李佳運(yùn)

公民利益，從公民與政府角度看，可理解為公眾的利益，即公民個人或公民團(tuán)體向公共權(quán)力機(jī)關(guān)提出并被認(rèn)可的利益。所謂公民利益整合，就是通過一定手段和方式，對多元公民利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、綜合，尋求公民利益共同點(diǎn)和社會利益均衡格局的過程。隨著我國政治體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民對政策回應(yīng)提出了更為迫切的要求。然而在現(xiàn)實(shí)中，公眾的利益訴求分散孱弱，難以形成有效的政策競爭合力，社會精英往往把持著地方政策議程。我們須對地方政府決策機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計，把合理合法的公民利益納入到政府決策過程中去。

一、地方政府決策中公民利益整合的實(shí)踐

公民利益主體如果各自都向地方政府直接表達(dá)利益訴求，無疑會引起地方政府決策機(jī)構(gòu)的輸入超載，導(dǎo)致地方公共政策利益整合的低效甚至失敗。公民之間、公民與政府之間通過利益協(xié)商，可以讓相似的利益訴求融合，讓相異的利益訴求妥協(xié)，為地方?jīng)Q策者化解公民利益矛盾提供了可能，也為整合公民利益奠定了基礎(chǔ)。

（一）公民利益整合的協(xié)商基礎(chǔ)

在當(dāng)前制度環(huán)境下，一些協(xié)商形式例如聽證會、公民會議和公共討論為無序公民利益訴求的整合提供了相應(yīng)的協(xié)商平臺。

公民聽證會是地方政府在做出涉及公民利益的重大公共決策時，吸納利益相關(guān)人、公民團(tuán)體和相關(guān)專家學(xué)者參與決策，聽取他們的意見和建議，形成公共政策對話協(xié)商局面的一種制度設(shè)計。[1]聽證會為利益協(xié)商搭建了重要平臺，各方利益相關(guān)者參與到政策制定的過程中，以公平和理性的溝通來化解利益沖突，體現(xiàn)了協(xié)商的特質(zhì)，公民自由表達(dá)、協(xié)商交流有助于地方政策方案的合理選擇，而利益相關(guān)者向決策者就利益分歧展開的質(zhì)證和辯論，對公共政策細(xì)節(jié)的進(jìn)一步完善，促成決策者和公眾的政策“共識”都具有重要作用。

公民會議是一種在國外實(shí)行多年的公民協(xié)商方式，是讓普通公民能夠在具備充分信息的情況下對公共政策進(jìn)行審議,促成社會公眾對于公共利益分歧廣泛而理性的討論。[2]在我國地方政府決策實(shí)踐中也有著別具地方特色的公民會議協(xié)商形式，浙江溫嶺的“民主懇談會”是比較著名的一例。當(dāng)?shù)胤街卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目涉及公民利益需做出決策時，地方政府必須舉行公民議事會，決策者與利益相關(guān)者展開平等協(xié)商討論，如果政府的議題或方案多數(shù)群眾反對，政府需要進(jìn)行修改、調(diào)整和完善后再次召開會議，直到公民達(dá)成一定共識。[3]溫嶺的民主懇談會在內(nèi)涵上與公民會議的理念相契合，為不同利益、觀點(diǎn)和價值的溝通與協(xié)商提供了平臺，在理念和制度上對于我國公民會議的創(chuàng)新開展有著借鑒意義。

公共討論是公民在公共領(lǐng)域中通過聆聽不同意見、理性思考并討論公共議題，尋求利益共識的協(xié)商過程。就我國國情來看，互聯(lián)網(wǎng)成為了公眾開展公共討論的重要空間。公民不同的立場和觀點(diǎn)經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)中交鋒、磨合可形成公共輿論，影響地方政策決策。

（二）公民利益整合的方式手段

利益整合就要消除各方利益分歧，平衡各方利益和協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，使各個部分的公民利益進(jìn)行合理、有序的組合，構(gòu)成一個公民利益的政策聚合體，其具體方式和手段有“說服引導(dǎo)”、“多方博弈”和“表決投票”。

