楊菊平 張中飛

（浙江海洋學(xué)院思政部，浙江舟山 316022）

自2011年6月30日國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)以來，對如何建設(shè)舟山群島新區(qū)，加快新區(qū)發(fā)展有諸多的調(diào)查與研究。一個普遍的認(rèn)識是，舟山群島新區(qū)的發(fā)展需要政策與投入支持。無論從舟山的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)還是借鑒國內(nèi)外新區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，這一認(rèn)識都得到充分的支持。而舟山群島新區(qū)作為我國首個頒布的以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，有其特殊性，在制度的建設(shè)上更不能簡單地照搬照抄，需要結(jié)合舟山實(shí)際情況和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)來制定。因此，無論我們主觀上是否愿意接受，制度的創(chuàng)新都是必需的。問題在于，舟山群島新區(qū)的發(fā)展需要什么樣的制度？在制度的創(chuàng)新過程中，需要注意哪些因素？以避免出現(xiàn)與預(yù)期不符的結(jié)果。在國家為舟山群島新區(qū)發(fā)展提供的各項(xiàng)政策支持下，在省政府的重視和支持下，舟山市政府投入大量人力物力加快制度建設(shè)和創(chuàng)新。但關(guān)鍵問題不在于制度設(shè)計(jì)之新，更在于現(xiàn)有的制度環(huán)境是否能保證設(shè)計(jì)思想的有效落實(shí)。根據(jù)當(dāng)前舟山的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、舟山的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和舟山人的思維模式，如何才能更好地推進(jìn)群島新區(qū)制度創(chuàng)新？本文擬從這一問題出發(fā)，在對舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新調(diào)查的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的探討。

一、舟山群島新區(qū)正式制度建設(shè)現(xiàn)狀

自舟山群島新區(qū)獲批復(fù)以來，先行先試、制度先行已成為共識。舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新是適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、配合國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)范新區(qū)建設(shè)的客觀需要與必然要求。為加快推進(jìn)舟山群島新區(qū)建設(shè)，從浙江省政府到舟山市人民政府都高度重視加強(qiáng)新區(qū)制度環(huán)境建設(shè)，在正式制度的創(chuàng)新方面做了大量工作，制定了一系列規(guī)章制度。

1.《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》

舟山群島新區(qū)設(shè)立后，浙江省政府以國函（2011）77號關(guān)于同意設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)的批復(fù)文件、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》精神為指導(dǎo)，認(rèn)真組織編制《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。在對舟山進(jìn)行全面實(shí)地調(diào)研，充分吸收現(xiàn)有各新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)、各行業(yè)主管部門和專家學(xué)者的意見建議，多次討論修改后，形成《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》全面闡述了舟山群島新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和戰(zhàn)略意義，明確提出了舟山群島新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)等。進(jìn)一步明確了在陸地入海、財稅金融、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制等方面的大膽創(chuàng)新，為新區(qū)建設(shè)營造良好的政策環(huán)境。2013年1月17號，國務(wù)院以國函[2013]15號文件正式批復(fù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，從而正式確立了有關(guān)新區(qū)地位、發(fā)展目標(biāo)以及優(yōu)惠政策和投資保護(hù)措施的總體計(jì)劃。

2.《浙江舟山群島新區(qū)條例》（草案）

總體而言，《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》是指導(dǎo)舟山群島新區(qū)建設(shè)的一份綱領(lǐng)性文件，其中的指導(dǎo)思想、發(fā)展原則、戰(zhàn)略目標(biāo)等，都需要通過進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)加以落實(shí)和推進(jìn)。為保障《規(guī)劃》實(shí)施，落實(shí)各項(xiàng)政策目標(biāo)，引導(dǎo)舟山群島新區(qū)又快又好地發(fā)展，2012年3月，舟山市法制辦受舟山市政府委托承擔(dān)《浙江舟山群島新區(qū)條例（草案）》（以下簡稱《條例》）的起草工作。在起草過程中，就草案討論稿中的爭議性問題、難題，通過走訪的形式聽取國土、海洋與漁業(yè)、環(huán)保、金融、財政、地稅、工商等部門的意見，進(jìn)一步修改和完善草案討論稿。在對草案稿進(jìn)行逐條討論并反復(fù)研究和修改的基礎(chǔ)上，提出了《條例（草案·征求意見稿）》，通過立法的形式把浙江舟山群島新區(qū)的地位、發(fā)展目標(biāo)以及優(yōu)惠政策和投資保護(hù)措施用法律確立下來?？梢哉f，《浙江舟山群島新區(qū)條例》是“舟山群島新區(qū)基本法”。

