魯籬趙堯

隨著國家行政機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)治理機(jī)制的不斷創(chuàng)新，①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“激發(fā)社會(huì)組織活力”納入“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重要環(huán)節(jié)，要求正確處理政府與社會(huì)關(guān)系。此后，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》更是對社會(huì)組織改革制定了時(shí)間表，即2017年要基本形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，其中明確要求逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，不再干預(yù)其人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等內(nèi)部事務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中間組織的典型代表，其功能的彰顯和深化已成提高國家治理能力的必然趨向和要求。但是，由于行業(yè)協(xié)會(huì)自身還面臨著內(nèi)部治理能力有限、行業(yè)服務(wù)功能欠缺等諸多實(shí)際問題，使得其社會(huì)中間層的職能并未完全開發(fā)。〔1〕對此，關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)去政府化改革的思路雛形，雖已完成頂層設(shè)計(jì)，但現(xiàn)在的關(guān)鍵還集中在具體行動(dòng)計(jì)劃的策略制定和落實(shí)。由于行業(yè)協(xié)會(huì)在去政府化中會(huì)面臨諸多復(fù)雜問題，因此，本文將重點(diǎn)從代理成本的視角切入對行業(yè)協(xié)會(huì)去政府化的法治路徑和策略的分析。為此，我們將首先揭示行業(yè)協(xié)會(huì)在代表、自律與協(xié)調(diào)等功能方面的運(yùn)行困境，然后圍繞如上困境進(jìn)行法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，提煉其核心的理論解釋，最后運(yùn)用該種理論解釋，以及地方立法的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)功能的意見。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、自律及協(xié)調(diào)功能的運(yùn)行困境

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)功能的實(shí)定法安排

對于行業(yè)協(xié)會(huì)的法定地位 (角色)而言，《民法通則》第37條規(guī)定了各項(xiàng)要素①《民法通則》第37條第1項(xiàng)“依法成立”甚至可視為兜底性條款，因?yàn)槠渲械摹胺ā睂?shí)際構(gòu)成模糊性概念，既包括行業(yè)協(xié)會(huì)成立的程序性要件，也包括其實(shí)體性要件，乃至這些要件的內(nèi)容也會(huì)隨著立法變化而不同，因此筆者在此略去，僅選取現(xiàn)行法上的確定性要件作為本文論述的要點(diǎn)，特此說明。——經(jīng)費(fèi)保障、場所與組織要求以及獨(dú)立的民事責(zé)任承擔(dān)——以確立其屬于“具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體”。顯然，如上要素體現(xiàn)了實(shí)定法對于行業(yè)協(xié)會(huì)“獨(dú)立性”的要求，②《證券法》第8條“在國家對證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律性管理”?？梢?，實(shí)定法是將行業(yè)協(xié)會(huì)與政府關(guān)系界定為補(bǔ)充與輔助，而下文選取的《律師法》并未在總則部分對于律師協(xié)會(huì)的功能定位予以總括性規(guī)定，僅在第4條所定司法行政機(jī)關(guān)職能時(shí)涉及律師協(xié)會(huì)與該行政機(jī)關(guān)的關(guān)系:行政權(quán)對行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行“監(jiān)督、指導(dǎo)”。而這種“獨(dú)立性”要求同樣與其法定職能的安排相一致。對此，我國相關(guān)法律對協(xié)會(huì)的功能都有較為清晰的表達(dá)，譬如，檢視《證券法》第176條以及《律師法》第46條關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的職能規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn):維護(hù)協(xié)會(huì)成員合法權(quán)益 (代表)、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、制定成員規(guī)范、執(zhí)行內(nèi)部紀(jì)律處分 (自律)以及調(diào)解成員間糾紛 (協(xié)調(diào))等，屬于不同行業(yè)協(xié)會(huì)的共同的法定職能。綜上，實(shí)定法對于行業(yè)協(xié)會(huì)的角色及其職能定位，在于行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)憑借其必要的經(jīng)費(fèi)保障以及有效的組織結(jié)構(gòu)安排，形成獨(dú)立于協(xié)會(huì)成員以及政府機(jī)關(guān)的社會(huì)中間組織，從而發(fā)揮其自律管理功能。可是，反觀行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況，筆者發(fā)現(xiàn)其并不能夠充分實(shí)現(xiàn)實(shí)定法對協(xié)會(huì)的角色定位。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)功能運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