在政策制定過程中，利益各方在社會資本的作用下將親友、工作和社區(qū)等私人網(wǎng)絡(luò)的情感帶入政策網(wǎng)絡(luò)中，在和諧關(guān)系中展開合作。通過理性的闡述和說服，各方利益在經(jīng)過多次重組后，逐步形成各方利益最優(yōu)化的“納什均衡”，達(dá)成公民利益整合的政策共識。地方精英在公民利益整合中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。地方精英也是地方社會的一分子，也肩負(fù)著地方公眾責(zé)任，作為地方公民利益的平衡者和整合者，將公眾迫切的利益訴求進(jìn)行篩選整合，依靠自身能量影響地方政府決策，引領(lǐng)地方公共政策焦點(diǎn)。

各利益群體可以在合法條件和既定游戲規(guī)則下，通過相互競爭和妥協(xié)來整合各方利益，運(yùn)用各種策略和方法相互博弈。利益整合需要多次博弈，各利益主體之間時而競爭、時而合作，當(dāng)利益群體勢均力敵相互制衡時，才會為公共政策的利益整合提供條件。

當(dāng)決策各方意見紛爭不決的時候，還可以通過投票表決做出決定，以民主合法的方式?jīng)Q定政策利益分配。政策表決可以緩和利益沖突的緊張局面，終止無休止的博弈，形成利益各方都必須接受的方案。[4]公民對地方重大公共事項(xiàng)的直接投票屬于公民的創(chuàng)制權(quán)，具有某種意義上的“公投公決”的性質(zhì)，將與公民利益密切相關(guān)政策爭論交由地方公民自決，可以更為直接有效地解決各方利益沖突。[5]地方公眾以選票支持有利于實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民利益的政策方案，對無法實(shí)現(xiàn)多數(shù)公民利益的方案不予投票來達(dá)到整合公民利益的效果。

二、當(dāng)前地方政府決策中公民利益整合的困境

在實(shí)踐過程中，雖然公民利益協(xié)商形式和整合手段在不斷改革發(fā)展，但其效用的發(fā)揮仍然面臨著諸多困境。其困境主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）公民利益協(xié)商往往流于形式

就近幾年地方政府多采用的聽證制度來說，很多聽證會都流于形式，并不能真正發(fā)揮作用。在地方政府決策過程中，聽證會并不都是地方?jīng)Q策的必經(jīng)程序，聽證設(shè)置帶有明顯的臨時性和隨意性，其組織工作的投入、引起的重視程度由主要地方領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度決定。無論聽證會代表的身份、人數(shù)還是討論的內(nèi)容的確定，基本都是地方政府進(jìn)行策劃與組織。很多聽證會僅僅舉行一天，聽證過程大部分時間是政府政策宣講、專家咨詢，而地方民眾聽證代表的發(fā)言、辯論的時間被大量壓縮，這降低了公民利益協(xié)商的有效性，導(dǎo)致了聽證結(jié)果的異化。

目前一些地方推行的公民會議還沒有形成長效穩(wěn)定的決策機(jī)制，其應(yīng)用的范圍和規(guī)模都還相當(dāng)有限。公民會議的適用范圍、會議程序和落實(shí)程度都未制度化，協(xié)商只限于少數(shù)幾個領(lǐng)域，而許多涉及公民切身利益的地方?jīng)Q策都未經(jīng)過公民協(xié)商，而協(xié)商結(jié)果缺乏明確制度化的效力，公民協(xié)商結(jié)果難以得到貫徹與落實(shí)，這削弱了公民利益協(xié)商的作用。

公共討論開展需要具備積極的公民意識和廣闊的公共領(lǐng)域。地方公眾往往基本滿足于被動式地方政策輸出。公眾的社會責(zé)任意識還有待提高，可供公眾自由交流和公共討論的公共領(lǐng)域有待拓展，互聯(lián)網(wǎng)中的公共討論也常常被一些無序、盲目和非理性的言論所誤導(dǎo)。

（二）公民利益整合效果受到諸多限制

“說服引導(dǎo)”的利益整合方式需要充足的社會資本作為基礎(chǔ)，也需要相互信任的人際關(guān)系作為行動框架。當(dāng)前我國大多數(shù)地方社會資本稀薄，傳統(tǒng)以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的“鄉(xiāng)族式”社會資本基本消解，旨在為社會提供保護(hù)的“社團(tuán)式”社會資本尚未成熟。傳統(tǒng)倫理所倡導(dǎo)的誠信合作精神不斷被市場經(jīng)濟(jì)帶來的個人利益最大化主張所侵蝕，公民與公民之間、公民與政府之間既缺乏基本的相互信任，又缺乏契約法律的硬性約束。這些都對公眾間的彼此說服和政府良性引導(dǎo)造成了軟性阻礙，造成了公民間的利益沖突無法得到自主化解和自行整合的困境。

