張 經(jīng)

黨的十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)、全面地確立了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期如何處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則，但對(duì)于政府與社會(huì)的關(guān)系如何正確看待，僅提出了有待全國(guó)全黨進(jìn)一步探索的課題。為完成這個(gè)任務(wù)，黨中央國(guó)務(wù)院要求全國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)(簡(jiǎn)稱:行業(yè)協(xié)會(huì)，下同)同政府脫鉤，時(shí)間截止于2015年底。脫鉤意味著行業(yè)協(xié)會(huì)將同其他社會(huì)組織一樣，成為與政府與企業(yè)有聯(lián)系但又與其不同、相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)和市場(chǎng)主體。由于已經(jīng)有大量的法律、法規(guī)對(duì)政府、市場(chǎng)和企業(yè)進(jìn)行界定、調(diào)整和規(guī)范，因此，極有必要在法律上及時(shí)明確脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)的政治地位、經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、社會(huì)職責(zé)、法律屬性和市場(chǎng)功能。一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開行業(yè)協(xié)會(huì)的積極參與，應(yīng)運(yùn)而生的行業(yè)協(xié)會(huì)近年來有著長(zhǎng)足的增長(zhǎng);另一方面，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與改革由于多方面的原因而裹足不前。正如2007年國(guó)務(wù)院辦公廳36號(hào)文件《關(guān)于加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》中所指出的那樣:“由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，政策措施不配套，管理體制不完善，行業(yè)協(xié)會(huì)還存在著結(jié)構(gòu)不合理、作用不突出、行為不規(guī)范等問題?！痹撐募C發(fā)七年后的今天，行業(yè)協(xié)會(huì)群體仍然處于法律法規(guī)還是不健全，政策措施依然不配套，管理體制照舊不完善的尷尬局面。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤首當(dāng)其沖必須解決的問題，就是有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的立法問題。2013年11月21日，中央常委領(lǐng)導(dǎo)同志針對(duì)某些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為脫鉤不是什么大問題的論調(diào)，提出:“平穩(wěn)啟動(dòng)，配套先行，先易后難，逐步推進(jìn)”的16字方針，不能不說，法律的規(guī)范是“平穩(wěn)”而又能得以“先行”的前提和保障。

第一，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的脫鉤必須依據(jù)成文法進(jìn)行。

和上一屆全國(guó)人大常委會(huì)一樣，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)在2013年底將“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法”列為五年立法規(guī)劃中的第三類立法項(xiàng)目，即“條件尚不完全具備，需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目”。社會(huì)各界、特別是企業(yè)界仍然象上屆立法消息傳來時(shí)那樣抱有期待。

根據(jù)國(guó)情和實(shí)踐，該法可以而且需要解決以下一些問題，才能為脫鉤找到依據(jù)和條件，如它必須向全社會(huì)宣告:行業(yè)協(xié)會(huì)到底是什么，行業(yè)協(xié)會(huì)具有怎樣的性質(zhì)，行業(yè)協(xié)會(huì)的地位，行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)聯(lián)與區(qū)別，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)、廣大企業(yè)和民眾的法律關(guān)系，政府和社會(huì)為什么應(yīng)該支持行業(yè)協(xié)會(huì)，政府為什么不能越過行業(yè)協(xié)會(huì)而將自己“閑不住的手”徑直伸向企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能和監(jiān)督等?，F(xiàn)在依然普遍存在的黨委和政府像調(diào)整任命行政部門人事一樣安排行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)的現(xiàn)象，行業(yè)協(xié)會(huì)在相當(dāng)一些市場(chǎng)和社會(huì)的活動(dòng)中被作為政府和行政部門過錯(cuò)的責(zé)任替代人，這種明顯不合法的問題只能通過立法來解決。

為什么政府官員或具有官方背景的人員容易進(jìn)入行業(yè)協(xié)會(huì)任職，而社會(huì)、輿論特別是行政和黨務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)此熟視無睹，根本的原因是行業(yè)協(xié)會(huì)無法可依。行業(yè)協(xié)會(huì)易被指為市場(chǎng)秩序紊亂的災(zāi)區(qū)與禍?zhǔn)?，社?huì)上下只知道指責(zé)在相當(dāng)一段時(shí)期處于社會(huì)和市場(chǎng)弱勢(shì)地位的行業(yè)協(xié)會(huì)，而不去指責(zé)造成這種情況反復(fù)出現(xiàn)的法律真空問題。這種法律的真空，只能由實(shí)實(shí)在在的成文法提供解決和處理依據(jù)，指望相當(dāng)數(shù)量的行政人員依靠領(lǐng)會(huì)中央精神以指導(dǎo)行政實(shí)踐，事實(shí)證明在很長(zhǎng)一段時(shí)期里是不可能的。

第二，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤，不僅行業(yè)協(xié)會(huì)方面要從法律層面上有正確的認(rèn)識(shí)，政府和行政機(jī)關(guān)方面更要在法律層面上提高認(rèn)識(shí)和端正認(rèn)識(shí)，因?yàn)檎膽B(tài)度是脫鉤這一矛盾的主要方面。

為什么要脫鉤?因?yàn)閲?guó)際社會(huì)的發(fā)展變化與國(guó)內(nèi)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變化，使得人們認(rèn)識(shí)到，單純依靠行政的公權(quán)力，已經(jīng)不足以順利地應(yīng)付和完成社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，尤其在中國(guó)這樣一個(gè)政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織正在成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的主力軍之一。因此，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系就必須按照發(fā)展的眼光和步驟，進(jìn)行符合社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本規(guī)律的理順。行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的脫鉤，既是實(shí)現(xiàn)這種變革的第一步，也是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)久的任務(wù)，因此，未來的法律應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)其指導(dǎo)原則。

毛澤東同志曾經(jīng)說過:“在復(fù)雜的事物的發(fā)展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展?！蔽覈?guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行業(yè)協(xié)會(huì)與政府和行政的厘不清道不明的關(guān)系，已經(jīng)成為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否突破高層制度的不合理設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮改革紅利的主要矛盾。

表面上看，脫鉤的任務(wù)主要是針對(duì)廣大行業(yè)協(xié)會(huì)提出的。但是，脫鉤不僅是行業(yè)協(xié)會(huì)單方面的工作。毛澤東同志說，矛盾的諸方面“其發(fā)展是不平衡的”。 “矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所謂矛盾起主導(dǎo)作用的方面。事物的性質(zhì)，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規(guī)定的。”因?yàn)槲覈?guó)過去奉行的是政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制政策，因?yàn)槲覈?guó)政府掌控了相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)資源，因?yàn)槲覈?guó)歷來的行業(yè)協(xié)會(huì)同政府相比是處于政治、經(jīng)濟(jì)和道義的不被傾斜一方，所以，2015年底前行業(yè)協(xié)會(huì)能否與政府真正脫鉤，在政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系這一矛盾中，行業(yè)協(xié)會(huì)是次要的一方面，而政府才是行業(yè)協(xié)會(huì)能否完全徹底脫鉤的主要一方。沒有政府積極主動(dòng)特別是正確的脫鉤觀，行業(yè)協(xié)會(huì)不能完成脫鉤任務(wù)。可以預(yù)見的前景有二——或在2015年前稀里糊涂地從口號(hào)上完成行業(yè)協(xié)會(huì)與政府脫鉤的任務(wù);或?qū)⒋隧?xiàng)工作推遲至2017年底前完成。前一推論緣自于已經(jīng)經(jīng)歷的兩次中央要求行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤的歷史;后一推論源自于中央已經(jīng)確定2017年底前停止對(duì)全國(guó)性大型聯(lián)合會(huì)和協(xié)會(huì)財(cái)政撥款的決心。