我國行業(yè)協(xié)會(huì)的功能定位一般界定為維權(quán)、自律、服務(wù)和協(xié)調(diào)，但筆者對我國證券業(yè)協(xié)會(huì)和律師協(xié)會(huì)的上述法定職能的實(shí)現(xiàn)情況分析表明，除服務(wù)功能大體能順利實(shí)現(xiàn)外，其他三項(xiàng)職能，即對成員利益的維護(hù) (代表)、協(xié)會(huì)內(nèi)部糾紛的解決 (協(xié)調(diào))以及成員違紀(jì)的處分 (自律)的實(shí)現(xiàn)方面都存在不同程度的理論困境和現(xiàn)實(shí)障礙。

首先，實(shí)定法將維護(hù)協(xié)會(huì)成員利益作為協(xié)會(huì)的首要職責(zé)，并將其視為連接政府與行業(yè)之間的橋梁。③本文是將溝通會(huì)員與政府、社會(huì)之間的聯(lián)系，視為行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)成員利益的題中之意。比如《證券投資基金法》等立法修訂過程中，權(quán)力機(jī)關(guān)便注意聽取和吸收所涉行業(yè)協(xié)會(huì)的修訂意見。④參見全國人大法律委員會(huì)副主任委員孫安民于2012年10月23日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上所作《關(guān)于〈中華人民共和國證券投資基金法 (修訂草案) 〉修改情況的匯報(bào)》。另外，經(jīng)由筆者對多份經(jīng)營者集中反壟斷審查意見書的比對，不難發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)常常是作為商務(wù)部門判定經(jīng)營者集中之競爭效果的重要信息來源。凡此種種，似乎已經(jīng)表明行業(yè)協(xié)會(huì)正在履行著成員利益的代表人角色，但實(shí)際上，在不同的適用情形之下針對利益代表的真實(shí)評價(jià)，卻可能迥然相異。還是以立法和事實(shí)調(diào)查為例，前者由于具有的普遍適用性 (面向某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域)以及抽象表達(dá)的特征 (規(guī)范概念為主)，便使得行業(yè)協(xié)會(huì)所呈現(xiàn)的意見具有客觀的普遍性——即使該意見曾受到協(xié)會(huì)內(nèi)部人的控制，但是，法律適用的過程就是一個(gè)不斷解釋的過程，因此，被扭曲的意見同樣能夠獲得司法矯正——只是其社會(huì)成本較高，不值得提倡。當(dāng)然，行業(yè)內(nèi)某一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)的意見(協(xié)會(huì)控制人)與整個(gè)行業(yè)的發(fā)展相異，這顯然不符合生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際。所以，抽象 (行政立法)行為所指向的行業(yè)協(xié)會(huì)意見，最終在客觀上是能夠代表行業(yè)成員利益的。但是，諸如反壟斷調(diào)查等具體事實(shí)的意見征求行為，則由于涉及到具體的商業(yè)主體，而該主體又有可能在不斷多元投資和交易的背景下，與行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部控制人等 (如常務(wù)理事單位、秘書長單位)存在利益關(guān)聯(lián)。所以，此時(shí)的協(xié)會(huì)意見便難保中立與客觀，更難以實(shí)現(xiàn)對成員利益的普遍代表。

