陳玥等

摘 要：鳳凰古城“通票制”背后存在著許多問(wèn)題。旅游景區(qū)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，我國(guó)采取“國(guó)家所有、地方運(yùn)營(yíng)”的模式。在實(shí)踐中通常是由政府引進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)公司投入資本來(lái)建設(shè)維護(hù)旅游景區(qū)，所以對(duì)古城收取門(mén)票是合理的。但是根據(jù)法律規(guī)定，政府定價(jià)僅限于五種情形且要遵循嚴(yán)格的程序，而鳳凰縣政府并未遵循合法定價(jià)程序。鳳凰古城實(shí)行一票制之后，政府、旅游公司、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒐懦莾?nèi)商家、游客各主體間的利益分配會(huì)發(fā)生變化，利益失衡會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，如鳳凰古城“罷市”事件。所以要采取一些措施比如嚴(yán)格實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度以及在通票之外設(shè)置單項(xiàng)票保證消費(fèi)者自主選擇權(quán)，來(lái)平衡各主體間的利益。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公共產(chǎn)品；政府干預(yù)；利益分析；建議

本文系“2013年西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院本科生科研創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目”結(jié)項(xiàng)論文，項(xiàng)目名稱(chēng)：旅游景區(qū)“通票”制度合法性研究，項(xiàng)目編號(hào)：13XZJJF-BZX-05。

旅游業(yè)發(fā)展如火如荼，爭(zhēng)議、糾紛也隨之而來(lái)，“鳳凰罷市”是門(mén)票制度爭(zhēng)議較具代表性的例子。2013年4月10日，湖南鳳凰古城實(shí)施捆綁售票，游客憑價(jià)值148元的門(mén)票方能進(jìn)入古城。此舉激起古城商家不滿，商家表示：旅行團(tuán)會(huì)在旅行社指定的地點(diǎn)吃飯、住宿、購(gòu)物，因此大部分的商鋪都是依賴(lài)散客生存。而絕大多數(shù)散客僅在免費(fèi)開(kāi)放的古城游覽，并不進(jìn)入鳳凰古城公司經(jīng)營(yíng)的古城九景和南華山景區(qū)，現(xiàn)收取門(mén)票必定會(huì)影響散客客流。當(dāng)?shù)卣畡t稱(chēng)是出于控制客流、加強(qiáng)維護(hù)、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)等綜合考量才出臺(tái)“通票”制度。對(duì)該矛盾，筆者認(rèn)為有必要研究旅游景區(qū)“通票”制度是否具有合法性。

1 旅游景區(qū)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)

對(duì)政府制定景區(qū)“通票”的行為是否具有合法性首先應(yīng)討論旅游景區(qū)是否應(yīng)該收取門(mén)票的問(wèn)題。若景區(qū)不該收取門(mén)票則政府制定通票的行為從最初便不具有合法性，而景區(qū)是否應(yīng)該收取門(mén)票還取決于景區(qū)的性質(zhì)。

1.1 旅游景區(qū)性質(zhì)判斷的依據(jù)

目前對(duì)產(chǎn)品屬性界定普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)是昆曼在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》 中闡述的“競(jìng)爭(zhēng)性和排他性”理論：首先，非競(jìng)爭(zhēng)性主要涉及三個(gè)方面：1.產(chǎn)品可供多人同時(shí)使用；2.使用人數(shù)的增加不會(huì)減小他人對(duì)該產(chǎn)品的使用效用，即不會(huì)減少他人對(duì)該產(chǎn)品使用的數(shù)量也不會(huì)降低他人使用的質(zhì)量；3.使用人數(shù)的增多不會(huì)增加生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本。其次，非排他性主要表現(xiàn)為產(chǎn)品被使用時(shí)并不存在排斥他人消費(fèi)的可能性或者要實(shí)現(xiàn)這種排斥不論是從技術(shù)上來(lái)說(shuō)還是從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)都是不劃算的[1]。

