WRP支出水平由加入項(xiàng)目的土地規(guī)模決定。NRCS根據(jù)各州上一年度的項(xiàng)目表現(xiàn)和環(huán)境狀況等指標(biāo)進(jìn)行資助資金的分配。作為保護(hù)地役權(quán)的補(bǔ)償，秘書處應(yīng)支付土地市場(chǎng)價(jià)值、參照區(qū)域的土地價(jià)值水平或土地所有者要價(jià)的最低者[42]。對(duì)期限短于30年的地役權(quán)和恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議提供50%～75%的成本分擔(dān)，而對(duì)永久性地役權(quán)提供75%～100%的成本分擔(dān)。少于50萬美元的地役權(quán)支付在30年內(nèi)平均支付；超過50萬美元的在5～30年內(nèi)支付。依據(jù)成本分擔(dān)協(xié)議，每年支付給個(gè)人或合法團(tuán)體的資金不得超過5萬美元[43]。
4.3 效益分析
WRP的效益主要體現(xiàn)在生態(tài)方面，它減少了水土流失，提高了土壤質(zhì)量，降低了化學(xué)元素對(duì)河流的污染，提升了水質(zhì)。自2008年以來，項(xiàng)目累計(jì)修復(fù)濕地近3 000萬hm2，實(shí)現(xiàn)了良好的生態(tài)效果。同時(shí)，WRP使得項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土壤及植物的匯碳能力大大提升，并起到調(diào)節(jié)徑流和存蓄水源的作用，降低了洪水災(zāi)害的發(fā)生。此外，WRP還為野生動(dòng)物提供了棲息的場(chǎng)所，保護(hù)了許多瀕危的野生動(dòng)物和水鳥。Hicks[44]和Harris等[45]的研究認(rèn)為，通過WRP項(xiàng)目建設(shè)的不受干擾的濕地環(huán)境與天然野生動(dòng)物棲息地具有同樣效果。
5 對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的評(píng)價(jià)
5.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解析
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目始于19世紀(jì)30年代的土地休耕，經(jīng)過80多年的發(fā)展，目前已建立了比較完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(圖1)。
圖1 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要是由每5年修訂一次的農(nóng)業(yè)法案設(shè)立的，同時(shí)由聯(lián)邦及各州環(huán)境法案、規(guī)章保證實(shí)施。通過農(nóng)業(yè)部下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)與其他組織和私有土地所有者合作，以契約的形式限定土地的使用和發(fā)展權(quán)，將土地用于有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式。項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)和區(qū)域，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，參照由技術(shù)部門指導(dǎo)制定的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境和項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。一方面依據(jù)市場(chǎng)和土地生產(chǎn)水平及生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本制定針對(duì)不同區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照?qǐng)?zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定的方式進(jìn)行資金支付，另一方面對(duì)當(dāng)前環(huán)境狀況進(jìn)行反饋以確定下一個(gè)農(nóng)業(yè)法案的補(bǔ)償項(xiàng)目目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制的良性循環(huán)。
5.2 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的特點(diǎn)及主要經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格下降和大規(guī)模的沙塵暴而通過休耕的形式發(fā)起的，目前，雖然其主要作為生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目而存在，但仍是農(nóng)業(yè)部穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要工具，并受到美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的影響(表5)。通過聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案與地方環(huán)境法規(guī)的有機(jī)結(jié)合，其建立了健全的法律體系。而自愿加入的原則和競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)機(jī)制，使得政府在掌握項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)的同時(shí)，提高了公眾參與的積極性。同時(shí)，通過遍布全國(guó)的辦公網(wǎng)絡(luò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控和反饋，并參照聯(lián)邦及各州技術(shù)委員會(huì)等部門的建議，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立以效益為核心的評(píng)估體系和違約懲罰體系，使得美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建立了動(dòng)態(tài)的管理體系，保障了項(xiàng)目的順利實(shí)施[46]。
此外，針對(duì)不同區(qū)域環(huán)境問題和社會(huì)狀況，在不同歷史時(shí)期形成的各個(gè)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐哺骶咛厣?表6)。對(duì)補(bǔ)償范圍和對(duì)象設(shè)定不同的條件限制，有針對(duì)性的因地制宜采取多樣化的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，充分保障了項(xiàng)目運(yùn)行的科學(xué)性。同時(shí)，在生態(tài)敏感區(qū)域的土地得到優(yōu)先補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，引入相應(yīng)評(píng)價(jià)指數(shù)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)分排序，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性和規(guī)范性，有效提高了單位補(bǔ)償資金的實(shí)施效率[47]。
表5 美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嗤c(diǎn)
表6 美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的不同點(diǎn)
5.3 美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題
通過對(duì)美國(guó)典型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償案例的研究可以看出，經(jīng)過80多年的發(fā)展，美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償建立了完善的體系，并在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的同時(shí)達(dá)到了環(huán)境保護(hù)的效果。但是在充分發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在一些局限，具體表現(xiàn)在：
首先，自愿的加入方式和市場(chǎng)化的補(bǔ)償方法容易受到農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)業(yè)政策的影響，引起項(xiàng)目規(guī)模的較大波動(dòng)。過去3年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸等農(nóng)業(yè)扶持政策向農(nóng)民支付了近320億美元的資金[48]，嚴(yán)重限制了補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)生產(chǎn)者的吸引力[49]。2012年，CRP有263萬hm2的項(xiàng)目土地將到期，受農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變化的影響，如果這些到期土地退出計(jì)劃，將對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)造成很大影響，并使好轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境再次面臨威脅。