其次，正如前述，由于缺乏成員守則的細(xì)致規(guī)定，面對協(xié)會(huì)成員的違法行為時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)主要還是借助公共權(quán)力的法律執(zhí)行方式，來實(shí)現(xiàn)對違法者的責(zé)任追究，而極少執(zhí)行行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部紀(jì)律處分。顯然，對于這種現(xiàn)象的解釋與評價(jià)，還有其他一些思路，比如行業(yè)協(xié)會(huì)的紀(jì)律執(zhí)行機(jī)關(guān) (包括行業(yè)協(xié)會(huì)本身)在成員內(nèi)部的權(quán)威性不足，無法支撐起紀(jì)律執(zhí)行所要求的聲譽(yù)基礎(chǔ)。換句話說，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的組織構(gòu)成以及議事程序等 (包括前文提到的成員守則制定成本低，導(dǎo)致制定程序粗糙)，直接導(dǎo)致成員紀(jì)律處分之基礎(chǔ)的紀(jì)律守則，無法獲得全體成員的認(rèn)同與信任 (即權(quán)威)，從而缺乏紀(jì)律處分的“底氣”。即使偶有執(zhí)行紀(jì)律處分，那也只能視為一時(shí)碰到了“軟柿子”(行業(yè)地位并不顯著)，畢竟當(dāng)缺乏民意基礎(chǔ)的紀(jì)律處分一旦做出，對方當(dāng)事人勢必反抗 (比如訴訟)甚至以“用腳投票”的方式逃離該協(xié)會(huì)。如此一來，這樣的紀(jì)律執(zhí)行過程無疑是在缺乏民意基礎(chǔ)的傷口上，撒了一把鹽。

最后，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部糾紛的調(diào)解，屬于新近發(fā)展起來的一項(xiàng)協(xié)會(huì)職能，并且在證券業(yè)協(xié)會(huì)等領(lǐng)域也獲得了一定程度的推廣和適用。但是，該項(xiàng)制度的推行卻面臨著調(diào)解的利益沖突問題。比如《中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解工作管理辦法 (試行)》明確其糾紛類型主要涵蓋于協(xié)會(huì)成員之間以及協(xié)會(huì)成員與投資者之間。對于協(xié)會(huì)內(nèi)部成員之間的糾紛調(diào)解，由于涉及具體的利益關(guān)系及其較量，便使得存在代理成本的證券業(yè)協(xié)會(huì)及其調(diào)解中心，容易受到內(nèi)部人控制而導(dǎo)致糾紛一方遭受不公;此外，針對協(xié)會(huì)成員與外部投資者之間的糾紛調(diào)解而言，其利益沖突的問題更為明顯:一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)本身的職能定位 (原則)便在于“代表并維護(hù)成員利益”，而另一方面，該《管理辦法》卻明確其立法目的為“保護(hù)投資者合法權(quán)益”。因此，當(dāng)代表著糾紛雙方的不同價(jià)值要求 (利益)均集中于同一個(gè)調(diào)解者 (證券業(yè)協(xié)會(huì))時(shí)，如何有效平衡該種沖突則成為題中之意，尤其是面對證券市場本身的復(fù)雜性及專業(yè)性特點(diǎn)時(shí)，孰是孰非的判定本身即存在很大難度 (如光大證券“烏龍指”事件)，而希冀由負(fù)載沖突的利益需求的行業(yè)協(xié)會(huì)予以疏通調(diào)解，確為難事。以此沖突的利益關(guān)系為線索，推而言之，如果證券業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解結(jié)果有利于投資者，則將會(huì)導(dǎo)致協(xié)會(huì)成員的信任危機(jī)，甚至激勵(lì)該類成員“退會(huì)”;而如果調(diào)解結(jié)果有利于協(xié)會(huì)成員，則更容易激起投資者的不滿，甚至是對證券業(yè)協(xié)會(huì)的中立性產(chǎn)生質(zhì)疑 (要知道，“中立”屬于調(diào)解的核心支撐)，并最終導(dǎo)致證券外部糾紛的調(diào)解情形減少乃至消失。所以，無論最終的調(diào)解結(jié)果如何，對于證券業(yè)協(xié)會(huì)的外部調(diào)解而言，始終都是前途未卜的，而這一切均源自于其調(diào)解角色的利益沖突問題。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)功能的運(yùn)行困境解釋

