文曉靜 王永才

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北·武漢 430073；2.中央民族大學(xué)，北京 100081）

一、我國(guó)對(duì)口支援制度的運(yùn)行機(jī)制

（一）對(duì)口支援的含義解析

對(duì)口支援即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或?qū)嵙^強(qiáng)的一方對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或?qū)嵙^弱的一方實(shí)施援助的一種政策行為。“支援”為動(dòng)詞，表明是一方主體向另一方主體提供幫助和支持的、主要以義務(wù)為內(nèi)容的單向關(guān)系?！皩?duì)口支援”本身是具有不對(duì)等的雙方關(guān)系。這種雙方關(guān)系的內(nèi)容和載體應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的、變化的關(guān)系。一方面在支援的起步階段是支援方無(wú)償提供資金等各方面的援助，即所謂的“輸血”式援助，受援方逐步具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和潛力，受援方具備了一定的“造血”功能，隨著能力的提升，支援方與受援方援助的形式和內(nèi)容都將發(fā)生變化，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生變化，由支援方完全“義務(wù)”支援向“義務(wù)+權(quán)利”支援轉(zhuǎn)化，受援方則由完全的“權(quán)利”受援向“權(quán)利+義務(wù)”受援方向變化，由原來(lái)中央主導(dǎo)模式向雙方行政協(xié)議互動(dòng)模式轉(zhuǎn)化，直至對(duì)口支援在合法合理、市場(chǎng)化、共同發(fā)展的前提下運(yùn)行。

（二）對(duì)口支援的主體分析

對(duì)口支援的主體較多，主要范圍包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)。以現(xiàn)有中央文件規(guī)定為準(zhǔn)，發(fā)達(dá)地區(qū)主要指東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)等較為發(fā)達(dá)的省市，主要包括東部沿海省市：上海、北京、廣東、遼寧、天津、浙江、江蘇、山東、沈陽(yáng)、武漢、深圳、寧波等；欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)主要指西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的自治區(qū)、省、市、州、縣，主要包括：西藏、新疆、廣西、寧夏、內(nèi)蒙古、云南、貴州、青海、四川等。發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)是相對(duì)的概念，隨著經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展，欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)會(huì)逐步向發(fā)達(dá)方向發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面不再欠發(fā)達(dá)，并最終成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較好的地區(qū)。對(duì)口支援工作的目標(biāo)也在于讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)摘掉“欠發(fā)達(dá)”的帽子，并通過(guò)各種努力，向發(fā)達(dá)地區(qū)提升。同時(shí)，對(duì)口支援一定不是依賴性政策，它應(yīng)當(dāng)是激勵(lì)性政策，它不是一勞永逸，而應(yīng)當(dāng)是在一定特殊階段培養(yǎng)和促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)具備擺脫“欠發(fā)達(dá)”帽子的能力。目前，我國(guó)對(duì)口支援均在向此方向努力，雖然這種培養(yǎng)的“能力”目前還沒有在有些地方體現(xiàn)出來(lái)，但在部分基礎(chǔ)條件已經(jīng)比較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)已體現(xiàn)出來(lái)。

（三）對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)制分析

通過(guò)對(duì)民族地區(qū)的調(diào)研，各地對(duì)口支援項(xiàng)目運(yùn)行的基本工作流程概括為：受援方扶貧辦組織當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)各單位部門按照年度急需和長(zhǎng)期建設(shè)需要申報(bào)具體的對(duì)口支援項(xiàng)目，通過(guò)這些項(xiàng)目申報(bào)支援資金，然后受援方扶貧辦匯總后由受援方黨政部門審核，權(quán)衡提出受援方年度對(duì)口支援工作項(xiàng)目及方案，并報(bào)送支援方對(duì)口支援部門。支援方對(duì)口支援部門根據(jù)受援方所提方案及項(xiàng)目到受援方進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。之后受援方扶貧辦與支援方對(duì)口支援部門雙方商談年度要進(jìn)行的支援項(xiàng)目和方案，達(dá)成初步方案。由支援方對(duì)口支援部門向支援方黨委和政府匯報(bào)同意后，支援方黨政代表團(tuán)來(lái)受援方考察，之后開始組織實(shí)施執(zhí)行最終的年度對(duì)口支援方案和計(jì)劃，簽訂年度對(duì)口支援協(xié)議，按照該年度對(duì)口支援協(xié)議實(shí)施對(duì)口支援項(xiàng)目。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)口支援的實(shí)施是由中央政府主導(dǎo)，地方政府為主體推進(jìn)的模式。對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)制包括：中央計(jì)劃性、命令式推動(dòng)；政府主導(dǎo)模式；運(yùn)動(dòng)式、口號(hào)式和強(qiáng)制式的推進(jìn)方式；無(wú)償援助為主，支援方多為被動(dòng)支援的現(xiàn)狀；受援方希望受到平等對(duì)待和尊重；支援程度和目標(biāo)無(wú)限度、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)。必須轉(zhuǎn)變對(duì)口支援運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)明確權(quán)利義務(wù)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)各主體在對(duì)口支援中的作用和積極性，有效促進(jìn)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的發(fā)展。