其次，由于實(shí)行較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施過程中，動(dòng)態(tài)的管理監(jiān)控體系和運(yùn)行機(jī)制需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力維持運(yùn)行，導(dǎo)致項(xiàng)目成本的大幅提高，給美國(guó)財(cái)政帶來一定程度的壓力。由于財(cái)政赤字，奧巴馬政府2013年的預(yù)算中，保護(hù)項(xiàng)目的資金比上年減少約7億美元。而未來10年，美國(guó)政府預(yù)計(jì)將減少320億美元對(duì)農(nóng)業(yè)的直接支付以降低赤字[50-51]。這不僅影響到項(xiàng)目實(shí)施，而且大量申請(qǐng)積壓的狀況也會(huì)打消參與主體的積極性。
再次，受制于技術(shù)水平的限制、項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格影響的不確定性[52]以及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目外部性的不可測(cè)性，雖然對(duì)補(bǔ)償項(xiàng)目環(huán)境效益的某些方面進(jìn)行量化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但還無法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的整體效果進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)。如景觀層面相關(guān)地理信息的缺失，使得WRP缺乏對(duì)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)、污染物質(zhì)降解等復(fù)雜項(xiàng)目效果的準(zhǔn)確評(píng)估[53]。
最后，雖然推行多樣化的補(bǔ)償方式，并制定了較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但受經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，美國(guó)農(nóng)牧民的土地規(guī)模存在較大差異，這必然導(dǎo)致補(bǔ)償資金向大農(nóng)場(chǎng)主富集，進(jìn)一步加劇農(nóng)牧民之間的經(jīng)濟(jì)不平衡，引發(fā)社會(huì)分配不公等問題[54]。
6 討論
目前，我國(guó)已初步形成了包括草原生態(tài)補(bǔ)償制度、中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度及礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度框架，使我國(guó)生態(tài)惡化態(tài)勢(shì)得到初步遏制。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，生態(tài)補(bǔ)償條例和專門性法律法規(guī)的缺失，補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行缺乏市場(chǎng)化的操作方法，統(tǒng)一性的較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)補(bǔ)償區(qū)域農(nóng)牧民機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本的考慮，片面追求規(guī)?；狈?duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的優(yōu)先保護(hù)，以及缺乏動(dòng)態(tài)的管理監(jiān)督體系和評(píng)價(jià)體系等問題依然突出，使我國(guó)生態(tài)環(huán)境“局部改善，整體惡化”的狀況沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)剛剛起步，通過借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，有助于在實(shí)際操作過程中解決這些問題，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資源的合理配置，并最終促進(jìn)生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也應(yīng)看到，我國(guó)與美國(guó)在市場(chǎng)化水平與社會(huì)體制方面存在差異，因此在總體把握美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，必須對(duì)其補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系等進(jìn)行進(jìn)一步的研究，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索出符合我國(guó)國(guó)情和客觀發(fā)展實(shí)際的補(bǔ)償模式，最終建立健全的生態(tài)補(bǔ)償體系。
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(責(zé)任編輯 武艷培)
Cases studies of U.S.A agro-ecological compensation
WANG Guo-cheng, TANG Zeng, GAO Jing
(State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems, College of Pastoral Agriculture Science and Technology, Lanzhou University, Lanzhou 730020, China)
s: Ecological compensation is a mechanism to convert external, non-market values of the environment into real financial incentives for local actors to provide environmental services, which provides a new resolution to protect the environment. From the respects of profile, compensation standards and benefits analysis, this paper describes in detail four typical agro-ecological compensation programs in U.S.A, and summed up the compensation mechanism, characteristics, experience and problems of the agro-ecological compensation. Although the original intention of the U.S.A agro-ecological compensation is to stabilize agricultural market prices, but in the long process of development, it has established a sound legal security system, dynamic management system and differentiated compensation standards. At the same time, it clearly takes the priority compensation measures according to the environmental indicators of specific area, so that the compensation funds can be full used, which are of great importance to the development of ecological compensation in China.
ecological compensation; typical cases; compensation mechanism; experience
TANG Zeng E-mail:tangz@lzu.edu.cn
10.11829j.issn.1001-0629.2013-0237
2013-05-04 接受日期：2013-11-29
牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系(CARS35-08)
王國(guó)成(1986-)，男(蒙古族)，河北圍場(chǎng)人，在讀碩士生，研究方向?yàn)椴輼I(yè)經(jīng)濟(jì)管理。E-mail:wgc1986@hotmail.com
唐增(1982-)，男，湖南衡陽人，副教授，博士，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)。E-mail:tangz@lzu.edu.cn
S181
A
1001-0629(2014)06-1185-10*1
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