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)行政化及其代理成本

如上實(shí)定法的困境，雖然可以通過法律的解釋功能獲得一定程度的紓解，①比如依據(jù)目的解釋的方法，將行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解對象嚴(yán)格限定在協(xié)會(huì)內(nèi)部成員之間，以此降低調(diào)解決議的外部性，減少行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解行為的社會(huì)負(fù)面評價(jià)幾率。但是，對于學(xué)術(shù)研究而言，更為重要的則是去發(fā)掘該困境背后的作用機(jī)理，以為下一步分析確立基礎(chǔ)。對此，筆者借由上文對行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)定法困境的初步解釋(“利益沖突”與“內(nèi)部人控制”)，提煉其核心要點(diǎn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的“準(zhǔn)政府化”，以及由此而產(chǎn)生的代理成本問題。對于行業(yè)協(xié)會(huì)的“準(zhǔn)行政化”表現(xiàn)，以下摘其要者，以窺一二:從行業(yè)協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)而言，其理事會(huì)、秘書處等主要部門負(fù)責(zé)人由協(xié)會(huì)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，并且后者的編制等仍然保留在原行政機(jī)關(guān)。另外，從行業(yè)協(xié)會(huì)的日常工作流程而言，向其主管機(jī)關(guān)上報(bào)或備案工作內(nèi)容已然成為行業(yè)協(xié)會(huì)的常態(tài)化要求，這其中甚至還包括行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)于內(nèi)部人事任免或薪酬待遇的確定事務(wù)。換句話說，行政機(jī)關(guān)及其代表人逐漸成為了行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)營的實(shí)際控制人，而作為協(xié)會(huì)所有者的協(xié)會(huì)成員卻自覺或不自覺地讓渡了該管理權(quán)限，②行業(yè)協(xié)會(huì)“準(zhǔn)行政化”與經(jīng)典的代理成本問題的產(chǎn)生背景存在著本質(zhì)的差異，因?yàn)楹笳呤窃谑袌鲎饔门c專業(yè)化分工的情形下產(chǎn)生的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而前者顯然保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的調(diào)配色彩，屬于行政權(quán)力的過分干預(yù)——即使行政權(quán)早已主張社會(huì)中間組織的獨(dú)立發(fā)展及其專業(yè)化管理。但是，這種產(chǎn)生背景的不同，并不影響代理問題及其成本對現(xiàn)實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展困境的理解，特此說明。這便極其類似于公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情形。而正是這種經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離關(guān)系，在信息不對稱以及不確定性等因素的合力之下，導(dǎo)致了關(guān)鍵的代理成本問題?！?〕