行政學(xué)追求效率，經(jīng)濟(jì)學(xué)追求效益，法學(xué)追求公平。為行業(yè)協(xié)會(huì)立法就是為了使這些對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)可以發(fā)揮重大作用的社會(huì)組織能在公平的環(huán)境中得以生存和施展才能。

第三，行業(yè)協(xié)會(huì)定義域中應(yīng)當(dāng)包括商會(huì)。

改革多年來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中大體上出現(xiàn)了兩種名稱相異的行業(yè)組織，分別稱為行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)。由于管理體制所致，冠名為“行業(yè)協(xié)會(huì)”的社團(tuán)組織，基本上是由各級(jí)各地行政機(jī)關(guān)作為其“業(yè)務(wù)主管單位”而注冊(cè);冠名為“商會(huì)”的社團(tuán)組織，除少量原外經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)組建的以促進(jìn)民間外貿(mào)活動(dòng)為宗旨的商會(huì)外，基本上是經(jīng)全國(guó)工商聯(lián)系統(tǒng)作為其“業(yè)務(wù)主管單位”批準(zhǔn)而產(chǎn)生的。由于現(xiàn)行法規(guī)所限，取名為“商會(huì)”的社團(tuán)組織在相當(dāng)一部分地區(qū)無法取得法人資格。以2009年底全國(guó)工商聯(lián)系統(tǒng)所批準(zhǔn)成立的10800家行業(yè)商會(huì)的情況看，只有1/3左右的地方商會(huì)在當(dāng)?shù)氐拿裾块T進(jìn)行了注冊(cè)登記，另外2/3左右的商會(huì)以各級(jí)工商聯(lián)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的形式開展著行業(yè)、企業(yè)急迫需要聯(lián)合進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)行為和市場(chǎng)活動(dòng)。

除了理論界和實(shí)務(wù)工作中的部分同志認(rèn)為商會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)有本質(zhì)的不同外，絕大部分理論研究人員和社會(huì)組織工作者均認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)商會(huì)都是企業(yè)的行業(yè)性組織，它們?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的本質(zhì)是一致的。因此，未來的“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法”，其法域應(yīng)當(dāng)涵蓋這部分商會(huì)。理由一，黨中央國(guó)務(wù)院的決定和中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)該問題已多次做有清晰的論述;理由二，大多數(shù)省、直轄市和較大市的相關(guān)規(guī)范性文件和政策也有許多將商會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)等同看待的明確規(guī)定;理由三，有關(guān)部委近年來不斷制定的政策和有關(guān)規(guī)范性文件，接踵對(duì)商會(huì)做出了多次肯定;理由四，這些商會(huì)所開展的市場(chǎng)活動(dòng)與行業(yè)協(xié)會(huì)沒有區(qū)別。

我國(guó)出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)組織分立的局面，在一定程度上是已經(jīng)滯后的現(xiàn)行法規(guī)的羈絆所造成。1998年10月修改過的行政法規(guī)級(jí)文件《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》核心內(nèi)容是規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)成立必須首先經(jīng)“業(yè)務(wù)主管單位”批準(zhǔn)同意，然后才能向民政部門申請(qǐng)登記注冊(cè)。這樣的規(guī)定在法規(guī)修改的那個(gè)歷史時(shí)期是必要的。但是，在進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是我國(guó)加入WTO和國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，由于國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，已經(jīng)使得我國(guó)的廣大企業(yè)、特別是中小企業(yè)越來越充分地認(rèn)識(shí)到，只有團(tuán)結(jié)、聯(lián)合起來，通過行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的形式，才能更加有效地整合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與企業(yè)的資源，使之發(fā)揮最大的效能，才能在來華外資和跨國(guó)公司的聯(lián)合擠壓下有力地保護(hù)和提升國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)市場(chǎng)，有力地開拓國(guó)際新的市場(chǎng)，藉以對(duì)抗國(guó)際性的排擠中國(guó)企業(yè)的行為。因此，組建越來越多的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，已經(jīng)從黨中央國(guó)務(wù)院的號(hào)召轉(zhuǎn)變成為廣大企業(yè)的自覺行動(dòng)。無數(shù)成立行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的申請(qǐng)已經(jīng)提交和正在醞釀過程中。但是，這種積極的行動(dòng)在某些行政機(jī)關(guān)或部分公務(wù)員凸顯落后的執(zhí)政理念面前遇到了新的障礙，與此同時(shí)，全國(guó)工商聯(lián)卻在大力發(fā)展行業(yè)商會(huì)。于是，在各級(jí)工商聯(lián)身邊，團(tuán)結(jié)起一大批有志于通過行業(yè)組織聯(lián)合闖蕩市場(chǎng)的企業(yè)。由于行政機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)主管單位”而成立的行業(yè)組織可以叫協(xié)會(huì)，而不是行政機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)主管單位”的行業(yè)組織不能叫協(xié)會(huì)，由此，各種行業(yè)商會(huì)誕生了。

由于上述原因，大量號(hào)稱“商會(huì)”的社團(tuán)組織只有活動(dòng)權(quán)，而沒有法人資格。這種奇怪的現(xiàn)象已經(jīng)在無數(shù)商會(huì)同國(guó)內(nèi)各地其它行業(yè)組織、企業(yè)，特別是與國(guó)外企業(yè)或者行業(yè)組織打交道的過程中屢次被受到無端的猜疑和質(zhì)詢。實(shí)際上，我國(guó)的商會(huì)就是行業(yè)協(xié)會(huì)。新的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)包括行業(yè)商會(huì)。目前中國(guó)在進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的過程中所碰到的非貿(mào)易壁壘，大部分都是那些國(guó)家的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)通過自己的所謂行規(guī)行約而設(shè)定的。由于我國(guó)在這一領(lǐng)域的思想意識(shí)幾近無有，只能由政府一家勢(shì)單力薄地在前線奮爭(zhēng)，事倍功半。所以，需要新的法律在定義域里將行業(yè)商會(huì)歸并到行業(yè)協(xié)會(huì)的概念中。

至于將來行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)能不能統(tǒng)一名稱，筆者認(rèn)為大有可能，出于商會(huì)的出現(xiàn)在中國(guó)土地上遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于協(xié)會(huì)，所以，未來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行業(yè)組織以“商會(huì)”為統(tǒng)一稱謂僅是時(shí)間的問題。另一個(gè)原因則是國(guó)際社會(huì)和市場(chǎng)多以“商會(huì)”尊為行業(yè)組織的名稱。