二、對(duì)口支援實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題

（一）法律制度不健全，權(quán)利義務(wù)機(jī)制缺乏強(qiáng)制性

對(duì)口支援法律制度存在缺乏協(xié)調(diào)性、實(shí)施過(guò)程中存在隨意性和不確定性、援助項(xiàng)目實(shí)施效果無(wú)法保證等不足。表現(xiàn)在，一是對(duì)口支援的資金和物資的數(shù)量確定沒有既定的規(guī)則和程序，導(dǎo)致數(shù)量的不確定性和隨意性，對(duì)于同樣的需求情況，往往因東部地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的意志而具有很大差異。二是用于支援的資金和物資的籌集機(jī)制缺乏，沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的資金籌集制度和政府間財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度。三是智力和人才支援上沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的干部和人才的選拔機(jī)制，導(dǎo)致干部與人才的選派與西部民族地區(qū)的實(shí)際需求之間有相當(dāng)大的距離。對(duì)口支援法律制度的體系，主要是以《民族區(qū)域自治法》、《國(guó)務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》等為主導(dǎo)，其他包括國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)的法律法規(guī)和政策性文件等。這些法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件之間，還存在一些矛盾和沖突，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)性。法律制度之間缺乏協(xié)調(diào)性，實(shí)施機(jī)制上存在著隨意性和不可操作性。[1]

（二）管理體系和激勵(lì)機(jī)制不健全

對(duì)口支援的省市與被援助的縣市的行政管理級(jí)差大，且支援方的派出機(jī)構(gòu)不納入當(dāng)?shù)匦姓芾眢w系，這些臨時(shí)性安排造成的行政級(jí)別的不對(duì)等，與常態(tài)的行政體制存在一定的矛盾。發(fā)達(dá)地區(qū)給予廣大民族地區(qū)較多的資金和物資幫助，在民族地區(qū)順利完成了一大批對(duì)口支援項(xiàng)目。但這些項(xiàng)目中，短期項(xiàng)目投資協(xié)作較多，長(zhǎng)期項(xiàng)目投資協(xié)作較少，導(dǎo)致對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)和促進(jìn)作用十分有限。很多項(xiàng)目在簽訂后難以落實(shí)，也有很多在實(shí)施中夭折。[2]有些項(xiàng)目在建成后沒有后續(xù)服務(wù)。政府對(duì)口支援的制度安排和激勵(lì)機(jī)制還不到位，很大程度上也影響了東部地區(qū)各單位和各種人才參與對(duì)口支援的積極性。

（三）資金分配和支出不平衡，欠缺宏觀統(tǒng)籌、評(píng)估和跟蹤管理機(jī)制

由于支援方和受援方在財(cái)政收入和人口等方面差異較大，資金分配和支出存在嚴(yán)重的不平衡。[3]雖然對(duì)口支援的任務(wù)范圍比較明確，但各省市在具體操作中各自為政。對(duì)口支援可能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)?，F(xiàn)行的對(duì)口支援政策監(jiān)督的廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容還不完整，缺乏績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容，進(jìn)而導(dǎo)致援助資金使用效率不高，對(duì)援助項(xiàng)目的后期跟蹤管理力度不夠等問(wèn)題。[4]

（四）援助形式單一，缺乏政府與市場(chǎng)主體間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

有的地方政府和群眾過(guò)分依賴中央和對(duì)口支援省市，只希望獲得更多的人、財(cái)、物的援助，缺乏積極主動(dòng)、自力更生的精神。在對(duì)口支援中，未能正確處理援助政策實(shí)施過(guò)程中市場(chǎng)與政府的關(guān)系。很多項(xiàng)目是在政府主導(dǎo)下開展的，難免重蹈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務(wù)政治大局意識(shí)不強(qiáng)，未能充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，呈現(xiàn)政府“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。[5]支援方對(duì)援助工作的思想認(rèn)識(shí)高度不夠，確定援助項(xiàng)目時(shí)注重追求自身的利益。