在“利益博弈”過程中，強(qiáng)勢利益群體組織性高，擁有較多的話語權(quán)和社會資源，很容易會通過各種手段影響公共政策制定中的利益整合。相比之下，普通公眾和弱勢群體可利用的資源有限且參與渠道較窄，限制了其利益訴求對于政府公共政策的影響力，利益被邊緣化。

可見，地方政府決策中的公民利益整合效果不佳，現(xiàn)存決策機(jī)制有限的利益整合能力難以滿足地方公眾日益多元的利益需求。要想在地方政府決策過程中整合各方利益，實(shí)現(xiàn)公民利益的最大化，既依賴于各個利益主體之間的利益協(xié)調(diào)，又依賴于地方政府的利益整合能力和效果。于是，找準(zhǔn)公眾利益要求與地方政策輸出間的契合點(diǎn)，尋求公民利益整合的優(yōu)化之道就被提上了議事日程。

三、優(yōu)化地方政府決策中公民利益整合的路徑

當(dāng)前我國正處在一個利益分化的時代，原有的既定利益結(jié)構(gòu)已被打破，多元化的公民利益需求逐漸形成，這就要求地方政府吸收并回應(yīng)各方利益訴求。地方政府只有改變傳統(tǒng)決策方式，引導(dǎo)各利益主體間的對話協(xié)商，就各方利益沖突進(jìn)行有效整合，才能確保地方公共政策的合法性和可行性，從根本上化解社會矛盾，維護(hù)地方社會的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。

（一）培養(yǎng)公民利益整合的協(xié)商土壤

改善地方政府決策中公民利益整合，我們首先要做的是積極培養(yǎng)公民利益協(xié)商的土壤。只有給予公民利益充分的互動空間，使各方在協(xié)商過程中形成共同利益的紐帶，才有可能使公民利益在地方公共政策中得到體現(xiàn)。

聽證會作為近年來地方政府廣泛采用的公民利益協(xié)商形式，成為大部分地方政府科學(xué)決策的重要程序。為保證政策利益相關(guān)方有平等的機(jī)會參與或者影響政策議程，地方政府在聽證前須做好議題的宣傳工作，除了依托傳統(tǒng)媒體如地方日報和地方電視臺發(fā)布聽證信息外，還可以借由新興媒介如政務(wù)微博來吸引更多公民關(guān)注并參與政策協(xié)商。地方政府在聽證會籌備過程中，可以嘗試設(shè)置會務(wù)小組專門對聽證代表進(jìn)行甄選和培訓(xùn)，因?yàn)榕c會代表者的代表性和利益協(xié)商能力都很大程度上決定了公民利益的協(xié)商效果。地方政府作為引導(dǎo)性角色，應(yīng)將大部分時間交還給聽證代表質(zhì)詢與辯論，在聽證過程中以整合公民利益為出發(fā)點(diǎn)，引導(dǎo)利益各方尋求彼此利益共同點(diǎn)，促成各利益主體間妥協(xié)，進(jìn)而推動公共政策的形成。

毫無疑問，以公民為主導(dǎo)的公民會議和公共討論，在我國地方政府決策實(shí)踐中都還處于探索階段。當(dāng)下我們除了要推進(jìn)公民會議和公共討論的規(guī)范化和制度化建設(shè)，還要進(jìn)一步喚起普通公眾的公共精神。公民要成為地方政府決策參與主體，前提是地方政府交還本屬于社會的權(quán)力，承認(rèn)公民在地方政府決策過程中公民利益協(xié)商中的地位。因此，引導(dǎo)地方社團(tuán)組織的成長，培養(yǎng)公民的公共精神和集體認(rèn)同感，是公民利益協(xié)商主體成長的重要準(zhǔn)備。此外，在平等的價值取向下，逐步建立交流協(xié)商的制度規(guī)范和法律規(guī)范，開拓公民之間和公民與地方政府間的對話磋商路徑，可為公民利益協(xié)商和整合的各方參與提供具體指導(dǎo)規(guī)則。就我國地方實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主懇談會和城市社區(qū)民主議事會等地方性公民論壇都可以成為公共領(lǐng)域協(xié)商的重要載體，要給予其必要的政策支持和物質(zhì)保障，在合適的條件下借鑒與推廣。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，虛擬化的公共領(lǐng)域日益成為公民利益協(xié)商和整合的重要平臺，只有將廣播、電視、報紙與互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行無縫對接，做好公共輿論的日常監(jiān)督管理工作，才能加強(qiáng)與公眾的交流和互動，與時俱進(jìn)地為公民提供利益協(xié)商的自由空間。