第四，現(xiàn)行法律中“先法定”、“后許可”的矛盾必須解決。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。” 《中華人民共和國(guó)民法通則》在第三章“法人”一節(jié)“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”中規(guī)定:“具備法人條件的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格?！边@種規(guī)定的實(shí)質(zhì)意義就在于通過國(guó)家法源級(jí)文件確認(rèn)作為中國(guó)公民具有“結(jié)社”的權(quán)利。然而作為低一級(jí)的行政法規(guī)級(jí)文件《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》則規(guī)定:“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。”這樣，上位法律等級(jí)的權(quán)利在先，下位法的行政法規(guī)級(jí)的許可在后，實(shí)踐中各行政主管部門視國(guó)家法源級(jí)文件的規(guī)定而不見，只把自己上級(jí)部門的規(guī)定奉為至寶，明顯與憲法規(guī)定不符。

為行業(yè)協(xié)會(huì)立法時(shí)，只要真正解決“權(quán)利在先、許可在后”和脫鉤這兩個(gè)主要問題，久病纏身的“雙重管理體制”的問題自然會(huì)迎刃而解。

黨的十八大以來，民政部門對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制的弊病有了深刻的理解，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)公開提出有條件地取消雙重管理標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，各地民政部門仍然在等待上級(jí)部門的書面規(guī)范而實(shí)質(zhì)未進(jìn)行登記改革。2013年民政部和國(guó)家發(fā)改委等部門所起草的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案 (征求意見稿)》，由于與實(shí)際情況有較大脫節(jié)，至今沒有被批復(fù)出臺(tái)。目前，相當(dāng)一批行業(yè)協(xié)會(huì)的工作遲遲得不到有關(guān)機(jī)構(gòu)和政策的正確指導(dǎo)，其發(fā)展情況令人擔(dān)憂。

第五，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)不能以經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分別“主管”。

隨著全國(guó)工商聯(lián)被民政部批準(zhǔn)成為行業(yè)組織即商會(huì)的主管機(jī)關(guān)，有主張認(rèn)為，稱為“行業(yè)協(xié)會(huì)”的應(yīng)歸其他行政部門管轄，稱為“商會(huì)”則由工商聯(lián)管轄;有主張認(rèn)為，公有制的商協(xié)會(huì)歸其他行政部門管轄，非公有制的商協(xié)會(huì)歸工商聯(lián)管轄。以社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)屬性作為是否主管的依據(jù)，其潛在的實(shí)質(zhì)是將非公有制另眼相看，無論從哪個(gè)角度都存在著巨大的隱患。應(yīng)當(dāng)主張充分競(jìng)爭(zhēng)，即不要按照任何原則分類，由工商聯(lián)與其他行政機(jī)關(guān)比拼，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為唯一的分類標(biāo)準(zhǔn)，利用工商聯(lián)機(jī)關(guān)的積極性沖破其他行政機(jī)關(guān)“萬(wàn)馬齊喑”的現(xiàn)狀。這樣的立法規(guī)定也符合目前原有法規(guī)對(duì)什么業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)管轄什么行業(yè)商協(xié)會(huì)沒有規(guī)范的傳統(tǒng)沿襲。

第六，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的支持必須成為法律原則。

行業(yè)協(xié)會(huì)與政府及各行政權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系能否健康正常，是這個(gè)國(guó)家是否進(jìn)入現(xiàn)代市場(chǎng)體系的主要標(biāo)志之一，是這個(gè)國(guó)家能否應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的重要指標(biāo)。中國(guó)之所以迄今依然不能取得國(guó)際社會(huì)所承認(rèn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地位，就與中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系沒有理順、沒有厘清、沒有自主運(yùn)作有著重大關(guān)聯(lián)。行業(yè)協(xié)會(huì)不是政府的助手，而是在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家中作為非正式制度下的非政府組織，與政府及行政所組成的正式制度下享有人民賦予和公權(quán)力的正式組織和廣大企業(yè)等市場(chǎng)主體所組成企業(yè)制度一道，成為該國(guó)的社會(huì)制度與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的三大基本組成之一。

因此，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的基本關(guān)系應(yīng)當(dāng)是在互相尊重的前提下良好合作的關(guān)系。特別是在黨中央國(guó)務(wù)院多次提出要加快政府職能轉(zhuǎn)變的今天，這種政府與行業(yè)協(xié)會(huì)廣泛而平等的合作能否形成，將成為我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制能否進(jìn)一步完善的重要保證。但是，由于政府是國(guó)家財(cái)富與市場(chǎng)資源的控制方和主導(dǎo)方，因此，必須在法律上充分體現(xiàn)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的支持。

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)扶持和促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，將行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展規(guī)劃納入本行政轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃范圍，將屬于行業(yè)管理的職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，采取措施保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)獨(dú)立開展工作。①詳細(xì)建議可參閱筆者2013年所著《中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法民間建議稿》中國(guó)工商出版社出版。

無數(shù)事實(shí)證明，雖然行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制而言是一個(gè)正式的行為主體，但由于各種諸如體制、機(jī)制、吏制、法制、財(cái)制等方面的改革尚未到位，因此，大部分行業(yè)協(xié)會(huì)在發(fā)展的初期均以資金經(jīng)費(fèi)不足為最大困難。政府的支持是必要的。社會(huì)生活中的許多事實(shí)已經(jīng)充分說明政府與財(cái)政支持的意義。

政府及行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的政府采購(gòu)制度。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的政府采購(gòu)范圍包括:應(yīng)該屬于政府及行政機(jī)關(guān)職能內(nèi)的工作，但出于成本如人力、時(shí)間、精力等因素的考慮委托行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)時(shí)，發(fā)生政府采購(gòu)行為;屬于應(yīng)由政府及行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合進(jìn)行的，政府及行政機(jī)關(guān)出于使工作更具系統(tǒng)性、連續(xù)性和完整性的要求，將自己那一部分工作交由行業(yè)協(xié)會(huì)承接時(shí)，發(fā)生政府采購(gòu)行為;是否屬于行政行為或者市場(chǎng)行為暫時(shí)界定不清，或者倉(cāng)促明確將出現(xiàn)困難或問題的工作，政府及行政機(jī)關(guān)商請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)先行完成時(shí)，發(fā)生政府采購(gòu)行為;不屬于行業(yè)協(xié)會(huì)可以從事的范圍的工作，行政機(jī)關(guān)決定由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行時(shí)，發(fā)生政府采購(gòu)行為;政府鼓勵(lì)或支持行業(yè)協(xié)會(huì)從事有關(guān)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、提高行業(yè)整體水平、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)步的工作時(shí)，發(fā)生政府采購(gòu)行為。