3.制定配套制度，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

盡管相對于《規(guī)劃》而言，《條例》具有更強(qiáng)的操作性，但《條例》總體上而言仍是一個較為宏觀的指導(dǎo)性法律文件，在新區(qū)發(fā)展過程中還需要各部門相應(yīng)的配套措施，目前在《規(guī)劃》和《條例》的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門制定了一系列政策性文件，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。如新區(qū)的行政體制改革，海洋管理機(jī)制創(chuàng)新，行政審批權(quán)下放等方面都取得了較為顯著的成績。

（1）制定了《浙江舟山港綜合保稅區(qū)管理辦法（征求意見稿）》。為了促進(jìn)舟山港綜合保稅區(qū)建設(shè)與發(fā)展，推進(jìn)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)建設(shè)，提高全省外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，根據(jù)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，2013年舟山市人民政府制定了《浙江舟山港綜合保稅區(qū)管理辦法（送審稿）》并報送省政府。

（2）進(jìn)行群島新區(qū)行政體制改革。為貫徹落實(shí)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新浙江舟山群島新區(qū)行政體制的意見》的通知精神，2013年8月21日正式啟動新區(qū)行政體制改革。改革緊緊圍繞國家對舟山群島新區(qū)的戰(zhàn)略定位，以強(qiáng)化新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃、基層社會管理和公共服務(wù)等為主要內(nèi)容，實(shí)行經(jīng)濟(jì)管理扁平化、社會管理精細(xì)化、政府服務(wù)高效化的管理創(chuàng)新，建立與舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效的行政管理體制，為舟山群島新區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的體制保障。

（3）進(jìn)一步深化行政審批體制改革。根據(jù)2012年7月1日起施行的《浙江省人民政府關(guān)于下放行政審批事項(xiàng)推進(jìn)舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展的決定》，省政府及其有關(guān)部門根據(jù)舟山群島新區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要，以依法交辦、委托等方式，將有關(guān)行政審批事項(xiàng)下放由舟山市政府及其有關(guān)部門具體承辦。舟山市政府認(rèn)真做好省級部門下放舟山市的400項(xiàng)審批事項(xiàng)權(quán)限的承接落實(shí)工作，承接后的下放事項(xiàng)按照“兩集中、兩到位”要求，全部進(jìn)駐各部門設(shè)在審批辦證中心的行政審批處。在此基礎(chǔ)上，市政府制定出臺了《關(guān)于下放行政審批權(quán)限優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的實(shí)施意見》，按照“合法合理、簡政放權(quán)、高效便民、權(quán)責(zé)一致”的原則，將211項(xiàng)市級審批事項(xiàng)通過直接下放和委托等方式下放縣區(qū)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了縣（區(qū)）政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策和公共服務(wù)能力。

（4）進(jìn)行相關(guān)配套制度和機(jī)制創(chuàng)新。為優(yōu)化新區(qū)發(fā)展的法治環(huán)境，提高新區(qū)建設(shè)的軟實(shí)力，根據(jù)《規(guī)劃》的精神，市政府和各部門積極探索制度和機(jī)制創(chuàng)新，先后制定了《舟山群島新區(qū)重大項(xiàng)目引進(jìn)評估管理辦法》，《舟山市政務(wù)誠信體系建設(shè)實(shí)施方案》，《舟山市土地儲備實(shí)施辦法》等一系列規(guī)范性文件，同時不斷推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，在全市范圍內(nèi)構(gòu)建法律顧問體系，積極探索改進(jìn)行政執(zhí)法方式，提高公共服務(wù)效率。

二、非正式制度內(nèi)涵及對制度創(chuàng)新的影響

如何加快山群島新區(qū)的制度供給，很多學(xué)者從各個方面對此進(jìn)行了研究，但多把研究視野聚焦于正式制度的創(chuàng)新，而忽略了與之相配套的非正式制度的建設(shè)。但理論和實(shí)踐證明，正式制度的創(chuàng)新和發(fā)揮實(shí)效，離不開非正式制度的支撐。