（五）市場(chǎng)機(jī)制引入不足，運(yùn)動(dòng)式援助影響各方積極性

過(guò)分地用財(cái)政稅收手段來(lái)“拉平”地區(qū)之間的收入差距，會(huì)由于價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值獲得的地區(qū)分離而損害各地增收節(jié)支以及為社會(huì)努力創(chuàng)造財(cái)富的積極性。只有在形成較為合理的初次分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，輔之以合適的再分配措施，才有可能實(shí)現(xiàn)收入分配改革的預(yù)期目標(biāo)。只有通過(guò)有頂層設(shè)計(jì)的組合措施，才能達(dá)到逐步縮小貧富差距和實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。[6]

（六）對(duì)口支援在縣、鄉(xiāng)、村輻射效果不明顯

對(duì)口支援從國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來(lái)看，無(wú)論從支援的數(shù)額上、援助的形式上看都是可觀的。但在縣、鄉(xiāng)、村一級(jí)的數(shù)額和援助形式來(lái)看就很少，效果不明顯。我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)面積廣大，有限的對(duì)口支援對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展起到的作用也將是有限的，必須把對(duì)口支援工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，更要放在基層單元來(lái)深度考察。

（七）援助依賴，抑制受援方自身發(fā)展能力

對(duì)口支援的援助性質(zhì)，決定了對(duì)口支援實(shí)施中存在一些弊端。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)容易形成依賴，在有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其社會(huì)運(yùn)行幾乎完全依靠中央或發(fā)達(dá)地區(qū)政府的扶持與援助，[7]因此，一定要排除對(duì)口支援中的援助依賴弊端，避免抑制欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展的能力，造成無(wú)效和浪費(fèi)。

三、對(duì)口支援民族地區(qū)法治化的推進(jìn)建議

（一）對(duì)口支援法治化的意義

基于實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)口支援法治化成為規(guī)范完善的選擇，用法律手段來(lái)規(guī)范對(duì)口支援，在法治條件下通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)規(guī)范對(duì)口支援，會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)效機(jī)制和長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。對(duì)口支援立法應(yīng)該有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，就是要突出它的綜合性，是個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，需要政府進(jìn)行綜合調(diào)整，同時(shí)，又要有可操作性。第二，應(yīng)該突出它的特殊性。它針對(duì)的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展這樣一個(gè)特別的事情，要有些特殊的政策、特殊的措施，通過(guò)立法把它規(guī)定下來(lái)。該立法的特點(diǎn)是綱領(lǐng)性與政策性的結(jié)合，不要求很全面，而是有什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題，它是在特定的時(shí)期特定的區(qū)域發(fā)揮特定的作用。該法的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該是對(duì)口支援活動(dòng)中的政府行為和社會(huì)行為，因此，該法中的授權(quán)性條款會(huì)比較多。

（二）對(duì)口支援民族地區(qū)法治化的路徑

對(duì)口支援欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上是一個(gè)重大的利益調(diào)整過(guò)程，其中要解決許多利益的分配與協(xié)調(diào)問(wèn)題。該利益調(diào)整過(guò)程伴隨著對(duì)口支援法治化路徑中的四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

1．應(yīng)使對(duì)口支援由“政治動(dòng)員式”向“制度激勵(lì)性”轉(zhuǎn)變。我國(guó)目前還沒有制定對(duì)口支援條例或者規(guī)章，只是存在大量的“通知”和“意見”等，這一方面說(shuō)明了對(duì)口支援政策本身的變動(dòng)性和多樣性，不利于制定規(guī)范的系統(tǒng)的文件，同時(shí)也說(shuō)明了國(guó)家在對(duì)口支援政策方面的規(guī)則創(chuàng)制的嚴(yán)重落后和不足。以“意見”和“通知”下達(dá)的對(duì)口支援項(xiàng)目明顯具有極強(qiáng)的政治動(dòng)員性，這既說(shuō)明了各支援地地方政府政治覺悟的高度，也說(shuō)明了制度性激勵(lì)措施的不得力。動(dòng)員式的支援一方面不利于在不同時(shí)期各種支援項(xiàng)目的開展，也不利于支援過(guò)程中規(guī)范化操作。沒有制度化的激勵(lì)保障，要持久地激發(fā)地方政府的積極性就很困難，也不能很好地引導(dǎo)地方政府開展各種支援工作。對(duì)口支援在我國(guó)政治體制內(nèi)有極好的政治土壤，要良性地推進(jìn)這項(xiàng)政策的落實(shí)，就要不斷完善對(duì)口支援地地方政府的制度性激勵(lì)，把政治動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)資源融合到系統(tǒng)的制度體系之中。