就政府采購(gòu)這一合同行為來說，政府是買方，行業(yè)協(xié)會(huì)為賣方，那么，在公平、公正、公開的條件下，行業(yè)協(xié)會(huì)所提供的服務(wù)必須是政府所需要的，才能是被政府所認(rèn)可的。行業(yè)協(xié)會(huì)要想獲得買方的認(rèn)可，就得在服務(wù)質(zhì)量上下功夫，提高自身提供服務(wù)的能力，這樣才能不斷滿足政府采購(gòu)的需求。單純的“坐、等、靠、要”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的方法只會(huì)加速行業(yè)協(xié)會(huì)的死亡。行業(yè)協(xié)會(huì)要不斷增加自身的能力如策劃、組織能力、行業(yè)分析、市場(chǎng)運(yùn)作、政策執(zhí)行等多方面能力，吸引高素質(zhì)的人員不斷加盟，打造一只高素質(zhì)的團(tuán)隊(duì)，才能夠承接政府移交或政府委托的各項(xiàng)事宜。

有兩個(gè)已經(jīng)普遍發(fā)生的問題必須注意:其一，在政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作而出現(xiàn)政府采購(gòu)事務(wù)時(shí)，政府及行政機(jī)關(guān)一定要尊重和承認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)所做工作中產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。目前有些行政部門委托行業(yè)協(xié)會(huì)做了一些如標(biāo)準(zhǔn)制訂、資料統(tǒng)計(jì)、形勢(shì)分析等工作后，無理剝奪行業(yè)協(xié)會(huì)的原創(chuàng)性勞動(dòng)，僅以行政機(jī)關(guān)的名義上報(bào)或者發(fā)布。其二，在政府采購(gòu)合同中設(shè)置不平等條款，利用行政強(qiáng)勢(shì)強(qiáng)迫行業(yè)協(xié)會(huì)放棄自己應(yīng)有應(yīng)得的合法權(quán)益。這一點(diǎn)已在國(guó)家商務(wù)等部門同行業(yè)協(xié)會(huì)的合作過程中多次發(fā)生。

要深入落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)稅收減免政策。應(yīng)深入學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將其收入明確區(qū)分為與行業(yè)發(fā)展有關(guān)的公益性收入和與行業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的非公益性收入，對(duì)于前者，由于這部分收入將會(huì)用于未來的行業(yè)公益性建設(shè)，因而要對(duì)其堅(jiān)決免征所得稅。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)向行業(yè)協(xié)會(huì)繳納的會(huì)費(fèi)和捐助，可以直接抵扣繳費(fèi)企業(yè)應(yīng)交企業(yè)所得稅，從而顯著提高企業(yè)繳納會(huì)員會(huì)費(fèi)的積極性。

只讓行業(yè)協(xié)會(huì)出力卻不支付行業(yè)協(xié)會(huì)報(bào)酬，是目前政府與行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)系中的一個(gè)突出問題，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是政府把行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)作自己分支機(jī)構(gòu)的心態(tài)體現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的參與方之一，和其他參與方一樣都應(yīng)獲得因提供服務(wù)而帶來的報(bào)酬。行業(yè)協(xié)會(huì)沒有理由無償為政府部門服務(wù)。

在德國(guó)、日本等國(guó)家，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的撥款占到行業(yè)協(xié)會(huì)全部資金收入的60%以上，美國(guó)、印度等國(guó)也在50%左右。目前，我國(guó)只有極少數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)能夠獲得政府撥款補(bǔ)助，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)只有自謀生計(jì)，自給不足。如對(duì)于需要大量資金才能完成應(yīng)對(duì)反傾銷任務(wù)的，政府應(yīng)成立專項(xiàng)資金賬戶，從產(chǎn)業(yè)扶持性資金中專門劃出一塊促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)訴國(guó)際糾紛，以解決行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展資金不足的問題。

總而言之，政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的尊重與支持，在未來的法律中必須明示，而不能默示。默示的結(jié)局必將等來行政部門的無視。

第七，組建具有公權(quán)力的行業(yè)組織以加強(qiáng)其管理行業(yè)協(xié)會(huì)能力。

在十八大之前，為了早日突破行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理體制中的垢病，筆者曾經(jīng)多次提出一個(gè)立法思路，即通過法定，設(shè)立具有一定公權(quán)力的行業(yè)組織即行業(yè)聯(lián)合會(huì)，授權(quán)它們對(duì)涉及本行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)申請(qǐng)成立時(shí)，實(shí)施行政部門的審查前置職能。十八屆三中全會(huì)后，黨中央國(guó)務(wù)院提出了很好的改革思路，但由于行政部門的水平所限，成文政策至今未出現(xiàn)。因此，在全面實(shí)現(xiàn)無“業(yè)務(wù)主管單位”注冊(cè)登記前，有可能以組建具有公權(quán)力的行業(yè)協(xié)會(huì)為專業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)成立作為過渡。

在2000年之前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)類的行業(yè)協(xié)會(huì)都具有一定的行政職能，在日常的工作過程中，以行政權(quán)或者說公權(quán)力作為對(duì)會(huì)員企業(yè)約束的基本動(dòng)力。后來，在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展如中國(guó)入世的迫切要求下，中國(guó)的學(xué)術(shù)界和新聞媒體開始異口同聲地主張行業(yè)協(xié)會(huì)徹底民間化，即充分還原行業(yè)協(xié)會(huì)作為非政府組織所應(yīng)具備的與行政權(quán)分開的基本狀態(tài)。這種主張對(duì)于正在起步的中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)事業(yè)無疑是強(qiáng)大的推動(dòng)力。但是，在強(qiáng)調(diào)中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快走上市場(chǎng)化、民間化道路的同時(shí)，也要注意對(duì)此問題的看法不能絕對(duì)化，即法律是否可以允許某些具有公權(quán)力的行業(yè)組織產(chǎn)生和存在，這是一個(gè)需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的問題。本文將大部分私權(quán)利主導(dǎo)的行業(yè)協(xié)會(huì)與少量具有公權(quán)力的行業(yè)協(xié)會(huì)并存的局面稱為中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)發(fā)展的第三階段。德國(guó)的工商總會(huì)、日本的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)等在自己的國(guó)家甚至國(guó)際市場(chǎng)中發(fā)揮了重要作用。它們的主要工作人員由政府任命，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要由政府承擔(dān)，主要職責(zé)就是為了保證政府的經(jīng)濟(jì)決策與意圖可以通過這些行業(yè)組織迅速地傳遞到各會(huì)員企業(yè)。從某種意義上說，這些具有公權(quán)力的行業(yè)組織已經(jīng)成為這些國(guó)家的政府行政職能轉(zhuǎn)換的最佳落腳點(diǎn)和最有力的支持單位。