（一）非正式制度內(nèi)涵

西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表諾斯認(rèn)為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更正式地說是人類設(shè)計(jì)的、構(gòu)建人們相互行為的約束條件。它們由正式規(guī)則（成文法、普通法、規(guī)章）、非正式規(guī)則（習(xí)俗、行為準(zhǔn)則和自我約束的行為規(guī)范），以及兩者執(zhí)行的特征組成”。[1]一般認(rèn)為，正式制度是指以某種明確的形式被確定下來，并且由正式組織用強(qiáng)制力保障實(shí)施和監(jiān)督的行為規(guī)范，其表現(xiàn)形式通常為各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等，而“非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念、意識形態(tài)等對人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則”。[2]非正其式制度的形成具有自發(fā)性，通常是在人們長期互動中逐漸形成的，一旦存在就具有強(qiáng)大的持續(xù)性，其變遷過程緩慢且具有非移植性。因此，非正式制度的變遷無法像正式制度一樣在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，需要一個較長的過程。

非正式制度對正式制度的變遷和有效實(shí)施起著重要作用。一方面，與正式制度相一致的非正式制度能減少正式制度的實(shí)施成本，提高人們遵守正式制度的自覺性，從而提高正式制度實(shí)施的績效；另一方面，與正式制度不相一致的非正式制度又會延緩或阻礙正式制度變遷，降低正式制度實(shí)施績效。由于正式制度往往能在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)變遷，而非正式制度的變遷是一個較為緩慢的漸進(jìn)過程，因此，非正式制度往往滯后于正式制度甚至與之不相容，兩者經(jīng)常呈現(xiàn)“緊張”狀態(tài)。

（二）非正式制度對群島新區(qū)制度創(chuàng)新的影響

非正式制度總是依附在特定共同體及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之上并發(fā)揮作用的，比如，親緣關(guān)系、地緣關(guān)系、私人交往圈、民間組織網(wǎng)絡(luò)等。舟山由于地理位置偏僻和長期的交通不便，相對比較封閉，人們之間基于血緣、親緣和地緣關(guān)系等形成了一個緊密的特殊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在社會生活中形成了較為一致的思想觀念、價值取向、風(fēng)俗習(xí)慣等，作為一種非正式約束的非正式制度，引導(dǎo)著人們?nèi)粘５男袨檫x擇和行動結(jié)果，更對正式制度的創(chuàng)新和推行有著極為深遠(yuǎn)的影響。

非正式制度所根植的舟山本土文化中，通常被稱為海洋文化，是在外部遷入的農(nóng)業(yè)文化和原生的海洋文化的沖突與融合中形成發(fā)展起來的，在其價值觀上也體現(xiàn)為開放與封閉、靈活與保守、忠厚與投機(jī)、執(zhí)著與無謂等特點(diǎn)。[3]這里主要討論舟山本土文化中不利于新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值觀念、道德規(guī)范和風(fēng)俗習(xí)慣，突出表現(xiàn)為資源依賴性強(qiáng)、人際關(guān)系依賴性和文化保守性強(qiáng)的特點(diǎn)。這些非正式制度往往導(dǎo)致制度建設(shè)面臨困境，難以奏效。具體而言，對舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新的約束主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1．制約制度創(chuàng)新進(jìn)程。正式制度與非正式制度的不相容，往往表現(xiàn)為新的制度和人們的觀念相去甚遠(yuǎn)，即使這些制度是正確的，在短期內(nèi)也難以得到人們的理解與支持，從而在制度的實(shí)施過程中形成各種沖突。如：舟山地區(qū)長期以來形成的較為悠閑的生活方式和做事方式與舟山群島新區(qū)的發(fā)展需要制定保障促進(jìn)高效發(fā)展的制度精神不合；“人情交涉”滲透到舟山人的生存方式之中，導(dǎo)致法治進(jìn)程舉步維艱；長期以來由于交通不便等原因形成的較為封閉保守的觀念與群島新區(qū)發(fā)展要求的開放性也會形成一定的沖突；在制定相應(yīng)制度及制度運(yùn)行過程中，由于傳統(tǒng)的觀念較容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，此外，還有官本位與服務(wù)理念的沖突，等級觀念與陽光行政的沖突等。