對于代理成本的內(nèi)容，按照詹森和梅克林對代理成本的經(jīng)典概括，其包括委托人的監(jiān)督費(fèi)用、代理人的保證費(fèi)用以及代理人執(zhí)行的剩余損失?！?〕如果說以上關(guān)于商業(yè)組織中所有者與經(jīng)營者之間的代理成本概括，尚且能夠展現(xiàn)平等主體之間的制衡與協(xié)調(diào)，那么，行業(yè)成員與行業(yè)主管機(jī)關(guān)天然的不平等，則可能進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部成員 (所有者)與其經(jīng)營者之間代理成本。一方面，作為行業(yè)協(xié)會(huì)所有者的協(xié)會(huì)成員無法自由地對經(jīng)營者(行政機(jī)關(guān))進(jìn)行監(jiān)督，而后者沒能 (甚至是不用)表現(xiàn)成為協(xié)會(huì)成員的利益代表。所以，在此層面而言，行業(yè)協(xié)會(huì)“準(zhǔn)行政化”不是沒有產(chǎn)生各項(xiàng)代理成本，而是代理成本因?yàn)樾姓?quán)的“不平等”介入，最終使得各項(xiàng)成本的數(shù)值顯著增長(如監(jiān)督成本)，以致難以實(shí)現(xiàn)對代理問題的克服。③上文對行業(yè)協(xié)會(huì)所面臨的實(shí)定法困境進(jìn)行的多項(xiàng)概括，其直接原因多次提到“內(nèi)部人控制”。而實(shí)際上，結(jié)合行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)行政化問題，甚至可以將該“內(nèi)部人控制問題”轉(zhuǎn)化為“行政權(quán)控制”問題，特此提示。另一方面，從代理成本的產(chǎn)生機(jī)理而言，由于所有者與經(jīng)營者的利益不一致 (甚至沖突)，從而形成了組織代理成本問題。質(zhì)言之，由相同行業(yè)的內(nèi)部成員所共同組建的行業(yè)協(xié)會(huì)，其商業(yè)性成員利益 (委托人)與其行政性管理者利益 (代理人)之間，存在著天然的不一致性，最終導(dǎo)致該種模式下的代理成本顯著增加。作為協(xié)會(huì)管理者的行政機(jī)關(guān)及其代表，所追求的目標(biāo)在于利益平衡下的社會(huì)穩(wěn)定，尤其是當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人的人事關(guān)系還留在行政機(jī)關(guān)時(shí)，其關(guān)注的焦點(diǎn)無疑包括了個(gè)人的職業(yè)升遷，而協(xié)會(huì)成員的目標(biāo)卻在于通過該組織共同體以實(shí)現(xiàn)其成員利益的最大化，顯然兩者的利益歸宿不相一致，從而也就使得行業(yè)協(xié)會(huì)“準(zhǔn)行政化”下的經(jīng)營策略更為注重穩(wěn)定，而缺乏行業(yè)發(fā)展所需的激情。①對于行業(yè)協(xié)會(huì)自身的利益關(guān)注，并非同社會(huì)整體利益相沖突，畢竟經(jīng)由協(xié)會(huì)及其成員的充分競爭所形成的市場秩序，最能夠保證各方利益的有效分配。而行政機(jī)關(guān)及其代表，在信息約束的客觀條件下，不能有效實(shí)現(xiàn)前款功能。甚至，行政機(jī)關(guān)有可能為了權(quán)衡所面臨的政治壓力而借用其管理下的行業(yè)協(xié)會(huì)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)“有損”協(xié)會(huì)成員利益的行為。②筆者在此并無批評政府行為選擇之意，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)天然具有“舍小利，圖大利”的職能要求，特定案件中針對某些行業(yè)協(xié)會(huì)成員的利益安排，有可能符合社會(huì)福利最大化的要求。典型例子便是各地政府為協(xié)調(diào)民間借貸的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可借由銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中小金融服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)的貸款催收安排，實(shí)現(xiàn)“過渡”。

(二)代理成本對行業(yè)協(xié)會(huì)功能困境的具體解釋

正是由于行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)營者與所有者之間的分離，以及兩者所存在的鮮明利益差異 (甚至沖突)，最終導(dǎo)致了 (或加劇)協(xié)會(huì)成員對“協(xié)會(huì)作為利益代表”的不信任，引發(fā)協(xié)會(huì)缺乏調(diào)解內(nèi)部糾紛的正當(dāng)性，以及協(xié)會(huì)紀(jì)律處分的權(quán)威性不足。具言之，行業(yè)協(xié)會(huì)自成立之初便定位于代表協(xié)會(huì)成員的利益，溝通協(xié)會(huì)與政府。但是，協(xié)會(huì)的經(jīng)營者卻受到行政權(quán)力的影響 (如工作申請或備案)乃至控制 (如協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任)，當(dāng)協(xié)會(huì)成員的利益需要通過立法意見征求等方式予以反饋的時(shí)候，雖然“準(zhǔn)行政化”的協(xié)會(huì)治理模式能夠一定程度上提高溝通的效率，但是，卻同樣容易導(dǎo)致行政權(quán)的“先入為主”，甚至面臨行政權(quán)與立法權(quán)的博弈，從而影響到協(xié)會(huì)成員意愿的廣泛征求。另外，當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)履行反壟斷調(diào)查的信息員角色時(shí)，同樣會(huì)由于協(xié)會(huì)經(jīng)營的準(zhǔn)行政化問題 (申報(bào)、備案等)，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)所提供的信息即為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的全部信息，而無法全面、準(zhǔn)確地反饋行業(yè)信息。由此可見，行政權(quán)對行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營管控，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)在溝通協(xié)會(huì)成員與政府間信息時(shí)，形成了代理人執(zhí)行的剩余損失，不可不察。