現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了許多類似的行業(yè)組織，如中國(guó)總商會(huì)、中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)等。雖然國(guó)務(wù)院辦公廳的36號(hào)文件《若干意見》已經(jīng)要求加快對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)之間“直管”與“代管”的管理模式進(jìn)行改革，但如何使這些大型行業(yè)組織的改革真正符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，又能在已有的工作成果基礎(chǔ)上穩(wěn)步地得到進(jìn)一步的發(fā)展，除將其中少數(shù)工作效績(jī)不好或者不明顯的在下一步改革中解散或者轉(zhuǎn)為研究會(huì)外，其它可以考慮通過立法把它們確定為具有公權(quán)力性質(zhì)的行業(yè)組織。在目前全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)之間的“直管”與“代管”關(guān)系的矛盾面前，這種原屬“直管”的行業(yè)組織可以因其享有的公權(quán)力擺脫現(xiàn)有的“管理”的概念而走向“治理”的范疇;在目前各地紛紛要求改革社會(huì)組織的雙重管理模式的矛盾面前，能夠一方面減少對(duì)有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)的事務(wù)性壓力，另一方面，由于這些行業(yè)組織享有了法定公權(quán)力，能夠順理成章地承擔(dān)起已經(jīng)成立特別是那些急切要求成立的行業(yè)組織的企業(yè)尋找自己的“業(yè)務(wù)主管單位”的不便而發(fā)生的責(zé)任，大大減少民政部門由于無法走出現(xiàn)有的雙重管理體制而不易修改《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》的苦惱;在部分由于政府扶持而組建的那些大型行業(yè)組織如聯(lián)合會(huì)的工作人員普遍感到無所適從的矛盾面前，可以穩(wěn)定他們的情緒，也可以使政府與行政機(jī)關(guān)的宏觀調(diào)控意圖迅速地通過公權(quán)力的行業(yè)組織及時(shí)傳遞到更為廣泛的以私權(quán)利的集中反應(yīng)為主要性質(zhì)的其它行業(yè)協(xié)會(huì)中去。

當(dāng)然，在國(guó)務(wù)院正式批復(fù)有關(guān)部門對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行直接登記的政策后，上述建議的改革范圍可以縮小至某些受政策限制的行業(yè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，要注意已經(jīng)出現(xiàn)在某些國(guó)家機(jī)關(guān)的現(xiàn)象——他們?cè)跊]有取得“業(yè)務(wù)主管單位”的資格以前，堅(jiān)決要求民政部門放開對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)特別是商會(huì)的雙重管理體制，而一旦取得了“業(yè)務(wù)主管單位”的資格許可，就對(duì)中央提出的行業(yè)協(xié)會(huì)可以直接注冊(cè)一事百般反對(duì)，這嚴(yán)重地反映出在我們的行政管理部門中一些屁股決定腦袋、身份決定態(tài)度、利益決定決策的現(xiàn)代執(zhí)政病的蔓延程度。

第八，行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的進(jìn)化將使行業(yè)協(xié)會(huì)團(tuán)結(jié)的會(huì)員更為廣泛。

我國(guó)整個(gè)社會(huì)對(duì)于被視為可有可無的行業(yè)協(xié)會(huì)的基本性質(zhì)還存在不了解的情況。因此，在實(shí)踐中面對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)就出現(xiàn)了很多可笑的情況——不知道行業(yè)協(xié)會(huì)是互益性社會(huì)組織，將其誤認(rèn)作公益性組織而要求行業(yè)協(xié)會(huì)為中國(guó)市場(chǎng)或整個(gè)社會(huì)負(fù)責(zé);不能正確認(rèn)識(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性質(zhì)，將其為生存和發(fā)展而進(jìn)行的營(yíng)利行為視為違法，同時(shí)政府和行政部門又沒有落實(shí)政府向行業(yè)協(xié)會(huì)的政府采購(gòu)承諾而造成行業(yè)協(xié)會(huì)生存艱難;未能及時(shí)通曉行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)從雇主聯(lián)盟完成向利益相關(guān)者聯(lián)盟的根本轉(zhuǎn)變，或?qū)⑵渑c工會(huì)混淆，或因其曾經(jīng)是雇主聯(lián)盟而長(zhǎng)期以來成為政治的潛在打擊對(duì)象;沒有認(rèn)識(shí)到我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)能否健康建設(shè)與發(fā)展取決于當(dāng)?shù)卣踔咙h委對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)程度，而將其未能順利發(fā)展的責(zé)任推給行業(yè)協(xié)會(huì)。

以四大性質(zhì)中的“利益相關(guān)者聯(lián)盟”和“行業(yè)協(xié)會(huì)的政治屬性依政府而定”為例說明。

從行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)發(fā)展和建設(shè)過程中出現(xiàn)以來到經(jīng)濟(jì)全球化前，國(guó)際理論界對(duì)其認(rèn)識(shí)囿于“雇主聯(lián)盟”。這是由于那一段時(shí)期的行業(yè)協(xié)會(huì)基本上由擁有資本的企業(yè)家組成而形成。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅以資本大小為主要標(biāo)準(zhǔn)的要求已經(jīng)嚴(yán)重地限制了行業(yè)組織的發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)成立的目的在于團(tuán)結(jié)聯(lián)合市場(chǎng)目標(biāo)相同的人士和企業(yè)，而市場(chǎng)目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展的同時(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于資本的聯(lián)合。因此，更多的人士和團(tuán)體就將相關(guān)利益的聯(lián)合看作合作的媒介。雇主的聯(lián)合開始逐步讓位于市場(chǎng)目的包括經(jīng)濟(jì)追求、生活興趣、性格愛好、相似職業(yè)等更為寬泛的需求，而成為利益相關(guān)者的聯(lián)盟。這種行業(yè)協(xié)會(huì)基本性質(zhì)外延的擴(kuò)大，無疑已經(jīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)這種經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可須臾缺少的社會(huì)組織的發(fā)展，提高到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的水平。如以個(gè)人的生存或生活目的為主要相關(guān)利益的行業(yè)協(xié)會(huì)的出現(xiàn)，以及它們被順利地納入《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》的調(diào)整范圍，就無形中擴(kuò)大了行業(yè)協(xié)會(huì)的潛在會(huì)員范圍。

關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的政治屬性問題。當(dāng)前圍繞行業(yè)協(xié)會(huì)有一種不正常的觀點(diǎn)，那就是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)一定要扣上政治帽子，有人說: “行業(yè)協(xié)會(huì)看不準(zhǔn)!”有人說:“行業(yè)協(xié)會(huì)是政治社會(huì)不安定的因素!”這是典型的“行業(yè)協(xié)會(huì)恐懼癥”。到底應(yīng)該如何正確認(rèn)識(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)有沒有自己與生俱來的階級(jí)屬性呢?