據(jù)此，產(chǎn)品可以分為“私人產(chǎn)品”和“公共產(chǎn)品”。私人產(chǎn)品具有很強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，是指完全由私主體所有并由私主體消費(fèi)，所有權(quán)人之外的人不得同時(shí)對(duì)之占有、支配的產(chǎn)品。而公共產(chǎn)品是指同時(shí)具有消費(fèi)過(guò)程上的非競(jìng)爭(zhēng)性和所有權(quán)上的非排他性的產(chǎn)品。[2] 然而，完全可供無(wú)數(shù)人無(wú)限制使用并且不會(huì)產(chǎn)生“擁擠感”的產(chǎn)品只是理論中的一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)生活中純粹的公共產(chǎn)品少之又少，多數(shù)公共產(chǎn)品隨著使用人數(shù)的增加而效用下降。因此公共產(chǎn)品又可以分為“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。準(zhǔn)公共產(chǎn)品在“公”的性質(zhì)基礎(chǔ)上包含了一定“私”的性質(zhì)，表現(xiàn)為兩種形態(tài)：只具有一定排他性不具有競(jìng)爭(zhēng)性或者只具有一定競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排他性。

1.2 旅游景區(qū)性質(zhì)的判斷分析

旅游景區(qū)是在利用旅游資源的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，在我國(guó)旅游資源屬于國(guó)家所有，因此并不具有排他性。然而旅游景區(qū)卻具有競(jìng)爭(zhēng)性。一方面不特定多數(shù)人雖然可以同時(shí)享用旅游景區(qū)，但隨著人數(shù)的增加游客旅游的質(zhì)量會(huì)下降；另一方面由于景區(qū)承載能力有限，隨著人數(shù)的增加維護(hù)環(huán)境、設(shè)施等生產(chǎn)成本也會(huì)上升。因此，非排他但具有競(jìng)爭(zhēng)性的旅游景區(qū)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

針對(duì)準(zhǔn)公共性的旅游景區(qū)，我國(guó)采取的是“國(guó)家所有、地方運(yùn)營(yíng)”的模式，地方政府自我規(guī)劃建設(shè)、并通過(guò)收取門(mén)票的方式維持營(yíng)運(yùn)旅游業(yè)。[3] 然而出于財(cái)政的限制地方政府通常采用引進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)公司的方式來(lái)建設(shè)維護(hù)旅游景區(qū)，為了更好地提供旅游服務(wù)，旅游開(kāi)發(fā)公司往往通過(guò)加工、修復(fù)、重建等方式使景區(qū)增值，同時(shí)也投入景區(qū)維護(hù)資本。因此，針對(duì)旅游景區(qū)服務(wù)收取適當(dāng)費(fèi)用是合理的，這種費(fèi)用一般以門(mén)票的形式加以體現(xiàn)。

2 政府制定旅游景區(qū)門(mén)票

經(jīng)前文分析可知可以對(duì)旅游景區(qū)收取適當(dāng)門(mén)票，隨之而來(lái)的問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)制定門(mén)票以及如何制定門(mén)票。

2.1 旅游景區(qū)門(mén)票實(shí)行政府定價(jià)

在我國(guó)價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格才實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)?！秲r(jià)格法》第十八條列舉了實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的五種情形，在制定極少數(shù)資源稀缺、自然壟斷和公用性、公益性等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要生產(chǎn)資料價(jià)格和居民生活消費(fèi)價(jià)格時(shí)仍應(yīng)采用政府定價(jià)的形式。從中央定價(jià)目錄及地方定價(jià)目錄來(lái)看，均把旅游景區(qū)的門(mén)票歸為了重要的公用事業(yè)價(jià)格由政府直接定價(jià)。

2.2 政府定價(jià)程序

政府定價(jià)需要經(jīng)過(guò)受理意見(jiàn)、制定方案、聽(tīng)證、審議、公告、跟蹤調(diào)查等一系列程序，其中“聽(tīng)證”是涉及商家、消費(fèi)者等各方訴求表達(dá)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《價(jià)格法》第22、23條，政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展價(jià)格、成本調(diào)查；應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性?！逗鲜∮斡[參觀點(diǎn)門(mén)票價(jià)格管理辦法》規(guī)定，對(duì)在國(guó)內(nèi)外享有較高聲譽(yù)，年度游覽參觀達(dá)到80 萬(wàn)人次以上的重要游覽參觀點(diǎn)，提高門(mén)票價(jià)格應(yīng)實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證，其中聽(tīng)證的消費(fèi)者代表比例應(yīng)高于五分之二。