（二）提升地方政府綜合公民利益的能力

地方政府作為地方公共政策的重要決策主體，承擔(dān)著整合公民利益重要職責(zé)。只有不斷提升地方政府整合公民利益的能力，才有助于實(shí)現(xiàn)地方公民利益和地方利益格局的重構(gòu)與平衡。

要發(fā)揮“說服引導(dǎo)”的利益整合作用就離不開地方社會資本的培育。社會資本在一定條件下可轉(zhuǎn)化為公民集體行動的催化劑，而社會資本則需要互信互惠的社會習(xí)慣和社會契約作為保障。為了培養(yǎng)公民互信互惠的精神，地方政府在治理過程中應(yīng)摒棄對社會懷疑和不信任的傳統(tǒng)觀念，調(diào)配社會資源支持民間信任合作的制度和文化的建設(shè)，為公民參與利益整合提供平等參與機(jī)會。地方政府除了需加強(qiáng)與公民的雙向交流外，還應(yīng)積極鼓勵公民之間的日常交流和互動，引導(dǎo)公民日常生活中團(tuán)結(jié)互惠的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立。只有在社區(qū)中、單位甚至陌生人中都能獲得理解、同情和歸宿感，公民才能在信任的基礎(chǔ)上開展廣泛的合作，在合作的基礎(chǔ)上通過說服的方式來妥善解決彼此間的利益沖突，地方政府也才能憑借公眾的信任來引導(dǎo)公共政策走向合乎公民利益的整合。

“多方博弈”的各方的地位和影響力決定了政策利益的最終格局。要實(shí)現(xiàn)政策利益分配結(jié)果的公平，地方政府既需要保證利益博弈程序的公平正義，還需要承擔(dān)起利益再分配的職責(zé)使命。地方政府首先須將決策博弈權(quán)力置于法律的框架和社會的監(jiān)督下運(yùn)行，避免暗箱決策引發(fā)權(quán)力異化。其次要對于部分社會成員或團(tuán)體不正當(dāng)?shù)睦嬉筮M(jìn)行有效遏制，阻斷其利益輸送和權(quán)錢交易的渠道。最后，地方政府還應(yīng)根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)情況，通過政策傾斜對社會資源進(jìn)行再分配，彌補(bǔ)弱勢群體在利益博弈中的利益損失，平衡地方利益的差距。[6]具體說來，地方政府必須在地方公共政策中落實(shí)和維護(hù)好公民的基本權(quán)利，在保障基本生活需要的同時，不斷提高弱勢群體的收入水平，完善醫(yī)療、教育和住房相關(guān)的社會保障制度，以發(fā)揮利益整合的“安全閥”作用，從而保證公民利益整合結(jié)果的公平與正義。

為了更好地實(shí)現(xiàn)“表決投票”這一利益整合的民主決策方式，地方政府需將決策權(quán)力逐漸下放，不斷擴(kuò)大公民直接參與決策的議程范圍。把一些貼近地方公民生活的具體決策交由公民代表或者公眾，通過投票來直接表達(dá)他們的利益偏好，以大眾的利益來決定地方公共政策。還須進(jìn)一步推行公共政策信息的披露和公開，只有公民利益主體充分了解政策議案和投票規(guī)則后，做出的表決投票才有可能是公民利益整合下的優(yōu)化選擇。最后，地方政府還應(yīng)在“表決投票”的具體執(zhí)行中保證公民平等的投票效力，確保整個表決投票過程遵循公平公開公正原則，斬斷賄選等非法交易，加強(qiáng)民主決策的規(guī)范建設(shè)，對漠視民主程序和偏離公民利益的行為進(jìn)行問責(zé)和懲處。

[1]黃建鋼.新公共政策學(xué)[M].北京大學(xué)出版社,2010.356.

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[3]羅洪.協(xié)商民主視域下的基層民主決策機(jī)制研究[D].陜西師范大學(xué),2007.

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[5]趙光勇.治理轉(zhuǎn)型,政府創(chuàng)新與參與式治理[D].浙江大學(xué),2010.

[6]劉軍漢.建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制的五個重點(diǎn)[J].江西行政學(xué)院學(xué)報,2010(1):50.