馬克思、恩格斯曾經(jīng)指出，中世紀(jì)西歐行業(yè)協(xié)會(huì)的出現(xiàn)，在于“聯(lián)合起來反對(duì)勾結(jié)在一起的掠奪性的貴族的必要性，在實(shí)業(yè)家同時(shí)又是商人時(shí)期對(duì)共同市場(chǎng)的需要，流入當(dāng)時(shí)繁華城市的逃亡農(nóng)奴的競(jìng)爭(zhēng)的加劇，全國(guó)的封建結(jié)構(gòu)——所有這一切產(chǎn)生了行會(huì)”。事物是在對(duì)抗中發(fā)展壯大的，只有聯(lián)合起來才能贏得對(duì)抗。所以，為了使反對(duì)的行為有效，就不能維持散兵游勇的狀態(tài)而必須組織可以實(shí)現(xiàn)一定目的的團(tuán)體，古今中外的無數(shù)事例充分證明，無論出于經(jīng)濟(jì)目的或政治目的，社會(huì)組織團(tuán)體是逼出來的。

嗣后一段時(shí)期，新興資產(chǎn)階級(jí)為了迅速搶占長(zhǎng)達(dá)10多個(gè)世紀(jì)的封建統(tǒng)治垮臺(tái)后所退讓出來的空間，早日鞏固自己的歷史性統(tǒng)治地位，采取了一系列制約封建生產(chǎn)力的措施和政策。因此，在其后相當(dāng)一段時(shí)間里，原有的行業(yè)組織被新興資產(chǎn)階級(jí)作為資產(chǎn)階級(jí)革命的對(duì)象之一而打擊。

但隨著近代資本主義逐漸成熟，資產(chǎn)階級(jí)的代表逐漸認(rèn)識(shí)到，對(duì)于原來作為封建生產(chǎn)關(guān)系的維護(hù)者行列中的行業(yè)組織的地位、作用、價(jià)值，應(yīng)當(dāng)在新的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的架構(gòu)下加以重新評(píng)價(jià)了。

行業(yè)組織由于本身天然具有的無可替代的市場(chǎng)地位和市場(chǎng)作用，它對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，維持現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系的特殊意義重又被推出到近代、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度面前。行業(yè)協(xié)會(huì)的重新出現(xiàn)和定位，證明自己不僅是封建社會(huì)獨(dú)有的附著物或附隨品。對(duì)于商品社會(huì)而言，它的階級(jí)性即政治效勞的目標(biāo)，根本不會(huì)是一個(gè)固定的階級(jí)或社會(huì)，關(guān)鍵取決于哪一類社會(huì)、哪一個(gè)國(guó)家體制、哪一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，和對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)與尊重。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)明確，則它對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家、對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的效命能力就越存在價(jià)值;對(duì)行業(yè)組織的否定，則同樣會(huì)導(dǎo)致起碼的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的漏洞與空缺。簡(jiǎn)言之，行業(yè)協(xié)會(huì)本身并不具有階級(jí)性，它的政治屬性是由統(tǒng)治階級(jí)對(duì)它的態(tài)度和立場(chǎng)所決定的。在標(biāo)榜市場(chǎng)“自由”發(fā)展的資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家中，這已經(jīng)成為各國(guó)政府積極支持各行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮再怎么擴(kuò)大也只能是局限在壟斷資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治意圖范圍內(nèi)作用的理由。顯然，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，無論各行業(yè)協(xié)會(huì)怎么樣發(fā)展壯大，其總體目的同樣也是超越不了國(guó)家憲法、執(zhí)政黨和無產(chǎn)階級(jí)對(duì)國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)和方向的規(guī)劃。

為求得這樣一種具有獨(dú)特作用的社會(huì)組織更迅速地發(fā)展，必須通過法律賦予其權(quán)利，必須通過法律保障其地位。如法國(guó)率先于1858年就頒布了有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律，將其置于法律和政府的監(jiān)督和保護(hù)之下。在現(xiàn)代，有關(guān)規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體的法律已成為西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)法體系的重要的組成部分。

行業(yè)協(xié)會(huì)的地位能否明確，它的作用能否在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)生活中體現(xiàn)自己應(yīng)有的作用，是這個(gè)國(guó)家是否進(jìn)入現(xiàn)代市場(chǎng)體系的主要標(biāo)志之一。行業(yè)協(xié)會(huì)與政府、與各行政權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系能否健康正常，是這個(gè)國(guó)家能否迅速取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)。

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)長(zhǎng)期以來重視政府和行政權(quán)力的建立與維護(hù)。改革開放以來廣大企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利開始受到尊重。但大量社會(huì)組織卻處于與政府與企業(yè)無法比擬的地位。原因在于，行業(yè)協(xié)會(huì)代表企業(yè)的利益向政府“反映訴求”，被認(rèn)為是“不能站在黨的立場(chǎng)上”、“缺乏大局觀念”;能向政府反映真實(shí)情況，對(duì)某些行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行為提出意見的行業(yè)協(xié)會(huì)被視為“調(diào)皮”、“搗蛋”甚至政治上有問題的社會(huì)組織。同國(guó)家在其他方面的努力與付出相比，在行業(yè)協(xié)會(huì)這一領(lǐng)域的法律和政策的缺失，已成為經(jīng)濟(jì)體制改革能否繼續(xù)深入進(jìn)行的瓶頸。用行業(yè)協(xié)會(huì)等于“顏色革命”胚胎的觀點(diǎn)看待中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)，是階級(jí)斗爭(zhēng)觀念的錯(cuò)誤在今天的反映，也是中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展不起來的基本原因。

中國(guó)是一個(gè)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的國(guó)家，國(guó)內(nèi)企業(yè)90%以上屬于中小企業(yè)的企業(yè)規(guī)模與企業(yè)結(jié)構(gòu)決定了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)企業(yè)幾乎無法象宣傳的那樣，達(dá)到市場(chǎng)規(guī)模意義上的“做強(qiáng)做大”。為克服這一先天性的弊病，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上逐步達(dá)到可以與外國(guó)資本公司甚至跨國(guó)公司正常競(jìng)爭(zhēng)的水平，通過行業(yè)協(xié)會(huì)將眾多小微企業(yè)團(tuán)結(jié)聯(lián)合起來，是我國(guó)政府和廣大企業(yè)的必選之路。國(guó)務(wù)院辦公廳36號(hào)文件著重指出，行業(yè)協(xié)會(huì)在現(xiàn)代市場(chǎng)體制中的最重要作用是:“積極組織國(guó)內(nèi)企業(yè)尤其是中小企業(yè)聯(lián)合行動(dòng)”，這一職能的確定，揭示了行業(yè)協(xié)會(huì)在今后所能發(fā)生的重要作用，是一個(gè)高層制度設(shè)計(jì)和建設(shè)的課題破解。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)政府將逐步從全面的社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活的唯一管理者身份，走向?qū)ι鐣?huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范者的角色。在國(guó)內(nèi)各類市場(chǎng)主體逐漸可以按照市場(chǎng)取向和價(jià)值規(guī)律自主安排自身的命運(yùn)同時(shí)，政府將大部分精力集中到“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的領(lǐng)域，順應(yīng)公益需求的動(dòng)力，完成為公眾服務(wù)的職責(zé)，只將少部分精力放在對(duì)市場(chǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)的恰當(dāng)國(guó)家干預(yù)及突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上。這時(shí)的政府將原本掌握在自己手中的權(quán)力正確地作為市場(chǎng)的權(quán)利而歸還于市場(chǎng)，歸還于企業(yè)。這時(shí)的市場(chǎng)活動(dòng)將主要由作為市場(chǎng)主體的各類企業(yè)、各類行為當(dāng)事人，包括廣大人民群眾自行決定。因此，能否正確對(duì)待行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和作用，已經(jīng)成為對(duì)各級(jí)人民政府執(zhí)政能力和水平總體上升還是下降的考驗(yàn)和試金石。