2．讓對(duì)口支援由“政策規(guī)范化”向“法律規(guī)范化”轉(zhuǎn)變。[8]對(duì)口支援模式當(dāng)前還僅僅處在政策規(guī)范化的層面，這對(duì)該政策的具體落實(shí)和發(fā)揮更大作用是不利的。對(duì)口支援應(yīng)該逐漸走向法律規(guī)范化加快該政策實(shí)施的法律保障，完善政策制定與實(shí)施的法律環(huán)境。通過(guò)立法建立國(guó)家層面的制度體系，充分發(fā)揮中央部門統(tǒng)籌的職能，激勵(lì)地方政府積極參與落實(shí)政策。要加快完善對(duì)口支援政策的啟動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和評(píng)估考核機(jī)制的立法。

3.“對(duì)口支援”到“對(duì)口合作”的轉(zhuǎn)變。在積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶持的基礎(chǔ)上，一批對(duì)口支援省率先探索建立“互利共贏”的長(zhǎng)期對(duì)口合作模式，簽訂經(jīng)濟(jì)援建和合作發(fā)展協(xié)議書、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議等方式，對(duì)口支援方也正在與受援方協(xié)商建立長(zhǎng)期合作模式。對(duì)口合作則是雙方基于地位平等，互惠互利，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上作出的一種行為選擇，它以有償替代無(wú)償，因?yàn)榉鲜袌?chǎng)規(guī)則而具有長(zhǎng)期可行性。由此可見從對(duì)口支援到對(duì)口合作的轉(zhuǎn)變，地方政府的主動(dòng)性和積極性得到了極大的調(diào)動(dòng)。支援方不僅僅是個(gè)執(zhí)行行政命令的角色，有了自己獨(dú)立的意思表示；受援方更是從一個(gè)被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的角色，可以充分與支援方協(xié)商，討價(jià)還價(jià)。這種行為模式的轉(zhuǎn)變，使地方政府的獨(dú)立性彰顯出來(lái)。

4．規(guī)范好援助方與受援方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系

要明確對(duì)口支援各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是對(duì)口支援制度立法方面必須重視的。如何按照市場(chǎng)規(guī)則，或引入市場(chǎng)規(guī)則到對(duì)口支援規(guī)范中，研究援助方與受援方的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確援助方與受援方的特定權(quán)利與義務(wù)，就成為了對(duì)口支援法治化中面臨的重要問(wèn)題，也是必須面對(duì)的具體問(wèn)題。概括來(lái)講，援助方的權(quán)利主要包括以下幾個(gè)方面：及時(shí)了解受援方的基本情況與實(shí)際需求，享受國(guó)家和地方的優(yōu)惠政策，要求受援方提供各種必要條件；援助方的義務(wù)主要包括：遵守當(dāng)?shù)胤膳c政策，履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行援助計(jì)劃，依法納稅義務(wù)，優(yōu)先招收本地的勞動(dòng)力進(jìn)入企業(yè)工作；受援方的權(quán)利主要包括：參與援助規(guī)劃的制定，參與援助項(xiàng)目的建設(shè)與管理；受援方的義務(wù)主要包括：配合與協(xié)助義務(wù)，優(yōu)化投資軟環(huán)境。當(dāng)然，對(duì)口支援項(xiàng)目中還存在很多實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題可能會(huì)長(zhǎng)期存在，也是對(duì)口支援運(yùn)行中的不可避免的問(wèn)題，但是如果再進(jìn)一步明確各受援方和援助方的權(quán)利義務(wù)，將各方的權(quán)責(zé)再進(jìn)一步細(xì)化，會(huì)避免類似問(wèn)題發(fā)生。因此，立法上加強(qiáng)規(guī)范和明確援助方與受援方的權(quán)利義務(wù)是解決上述癥結(jié)問(wèn)題的主要方法。

綜上所述，對(duì)口支援民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上是一個(gè)重大的利益調(diào)整過(guò)程，其中要解決許多利益的分配與協(xié)調(diào)問(wèn)題。要調(diào)整好中央與地方的利益協(xié)調(diào)，也要調(diào)整好地方各省、市、自治區(qū)之間的利益關(guān)系。三十多年的實(shí)踐，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的運(yùn)動(dòng)式的支援建設(shè)已經(jīng)跟不上西部民族地區(qū)發(fā)展的需要，跟不上西部民族地區(qū)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的需要，必須將對(duì)口支援納入法律制度范疇，建立對(duì)口支援法律制度和長(zhǎng)效機(jī)制，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的對(duì)口支援互利共贏局面，確立以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)為模式的對(duì)口支援機(jī)制，規(guī)范政府的行為，明確支援各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，調(diào)動(dòng)支援各主體和社會(huì)各參與主體的積極性，更好促進(jìn)對(duì)口支援資金按照市場(chǎng)規(guī)則有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)支援幫扶措施在經(jīng)濟(jì)效益和輻射效應(yīng)的最大化。

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