就鳳凰古城定票而言，存在一定問(wèn)題：首先，價(jià)格主管部門(mén)并未組織聽(tīng)證會(huì)，有關(guān)法律人士根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》和《價(jià)格法》申請(qǐng)公開(kāi)鳳凰古城收取148 元門(mén)票的聽(tīng)證會(huì)相關(guān)文件材料及其實(shí)施新門(mén)票制前與當(dāng)?shù)鼐用?、商戶溝通調(diào)研的相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，但被縣政府部門(mén)拒絕。其次，《湖南省政府定價(jià)目錄》規(guī)定國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)門(mén)票及景區(qū)內(nèi)配套交通運(yùn)載工具價(jià)格及旅行社組團(tuán)收費(fèi)由省物價(jià)局核準(zhǔn)，鳳凰縣政府此次門(mén)票制定也未報(bào)省物價(jià)局核準(zhǔn)。實(shí)際上鳳凰縣政府并未走政府定價(jià)的程序，而是直接依據(jù)其行政權(quán)力做出了《鳳凰縣旅游景區(qū)管理門(mén)票辦法（試行）》這一規(guī)范性文件，而依據(jù)行政法相關(guān)規(guī)定縣政府的規(guī)范性文件并不能設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目，可見(jiàn)鳳凰縣政府擅自制定“通票”這一行為欠缺合法性。

3 政府制定旅游景區(qū)“通票”制度的利弊

合理性是合法性的重要方面，要使旅游景區(qū)的門(mén)票制度盡可能合理則需要在制定門(mén)票時(shí)綜合考量、協(xié)調(diào)各方主體的利益。實(shí)行一票制的明顯優(yōu)勢(shì)在于，景區(qū)通票可獲得比景點(diǎn)單項(xiàng)收費(fèi)更高的經(jīng)濟(jì)收益。入門(mén)時(shí)買(mǎi)一張通票，即把特定的景點(diǎn)涵蓋其中，使景點(diǎn)由“零售” 變“批發(fā)”，一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)氐穆糜谓?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面使政府、相關(guān)公司等利益群體能因此獲得更多收益。例如，鳳凰古城。通過(guò)古城門(mén)票所獲的利益如何分配體現(xiàn)為以下方式：將收益分為三部分，其中2%作為鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)有限公司的代理費(fèi)，一部分作為縣政府依法征收的稅費(fèi)、資源有償使用費(fèi)、宣傳營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)和價(jià)格調(diào)節(jié)基金等等，剩下的一部分則作為鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司、南華山旅游公司和鄉(xiāng)村游公司的收益。[4]在鳳凰古城這一次的公共利益和利潤(rùn)的博弈中，縣政府選擇了傳統(tǒng)的一票制模式，通過(guò)“政企合作”以此來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)，不得不承認(rèn)這是在普遍實(shí)行一票制的大前提下的現(xiàn)實(shí)選擇。

3.1 “通票”制度對(duì)政府和旅游經(jīng)營(yíng)公司的影響

在此門(mén)票事件中政府和旅游經(jīng)營(yíng)公司的利益較為一致，與單獨(dú)景點(diǎn)單獨(dú)購(gòu)票的分票制度相比，通票制度給政府和旅游經(jīng)營(yíng)公司帶來(lái)的更多的是積極影響。首先，將景區(qū)內(nèi)零散景點(diǎn)串聯(lián)收費(fèi)，將一些冷門(mén)景點(diǎn)也囊括在內(nèi)可以提高景區(qū)整體經(jīng)濟(jì)效益；其次，通票制度將景區(qū)收費(fèi)項(xiàng)目公開(kāi)固定下來(lái)、避免了亂收費(fèi)等不良現(xiàn)象，便于景區(qū)管理；最后，景區(qū)環(huán)境承載能力有限，而通票制度是控制客流的有效手段之一。

3.2 “通票”制度對(duì)古城內(nèi)零散商家及當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊?/p>

1.商家。此處商家特指未與旅行社合作、主要靠散客維持經(jīng)營(yíng)的城內(nèi)零散商家。

實(shí)行通票制的直接影響之一為入城游客量減少。短期來(lái)看，盡管游客量、消費(fèi)量有所降低，仍有門(mén)票收益作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收益的保證，但政府在定價(jià)過(guò)程中，存在未經(jīng)聽(tīng)證等程序不合法之處且急于滿足處在強(qiáng)勢(shì)地位的旅游投資經(jīng)營(yíng)公司的利益需求和回報(bào)，往往不能充分考慮城內(nèi)商家的意見(jiàn)，使得商家未能參與此門(mén)票收益的分配。長(zhǎng)期來(lái)看，門(mén)票收取雖然帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)收益一時(shí)的提高，但消費(fèi)規(guī)模的減小不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，商家也會(huì)漸漸受到影響。因此在此次通票制經(jīng)濟(jì)模式中未參與利益分配的商家遭受損失較大，反對(duì)情緒較強(qiáng)?？梢?jiàn)雖然地方自主運(yùn)營(yíng)的景區(qū)同時(shí)需要民間資本和公家管控，但是如鳳凰古城這般政府既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的情況，極易侵害其他主體的利益。