第九，中國(guó)農(nóng)民必須納入為行業(yè)協(xié)會(huì)立法的調(diào)整范疇。

行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的進(jìn)化之良效應(yīng)首先普惠于中國(guó)農(nóng)民頭上。鄧小平同志生前曾經(jīng)提出建立中國(guó)農(nóng)民協(xié)會(huì)的問題。與我國(guó)僅僅為農(nóng)村專業(yè)合作社立法的思路完全不同的是，國(guó)外在考慮農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題時(shí)，沒有象我國(guó)那樣將農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)分開。國(guó)外的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)與農(nóng)民合作社并非一回事，在職責(zé)上各有分工，但又相互支撐，然后共同形成本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的流通體系。從覆蓋范圍來看，農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)旨在中觀服務(wù)，覆蓋面一般較大，農(nóng)民合作社可以成為農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員;而農(nóng)民合作社旨在微觀，覆蓋面較小，一般是在較小的區(qū)域范圍內(nèi)，農(nóng)民基于發(fā)展的需要，經(jīng)過協(xié)商共同入開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于營(yíng)利性社會(huì)組織。從功能上看，國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的主要功能是聯(lián)合眾多生產(chǎn)者包括一些農(nóng)民合作社，開展行業(yè)自律，按照約定的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)并向世界各地推銷自己的農(nóng)產(chǎn)品，還采取各種辦法影響政府的有關(guān)政策，屬于明確的非營(yíng)利社會(huì)組織;而農(nóng)民合作社的主要功能則是聯(lián)合生產(chǎn)的農(nóng)民，共同經(jīng)營(yíng)一個(gè)類似于企業(yè)的實(shí)體。從職責(zé)上看，農(nóng)民合作社只負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而農(nóng)產(chǎn)品的出售與流通全部交由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行。在世界上100多個(gè)國(guó)家總共有90多萬(wàn)個(gè)合作社，社員5億以上。它們的生存與發(fā)展是與眾多農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中行業(yè)協(xié)會(huì)的作用分不開的。因此，我國(guó)在對(duì)農(nóng)業(yè)合作社立法過程中發(fā)生的如何認(rèn)定合作社的營(yíng)利或非營(yíng)利性質(zhì)的爭(zhēng)論，從國(guó)際實(shí)踐來看，就是一種無羈之談。從兩者在市場(chǎng)中的地位分析，農(nóng)業(yè)合作社僅是以較封閉的地理為限的單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，而與外界發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的只能是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)。

法律保護(hù)是國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)得以發(fā)展的前提條件。國(guó)外對(duì)其要么有專門的立法，要么在有關(guān)法律里有明確的規(guī)定。例如，日本為了保護(hù)農(nóng)協(xié)的發(fā)展，在1947年專門頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，并于20世紀(jì)60年代又重新修訂。澳大利亞在《公司法》里對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、管理方式等都有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者依法按非營(yíng)利性條件組建協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)依法開展活動(dòng)并接受社會(huì)的監(jiān)督，政府依法對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。加拿大雖然沒有為單獨(dú)的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)立法，但是，在有關(guān)的農(nóng)業(yè)法律里面對(duì)支持農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展都有明確規(guī)定。經(jīng)過多年的發(fā)展，國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理和運(yùn)行越來越規(guī)范。

國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)沒有政府的支持是很難發(fā)展的。除立法支持以外，政府還通過直接或間接的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、籌建項(xiàng)目等方式對(duì)協(xié)會(huì)給予支持。政府通過與協(xié)會(huì)合作，共同開展科研攻關(guān)和技術(shù)推廣，進(jìn)而提高生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。政府還通過協(xié)會(huì)了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，以便集中財(cái)力、物力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品的全球競(jìng)爭(zhēng)力。從實(shí)踐來看，這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)模與政府的支持力度成正比。例如，日本政府通過農(nóng)協(xié)下屬的專業(yè)性奶業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施對(duì)奶農(nóng)的補(bǔ)貼，建立的奶業(yè)會(huì)議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)市場(chǎng)，既保證了牛奶市場(chǎng)的正常供應(yīng)，又確保了奶農(nóng)的利益。澳大利亞政府將園藝協(xié)會(huì)定為政府扶持的協(xié)會(huì)，專門為其創(chuàng)制了特殊的費(fèi)用征管機(jī)制，提供減免稅收等優(yōu)惠政策，每年撥出一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。加拿大也對(duì)參與農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的農(nóng)民給予聯(lián)邦和省政府退稅的優(yōu)惠待遇。國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)、協(xié)助政府開展配額管理、組織生產(chǎn)運(yùn)輸、開拓農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、影響國(guó)家農(nóng)業(yè)政策等方面起到了非常重要的作用。

國(guó)外農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)代表會(huì)員定期與政府有關(guān)部門進(jìn)行溝通，提出在執(zhí)行政府的有關(guān)政策中碰到的突出問題，以便在新的政策制訂中充分體現(xiàn)農(nóng)民的利益。政府既可以通過農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)了解民意，也通過協(xié)會(huì)組織實(shí)施有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。在世貿(mào)組織的每次談判中，歐盟各類行業(yè)協(xié)會(huì)包括農(nóng)民協(xié)會(huì)的代表每次都在場(chǎng)，迅速、有效地根據(jù)情況的變化向政府談判代表提供咨詢信息，施加有利于本行業(yè)的影響。

我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村各行業(yè)組織風(fēng)起云涌，作用很大。十多年前曾有資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村行業(yè)組織包括專業(yè)合作社等已經(jīng)有150萬(wàn)家了。但由于缺乏正確的引導(dǎo)和法律的規(guī)范，其極易出些偏差。山東靠海漁業(yè)發(fā)達(dá)，由于南韓購(gòu)買商經(jīng)常團(tuán)結(jié)起來一道壓價(jià)，于是山東組織起漁業(yè)協(xié)會(huì)來對(duì)抗，但是，由于長(zhǎng)期沒有政府和法律部門的正面引導(dǎo)保護(hù)，現(xiàn)在很可能有一些協(xié)會(huì)成為類似黑社會(huì)的組織。目前全國(guó)性農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會(huì)受體制所限，實(shí)現(xiàn)不了前面所說的這些行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)有的工作目標(biāo)。

第十，異地商會(huì)、經(jīng)濟(jì)類合作組織——聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒沙姓J(rèn)。

有些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)中不可忽視的組織形態(tài)在為行業(yè)協(xié)會(huì)立法時(shí)不能回避。其中比較重要的是異地商會(huì)和具有明確市場(chǎng)目的的聯(lián)盟。

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，不可避免地需要打破地區(qū)局限的原有封閉觀念，眾多企業(yè)在自己的商務(wù)行為逐漸輻射到外地、到全國(guó)、到國(guó)際市場(chǎng)并取得一定成果后，更加需要通過在異地將具有區(qū)屬性質(zhì)的企業(yè)及個(gè)體工商戶團(tuán)結(jié)、聯(lián)合、組織起來，一方面有效地維護(hù)這些離鄉(xiāng)離土身處異地的企業(yè)和人員的合法權(quán)益，另一方面，還希望通過這樣一種組織形式，為所在地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)以整體的姿態(tài)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

