文／陳明鶴 王行偉

在我國(guó)改革開放的進(jìn)程中，土地制度從來(lái)都是作為排頭兵，在整體改革進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)時(shí)，土地制度更是應(yīng)該發(fā)揮“利器”的作用，打下改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)為土地征收和土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。

一、對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)土地制度改革的理解

黨的十八屆三中全會(huì)為土地制度改革定下了基調(diào)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱《決定》） 明確了土地的雙重角色，即土地一方面為政府和集體提供發(fā)展平臺(tái)，另一方面關(guān)系著農(nóng)民的切身利益。在此基礎(chǔ)上，為土地制度改革中最為重要的兩個(gè)組成部分，土地征收和土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。

《決定》提出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”根據(jù)《決定》內(nèi)容，土地征收涉及四個(gè)方面改革：一要縮小征地范圍，解決隨意征收土地的問題，明確今后政府征地范圍將進(jìn)一步縮小，僅限于滿足公共利益的需要。二要規(guī)范征地程序，解決征地過程中的公共利益認(rèn)定程序缺失，被征地人知情權(quán)、參與權(quán)保護(hù)不足，征地后期監(jiān)管缺失，征而未用、多征少用以及補(bǔ)償費(fèi)被克扣、挪用甚至貪污等問題。三要建立對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，解決征地補(bǔ)償和安置問題，合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范地實(shí)施征地補(bǔ)償，建立多元的安置方式，解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)問題，順利實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的城市化進(jìn)程。四要提高農(nóng)民在土地增值中的收益比例，重新設(shè)計(jì)土地增值收益在政府、集體和農(nóng)民三者間的分配比例。重新分配要兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人，不能偏重國(guó)家，也不能偏重個(gè)人，應(yīng)使土地扮演好“雙重”角色。可以看出，征地制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于土地增值分配比例的重新調(diào)整。因此，《決定》提出要深化財(cái)稅體制改革，提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，穩(wěn)固地方政府財(cái)政收入，推動(dòng)地方政府進(jìn)行征地改革。

《決定》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，……鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。 ”“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！薄稕Q定》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了兩方面規(guī)定：在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面，規(guī)定農(nóng)地農(nóng)用，以流轉(zhuǎn)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展?！稕Q定》與2013年中央一號(hào)文件保持了政策上的一致，以土地流轉(zhuǎn)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

我國(guó)法律規(guī)定的集體建設(shè)用地有三類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地?！稕Q定》對(duì)其中兩類集體建設(shè)用地進(jìn)行了規(guī)定：規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，和改革完善農(nóng)村宅基地制度。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為推動(dòng)未來(lái)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)邁出了革命性一步，一方面加大了土地供給量，另一方面使農(nóng)民可享受土地增值收益。完善農(nóng)村宅基地制度針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的，如宅基地規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)不夠，宅基地布局散亂，宅基地分配有時(shí)得不到保障；節(jié)約集約用地促進(jìn)不夠，粗放利用，存在一戶多宅、超標(biāo)占地情況；在宅基地用益物權(quán)上保障不足的同時(shí)，出現(xiàn)超越權(quán)能問題，亂出租、違章搭蓋；宅基地退出機(jī)制不夠健全，形成大量空心村、閑置地等問題，進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓為突破，探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

二、遼寧省土地制度改革進(jìn)展情況

我省在土地制度改革的重點(diǎn)方面，土地征收和土地流轉(zhuǎn)上既有探索、有成果，也有不足之處?？傮w來(lái)說(shuō)，改革涉及范圍廣，但改革力度不大，改革主張空泛，具體細(xì)則缺失。2012年，沈陽(yáng)市作為6個(gè)試點(diǎn)城市之一，進(jìn)行征地制度改革，縮小征地范圍，探索合理界定征地范圍，非公益性用地取得方式。2012年8月29日，國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)了《遼寧省“一區(qū)一帶”土地管理制度改革總體方案》，方案中確定了加快農(nóng)村土地管理制度改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等改革內(nèi)容，并且選擇沈陽(yáng)、盤錦、撫順等市作為試點(diǎn)，率先突破，取得成熟經(jīng)驗(yàn)后再推開，其中撫順市提出了建立征地補(bǔ)償和安置新機(jī)制。

我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與全國(guó)平均水平存在較大差距，而且在流轉(zhuǎn)中存在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)引發(fā)矛盾等普遍現(xiàn)象。但是，我省也在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索，我省在2009年開始建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，設(shè)定了40個(gè)試點(diǎn)，省財(cái)政每年撥付20萬(wàn)元專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，用4年時(shí)間打造遼寧省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，截至2012年5月，我省已經(jīng)在35個(gè)市、縣（區(qū)）建立了364個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易大廳。同時(shí)，緊跟中央文件精神，以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，如作為東北棚菜第一村的新民市大民屯鎮(zhèn)方巾牛村、鐵嶺市昌圖縣八面城鎮(zhèn)大和村的曙光農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，等等。

三、遼寧省土地改革對(duì)策建議

（一）土地改革確權(quán)先行，盡快完成全省土地確權(quán)、登記、頒證工作，為土地改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在保持現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù)，徹查農(nóng)民所承包土地的面積和位置，解決歷史遺留問題。尊重農(nóng)民的意見，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，借鑒“村民議事會(huì)”模式，讓德高望重、懂得政策、辦事公道、熟悉村情的人參與并決定土地確權(quán)，以減少糾紛，化解矛盾，讓農(nóng)民自己決定未來(lái)的發(fā)展。文明有序地開展工作，堅(jiān)持有法必依原則，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定，明確登記內(nèi)容和登記程序，把農(nóng)民所承包土地的各種屬性以及承包權(quán)屬證書落實(shí)到戶。

（二）制定土地制度改革相關(guān)政策或地方法規(guī)。土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，既重要又敏感，只有制定了詳細(xì)的政策、法規(guī)，才能繪制改革的藍(lán)圖，有針對(duì)性地解決實(shí)踐中的問題，系統(tǒng)地指導(dǎo)改革工作，規(guī)定職責(zé)范圍和權(quán)利、義務(wù)。

（三） 土地制度改革以試點(diǎn)為起點(diǎn)，再由點(diǎn)到面，全面鋪開。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民保障機(jī)制以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革要首先選擇合適的對(duì)象進(jìn)行試點(diǎn)改革，試點(diǎn)成熟，取得成果后再全面鋪開。試點(diǎn)工作要規(guī)劃先行，細(xì)化方案，分解任務(wù)，嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)時(shí)間表進(jìn)行。農(nóng)村土地制度改革必須遵循習(xí)近平總書記在山東考察時(shí)的講話精神，“要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”。

（四） 發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。逐步以市場(chǎng)價(jià)格作為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜進(jìn)行土地征收補(bǔ)償工作，避免出現(xiàn)損害農(nóng)民和損害政府利益的情況出現(xiàn)。結(jié)合財(cái)稅體制改革，探索新的支撐性財(cái)政收入。通過土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)過程中的管理和服務(wù)功能。

（五）建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。土地征收使農(nóng)民完全失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上，失去了經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種權(quán)利的喪失必須給予合理的補(bǔ)償，即建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，保證農(nóng)民可以順利融入城鎮(zhèn)化過程。結(jié)合《決定》精神，給予被征地農(nóng)民多元的安置方式，保證其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；為被征地農(nóng)民以及流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使他們掌握在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)立足的一技之長(zhǎng)；健全社會(huì)保障體系，以健全的社會(huì)保障體系替代土地保障的功能。