2.規(guī)定著一定時期向其他地區(qū)制度借鑒的邊界和速度。非正式制度由于其內(nèi)在的傳統(tǒng)性和歷史積淀，持續(xù)性強(qiáng)?！氨M管正式約束可能由于政治或司法決定而在一夕之間發(fā)生變化，但嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束可能是刻意的政策難以改變的”。[4]在正式制度已經(jīng)變遷的情況下，如果非正式制度由于其惰性難以及時發(fā)生相應(yīng)變遷，兩者之間勢必發(fā)生沖突，進(jìn)而影響新的正式制度的實(shí)施效果。只有那些適宜于舟山群島新區(qū)發(fā)展且與舟山的非正式制度相容的一般制度才可以簡單通過“移植”（借鑒）的辦法，用于推動舟山群島新區(qū)制度的變遷，使之不斷趨于合理和完善。

3.影響制度安排的社會凈收益。由于非正式制度往往能直接影響個人的行為偏好，當(dāng)其被改造時，個人的“自利”標(biāo)準(zhǔn)就成為創(chuàng)新取舍的尺度。這無疑會限制非正式制度創(chuàng)新的速度，更使與之相適應(yīng)的正式制度安排的推出受到抑制，從而極大地降低制度安排的社會凈收益。這也就導(dǎo)致在制度建構(gòu)和創(chuàng)新過程之中，即便有正式成文的法律條文，也往往被不成文的慣例、“潛規(guī)則”和無孔不入的人情關(guān)系所扭曲。

三、加強(qiáng)非正式制度建設(shè)，促進(jìn)舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新

制度實(shí)施的績效，主要取決于正式制度與非正式制度的兼容，因此舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新過程中，不僅要借鑒其他地區(qū)先進(jìn)制度，更要從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)本土文化特點(diǎn)，推進(jìn)與新區(qū)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的非正式制度建設(shè)，弘揚(yáng)舟山海洋文化的積極方面，減少其消極因素的阻礙作用，使之與正式制度的相容，從而有利于正式制度的創(chuàng)新和建設(shè)。

（一）加強(qiáng)非正式制度建設(shè)的重要性

一方面，人類社會交往中不可能事無巨細(xì)都由正式制度來調(diào)整規(guī)范，當(dāng)正式制度細(xì)化到一定程度后，將會導(dǎo)致在制度的制定、學(xué)習(xí)、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)成本與收益不成比例的迅速增長，而且會由于管得過多過細(xì)，造成制度的僵化，社會活動的靈活性使得正式制度無論多健全也絕不可能完全替代或取消非正式制度。因此，舟山群島新區(qū)的制度建設(shè)和創(chuàng)新同樣也要為非正式制度留下空間。另一方面，由于非正式制度對于正式制度的重要作用，需要我們更加重視加強(qiáng)非正式制度的建設(shè)。忽視風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、倫理道德等非正式制度而片面強(qiáng)調(diào)借鑒或創(chuàng)新正式制度很可能效果不理想甚至適得其反，某種程度上來說，非正式制度是正式制度績效的決定性因素。舟山群島新區(qū)正式制度的創(chuàng)新必然要求與之相適應(yīng)的非正式制度的建設(shè)。正是由于正式制度與非正式制度這種相互依存、相互補(bǔ)充的關(guān)系，在舟山群島新區(qū)的建設(shè)過程中，我們既要重視正式制度的作用，更要重視非正式制度的創(chuàng)新，并使兩者相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充。

（二）推動非正式制度變遷的途徑

對于舟山群島新區(qū)來說，如果非正式制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于正式制度創(chuàng)新，將會嚴(yán)重阻礙新的正式制度的實(shí)質(zhì)性確立和有效實(shí)施，從而制約舟山群島新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。因此，必須大力加強(qiáng)非正式制度的建設(shè)，促進(jìn)非正式制度的變遷，為新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境?！氨M管非正式制度具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但畢竟風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等是人類后天習(xí)得的產(chǎn)物，具有可塑性。完全可以通過‘柔性’的文化建設(shè)與‘剛性’的制度建設(shè)等相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)非正式制度的演進(jìn)和創(chuàng)新?！盵5]