目前，這類行業(yè)組織在申請(qǐng)法定承認(rèn)的過程中遇到多種疑詢，諸如它們的“業(yè)務(wù)主管單位”是何種行政機(jī)關(guān)，它們成立的目的是不是經(jīng)濟(jì)目的，等等。因此，有不少地區(qū)的政府及有關(guān)行政機(jī)關(guān)由于缺乏認(rèn)識(shí)，在異地商 (協(xié))會(huì)提出成立申請(qǐng)時(shí)，常以不知道它們的“業(yè)務(wù)主管單位”應(yīng)為何者為由而拒絕。從發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的大局考慮，從這些異地商會(huì)協(xié)會(huì)已經(jīng)為所在地做出的主要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的貢獻(xiàn)考慮，《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法》應(yīng)當(dāng)將其納入自己的規(guī)范范圍并加以鼓勵(lì)。

我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)于未經(jīng)法定注冊(cè)的社會(huì)組織是堅(jiān)決“取締”的，但是，實(shí)際上日益增多的市場(chǎng)“聯(lián)盟”卻沒有將法規(guī)的這一規(guī)定放在眼中。究其原因，就在于我們的社會(huì)主義建設(shè)需要這種社會(huì)組織。舉例說明，面對(duì)一個(gè)稍縱即逝的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)會(huì)，相關(guān)企業(yè)和個(gè)人只有團(tuán)結(jié)、聯(lián)合，集眾思，廣眾益，匯眾資，統(tǒng)眾行，才能及時(shí)把握這個(gè)商機(jī)并爭(zhēng)取最大效益。但是，在“匯”與“統(tǒng)”的過程中，按照現(xiàn)行法規(guī)必須得到“業(yè)務(wù)主管單位”的許可才能依程序開展活動(dòng)。且不論我國(guó)目前行業(yè)協(xié)會(huì)的某些觀念已經(jīng)大為陳舊和落后，單憑某些行政機(jī)關(guān)的辦事效率評(píng)定，那個(gè)“稍縱即逝”的市場(chǎng)機(jī)會(huì)早已胡燕紛飛。不得已，我國(guó)的企業(yè)和有特殊需求的個(gè)人發(fā)現(xiàn)了“聯(lián)盟”的益處，即既能及時(shí)抓住商機(jī)，又能規(guī)避成立行業(yè)協(xié)會(huì)的諸多麻煩，何樂不為!據(jù)了解，民政部已經(jīng)開始對(duì)聯(lián)盟的研究，但目前尚無一家民政部門敢于接受“聯(lián)盟”的注冊(cè)。所以，起碼經(jīng)濟(jì)類的聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)進(jìn)入行業(yè)協(xié)會(huì)法的調(diào)整范圍。

第十一，行業(yè)協(xié)會(huì)的職能應(yīng)當(dāng)明示而非“默示”。

從我國(guó)近年來圍繞行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)與發(fā)展所發(fā)生的諸多問題來看，行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制中的作用即職能是一個(gè)必須明確而且明示的重大問題。

在現(xiàn)代市場(chǎng)體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)的主要功能在于對(duì)與本行業(yè)利益有關(guān)的市場(chǎng)、政府的行政行為施行監(jiān)督，按照黨中央多次的提法，即是“規(guī)范行為、提供服務(wù)、反映訴求”的原則職能的體現(xiàn)。這種概括性的作用，除了在我國(guó)為了迎接入世而制訂和修改的法律、行政法規(guī)中已經(jīng)有許多散見的規(guī)范外，國(guó)務(wù)院辦公廳2007年頒發(fā)的《關(guān)于加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能和作用進(jìn)行了高度的概括。以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的非正式制度中的非政府組織的發(fā)展程度，是一個(gè)國(guó)家能否達(dá)到現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行業(yè)內(nèi)部，這樣一種組織可以將分散的同行企業(yè)聯(lián)合起來，交流稍縱即逝的信息，分享存儲(chǔ)有限的資源，集中重復(fù)使用的成本，維護(hù)利益悠關(guān)的信譽(yù)，從而取得共同提高發(fā)展。

在立法研討過程中，有部分專家學(xué)者主張用概括式方式賦予行業(yè)協(xié)會(huì)職能。所謂概括，就是以一種含混的語(yǔ)言，設(shè)定一個(gè)范圍，至于具體是什么職能，文字間并不確定。看起來這給了行業(yè)協(xié)會(huì)很多很大的職能，但由于概括式表述的籠統(tǒng)規(guī)范，容易傳遞給部分行政人員一種否定的口實(shí)。所以，應(yīng)當(dāng)通過成文法律明示行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，以避免“自由心定”的胡亂行政行為發(fā)生。

第十二，不能只對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限定義務(wù)而不授予權(quán)利。

我國(guó)的法律法規(guī)群體至今存在著一個(gè)嚴(yán)重的缺陷，那就是一方面大多只規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)的義務(wù)，卻沒有規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，另一方面，又以公益事業(yè)的名義給行業(yè)協(xié)會(huì)分配了大量不合理的負(fù)擔(dān)。

以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修改稿和已經(jīng)生效的《反壟斷法》為例。 《反不爭(zhēng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》2009年5月修訂稿第四十六條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法規(guī)定，組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以處五十萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)可以依法撤銷登記?！钡谒氖藯l規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者以外的組織或者個(gè)人實(shí)施的損害經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者合法權(quán)益的，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為視為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！笨梢詫⑦@兩條視為行業(yè)協(xié)會(huì)必須承擔(dān)的義務(wù)，但通篇卻看不到一條行業(yè)協(xié)會(huì)所應(yīng)享有的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第十一條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者依法競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?！钡谑鶙l規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事本章禁止的壟斷行為?！边@樣一種規(guī)定，也是只有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)必須承擔(dān)義務(wù)的要求，而沒有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)可以享有的權(quán)利的賦予。翻遍我國(guó)現(xiàn)有的法律和法規(guī)，至今沒有一部對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)可以享有的權(quán)利做出法定說明，沒有權(quán)利，何來義務(wù)?!建議從現(xiàn)在開始，凡涉及行業(yè)協(xié)會(huì)的法律法規(guī)制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定行業(yè)協(xié)會(huì)可以享受的權(quán)利，再設(shè)定對(duì)應(yīng)的義務(wù)。

雖然黨中央國(guó)務(wù)院近年來多次在不同的重要場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)全黨全國(guó)要“重視行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的作用”，但是，廣大的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)仍然處于一種社會(huì)中市場(chǎng)上的弱勢(shì)地位。這種弱勢(shì)地位，使得我們的立法工作忽視了對(duì)其應(yīng)當(dāng)享有的法定權(quán)利的授予，而只注重其義務(wù)的規(guī)定，這樣的法律的出臺(tái)和修改，必然會(huì)使黨中央國(guó)務(wù)院所期望的中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)事業(yè)的改革和發(fā)展繼續(xù)面臨巨大的困難。

現(xiàn)在的問題是，急需通過立法防止將行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)看成行業(yè)壟斷的必然主體的錯(cuò)誤傾向。