2.當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

景區(qū)可以收取門(mén)票，但是景區(qū)界限的劃定是一個(gè)直接影響城內(nèi)居民生活的新問(wèn)題?！堵糜畏ā穼?duì)景區(qū)做的界定是指為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場(chǎng)所或者區(qū)域。但如鳳凰古城這樣的景區(qū)界限則很難與居民日常的生活區(qū)域絕對(duì)區(qū)分開(kāi)來(lái)。城內(nèi)提供游覽服務(wù)，但其也是當(dāng)?shù)鼐用竦纳顖?chǎng)所，不能因?yàn)閷?duì)該范圍實(shí)施了一定管理就單一界定為“景區(qū)”，片面的劃定很容易產(chǎn)生如鳳凰小伙帶女友回家因沒(méi)門(mén)票而不能進(jìn)入的不合理現(xiàn)象。因此，憑票入城這一做法實(shí)有不當(dāng)，未充分考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)便利性，應(yīng)作出合理調(diào)整。

3.3 “通票”制度對(duì)游客的影響

1.參團(tuán)游客，即參加旅行社接受其統(tǒng)一安排的游客。

通票制對(duì)于參團(tuán)游客而言積極因素明顯。在單項(xiàng)票情況下，旅行社通常所安排的景點(diǎn)一般包括了景區(qū)內(nèi)的熱門(mén)景點(diǎn)和部分冷門(mén)景點(diǎn)。游客在門(mén)票上支出的費(fèi)用為上述景點(diǎn)單項(xiàng)門(mén)票價(jià)格之和。在通票制情況下，政府所指定的景點(diǎn)也包括熱門(mén)景點(diǎn)和部分冷門(mén)景點(diǎn)。兩種門(mén)票模式下，參團(tuán)游客所能獲得的價(jià)值反饋大致相當(dāng)。但在門(mén)票價(jià)格上，鳳凰縣政府出臺(tái)的《辦法》第四條規(guī)定旅行社購(gòu)買(mǎi)團(tuán)隊(duì)票在政策范圍內(nèi)享受優(yōu)惠。因此通票制對(duì)參團(tuán)游客的積極影響較多。

2.散客

通票制減輕了游客對(duì)景點(diǎn)分別買(mǎi)票的麻煩以及給游客帶來(lái)一定的價(jià)格優(yōu)惠，但也因此忽略了游客的個(gè)性化要求、限制了其選擇的權(quán)利?！堵糜畏ā返诰艞l賦予了消費(fèi)者自主選擇權(quán)，經(jīng)營(yíng)者不能強(qiáng)制交易。就鳳凰古城來(lái)說(shuō)，一律地強(qiáng)制游客憑票進(jìn)城，不僅剝奪了游客根據(jù)自身喜好觀光游覽的選擇權(quán)，也降低了部分游客旅游滿意度、重游意愿從而會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收益。因此通票的制定也應(yīng)當(dāng)在滿足投資經(jīng)營(yíng)方利益需求和保證游客基本旅游需求之間尋找平衡點(diǎn)。

3.4 旅游景區(qū)門(mén)票合理制定的建議

首先，制定價(jià)格時(shí)，依據(jù)法律，嚴(yán)格執(zhí)行聽(tīng)證制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，做到信息公正公開(kāi)，充分考慮各方利益，以求各主體之間利益均衡。其次，可以考慮用捐贈(zèng)、基金、彩票發(fā)行等多種手段共同支持景區(qū)運(yùn)營(yíng)和資源維護(hù)費(fèi)用。[5] 最后，為保證消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，可在通票外設(shè)置單項(xiàng)票或自由組合票，增加周期票、家庭票等形式使消費(fèi)者能夠根據(jù)自己的意愿選擇游覽方式。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

陳玥（1993-），女，四川省廣元市人，西南政法大學(xué)，學(xué)歷本科。研究方向：市場(chǎng)秩序法，價(jià)格法。

楊盼（1992-），女，浙江杭州市淳安縣人，西南政法大學(xué)學(xué)歷本科。研究方向：市場(chǎng)秩序法，價(jià)格法。

邵雨薇（1994-），女，山東省聊城市人，西南政法大學(xué)學(xué)歷本科。研究方向：市場(chǎng)秩序法，價(jià)格法。