1.發(fā)揮舟山海洋文化的積極方面

舟山海洋文化精神，是在舟山、海洋特殊的地理環(huán)境和艱苦的生產(chǎn)方式條件下形成的為大多數(shù)人所擁有的主流價值觀。迄今為止，關(guān)于舟山海洋文化精神優(yōu)秀方面的定位，沒有公認(rèn)的說法，但就基本內(nèi)涵來說，可以概括為這樣幾點(diǎn):自強(qiáng)不息精神，頑強(qiáng)拼搏，積極進(jìn)?。婚_拓創(chuàng)新精神，不固守傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn),不斷開拓創(chuàng)新；海納百川精神，對外開放，接受一切有利于發(fā)展的智慧、知識；同舟共濟(jì)精神和求真務(wù)實(shí)精神等。

推進(jìn)舟山群島新區(qū)非正式制度建設(shè)首先要繼續(xù)加強(qiáng)對舟山群島新區(qū)海洋文化內(nèi)涵的挖掘、凝練和提升，大力倡導(dǎo)舟山海洋文化的這些優(yōu)秀方面，弘揚(yáng)開拓精神與團(tuán)結(jié)協(xié)作、求真務(wù)實(shí)的精神，擺脫封閉、保守、僵化的社會心理，使舟山群島新區(qū)的發(fā)展有著深層次的精神依托，從而為新區(qū)正式制度創(chuàng)新提供良好的文化基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)群島新區(qū)文化建設(shè)，促進(jìn)非正式制度變遷

實(shí)現(xiàn)非正式制度與正式制度的良性互動，從而更好地建設(shè)和發(fā)展舟山群島新區(qū)是新區(qū)制度創(chuàng)新的目標(biāo)。而文化既是非正式制度的深層依托，其傳承和發(fā)展又是非正式制度變遷的宏觀機(jī)制。加強(qiáng)舟山群島新區(qū)非正式制度建設(shè)從宏觀層面就是要建設(shè)與新區(qū)精神相一致的新區(qū)文化。通過與舟山群島新區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的新文化的宣傳和培育，推動與正式制度匹配的非正式制度的萌芽和生長，實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度的融合，從而提高制度績效。

3.通過各種途徑促進(jìn)各種觀念的轉(zhuǎn)變

對當(dāng)下與舟山群島新區(qū)發(fā)展理念不相容的非正式制度（包括各種陳舊觀念和慣例等）要通過各種方式和途徑予以轉(zhuǎn)變。首先，要通過最大限度地開放和交流帶動人們觀念的轉(zhuǎn)變。既要大力發(fā)展交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，打破地域隔絕，又要促進(jìn)人員流動。一方面要吸引和鼓勵外面的企業(yè)家、人才走進(jìn)來，另一方面要主動走出去，接觸發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和先進(jìn)思想觀念，影響和更新舟山群島新區(qū)居民的當(dāng)前觀念。其次，要重視提高舟山群島新區(qū)公務(wù)員素質(zhì)，盡快實(shí)現(xiàn)政府職能由管理到服務(wù)，由統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變。政府公務(wù)員既是制度的執(zhí)行者，也是政府職能的落實(shí)者。但由于目前舟山群島新區(qū)公務(wù)員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致新區(qū)制度創(chuàng)新過程中，一部分人持消極甚至抵制的態(tài)度，新的正式制度實(shí)施績效不高，政府職能轉(zhuǎn)換的進(jìn)程緩慢。因而“必須積極加強(qiáng)現(xiàn)代政府理念的宣傳和教育，借鑒‘新公共管理理論’、‘治理理論’、‘企業(yè)家政府理論’等發(fā)達(dá)國家的改革理念構(gòu)建新區(qū)新型政府文化。”[5]再次，要大力發(fā)展教育，加強(qiáng)宣傳，提高舟山群島新區(qū)居民的文化程度和人口素質(zhì)，使得制度創(chuàng)新的理念在社會范圍內(nèi)得到理解和認(rèn)同，新的思維方式和觀念得以確立和傳播。最后，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息平臺在誘導(dǎo)非正式制度變遷中的重要作用。網(wǎng)絡(luò)和信息平臺是促進(jìn)交往、構(gòu)建開放型社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的重要途徑。此外，還要通過改進(jìn)社會福利，激活地區(qū)文化在經(jīng)濟(jì)活動和追求知識過程中的現(xiàn)代性一面，通過誘致型變遷模式，推進(jìn)非正式制度的變遷。

（三）重視制度創(chuàng)新的長期性和連續(xù)性，防止向傳統(tǒng)回歸

我們通常把制度變遷劃分強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種類型，當(dāng)前舟山群島新區(qū)的制度創(chuàng)新主要是由政府自上而下推行的正式制度的創(chuàng)新，屬于強(qiáng)制性的制度變遷。但“制度變遷是一個復(fù)雜的過程，這是由于制度變遷在實(shí)際上可能是一系列規(guī)則、非正式約束、實(shí)施的形式及有效性變遷的結(jié)果。制度變遷一般是漸進(jìn)的、連續(xù)的，甚至非連續(xù)的變遷也絕不是完全不連續(xù)的”。[6]因此，舟山群島新區(qū)制度變遷不是短期內(nèi)能夠完成的，也不僅僅表現(xiàn)為正式制度的創(chuàng)新。通常新的制度體系的完全確立包括創(chuàng)立和完善鞏固兩個階段。制度創(chuàng)立階段往往表現(xiàn)為正式制度的創(chuàng)新；制度的完善和鞏固階段則主要表現(xiàn)為通過建設(shè)與之相適應(yīng)的非正式制度，從而使前一階段創(chuàng)立的正式制度得以正式確立和有效實(shí)施，這一階段的任務(wù)往往更加艱巨，新的正式制度需要在與舊的非正式制度的博弈中防止向傳統(tǒng)制度的回歸。

盡管舟山群島新區(qū)的制度建設(shè)取得了顯著的進(jìn)展與成效，但基本上還處在第一階段。要注意的是，制度的變遷和發(fā)揮實(shí)效不是一蹴而就，由于正式制度的強(qiáng)制性變遷特點(diǎn)，其創(chuàng)新往往能迅速開展，但是從較長時期來看，制度的實(shí)效性由于受諸多因素的影響并不一定會產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果。熊彼特認(rèn)為，制度創(chuàng)新是“用一種效益更高的制度來代替另一種制度的過程”，[7]舟山群島新區(qū)制度創(chuàng)新的根本動力在于對制度創(chuàng)新收益的預(yù)期。但是，由于新區(qū)制度創(chuàng)新主體的觀念、意識深受傳統(tǒng)制度和觀念的影響，新區(qū)制度執(zhí)行主體及制度所調(diào)節(jié)和規(guī)范的各類建設(shè)主體的價值觀念、思維習(xí)慣、行為方式等也都深受傳統(tǒng)的熏陶，因此對傳統(tǒng)制度有較強(qiáng)的依賴性，這將大大降低制度創(chuàng)新的預(yù)期收益。在新制度的實(shí)施過程中，隨著創(chuàng)新預(yù)期收益的減少和創(chuàng)新機(jī)會成本的增加，有可能導(dǎo)致新區(qū)體制和制度向傳統(tǒng)回歸，因此有必要將制度創(chuàng)新作為一個長期工作來抓。

在舟山群島新區(qū)發(fā)展過程中，一項(xiàng)新的正式制度的實(shí)施效果，不僅取決于該項(xiàng)制度本身完善與否，還取決于該項(xiàng)制度與非正式制度的相容程度。從長期來看，制度變遷固然要重視正式制度，但也要關(guān)注非正式制度，只有當(dāng)兩種制度相容時，才能順利地推進(jìn)舟山群島新區(qū)制度建設(shè)。鑒于當(dāng)前形勢，不可能在近期內(nèi)改變行政干預(yù)和自上而下的改革決策和制度創(chuàng)新模式，我們只能期望決策和制度創(chuàng)新兼顧實(shí)際需要與可能,在設(shè)計(jì)出最符合群島新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀模式的同時，重視和加強(qiáng)推動非正式制度的變遷，實(shí)現(xiàn)舟山群島新區(qū)制度變遷與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性循環(huán)。

[1][美]諾斯.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2002（5）:5-10.

[2]盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2003:145.

[3]趙利平.論舟山海洋文化的源流及其發(fā)展[J].浙江海洋學(xué)院學(xué)報:人文科學(xué)版,2007（3）:30-37.

[4][美]諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：上海三聯(lián)書店,2008.

[5]李紅梅.非正式制度約束與西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].湖北社會科學(xué),2008（2）:100-102.

[6][美]道格拉斯·諾斯．制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：上海三聯(lián)書店,2008:93.

[7][美]熊彼特．經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論[M].北京：北京出版社，2008:121.