對于行業(yè)協(xié)會(huì)的紀(jì)律處分而言，受協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化色彩的影響，其處分性質(zhì)在一定程度上應(yīng)類似于行政處罰，但是，借由協(xié)會(huì)的獨(dú)特法律身份及其處分的特殊性，該種處分行為卻不能獲得行政訴訟的救濟(jì)。換句話說，行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部處分可能受到行政權(quán)的干預(yù)，但無行政權(quán)的法律約束。因此，行政權(quán)對行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)營控制，導(dǎo)致該種代理權(quán)并不存在司法的挑戰(zhàn)，即不存在代理人外部競爭的一般性要求，相應(yīng)缺少了控制代理成本的重要方法?！?〕③筆者在此將針對個(gè)案行為的司法判斷視為代理人外部競爭的一般要求，而將行為人的外部競爭 (如競爭上崗)視為最高要求，后者對于代理成本的控制實(shí)為最優(yōu) (相較于司法的行為判斷)。與此同時(shí)，行政權(quán)力對行業(yè)協(xié)會(huì)的這種類寡頭控制(或影響)，又導(dǎo)致并加劇了行業(yè)協(xié)會(huì)成員對協(xié)會(huì)管理的不信任，要知道，競爭才是信任得以生長的重要機(jī)理?！?〕無信任，則無權(quán)威，從而也就導(dǎo)致了前文所謂私人懲罰的缺乏，亦在客觀上增加了對行政代理人的監(jiān)督成本。

針對行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛調(diào)解而言，行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)行政化將首先面臨專業(yè)水準(zhǔn)的考驗(yàn)，畢竟行政權(quán)的行使與行業(yè)技術(shù)的掌握同樣存在著差異，而該種差異將直接影響糾紛調(diào)解的效果。當(dāng)然，該差異可以經(jīng)由輔助第三人 (比如雙方代理律師)的說理等過程，予以緩解。但是，準(zhǔn)行政化所必然要求的政治考量，則無疑構(gòu)成糾紛調(diào)解過程中專業(yè)評判的重要干擾，畢竟法律判斷不同于政治判斷。比如在面對證券業(yè)糾紛時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)從政治考量的角度將投資者定義為弱者，〔6〕從而在糾紛調(diào)解過程中予以傾斜性保護(hù)，殊不知如此傾向性的處理方式卻加劇了協(xié)會(huì)成員的不信任——認(rèn)為其并未真正代表協(xié)會(huì)成員的利益，更沒有實(shí)現(xiàn)好協(xié)會(huì)的行業(yè)服務(wù)功能。即使針對協(xié)會(huì)成員之間的糾紛調(diào)解，也同樣會(huì)由于協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化的問題而使得疑難案件的調(diào)解結(jié)果負(fù)載過多的案外因素，乃至于行政權(quán)對調(diào)解方案的形成程序亦構(gòu)成一定干擾，畢竟協(xié)會(huì)調(diào)解中心無法忽視主管機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)影響力。凡此種種，最終加重的還是案件當(dāng)事人的糾紛處理成本——涉案當(dāng)事人若對調(diào)解結(jié)果不服，④基于上段分析，糾紛案件若存在大量的案外因素介入，則無疑會(huì)加劇當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果的猜疑與不服，進(jìn)而引起司法訴訟的概率增加。還是會(huì)回到司法訴訟的途徑上來，此時(shí)前期的協(xié)會(huì)調(diào)解便成為“沉淀成本”。所以，筆者并不是反對行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛調(diào)解職能，而是認(rèn)為在改革行業(yè)協(xié)會(huì)的治理模式之前(準(zhǔn)行政化)，其調(diào)解功能的實(shí)際發(fā)揮有待質(zhì)疑。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)的功能實(shí)現(xiàn):降低代理成本與去行政化

根據(jù)上文對行業(yè)協(xié)會(huì)職能困境的理論解釋，不難發(fā)現(xiàn):要挖掘并發(fā)展協(xié)會(huì)職能，勢必需要降低因行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化而引發(fā)的代理成本問題。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化應(yīng)當(dāng)成為協(xié)會(huì)發(fā)展的首選——杜絕代理人出現(xiàn)于行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營過程。但實(shí)際上，行政權(quán)力對于社會(huì)中間組織的監(jiān)管職能，無法假想地完全割斷。①部分原因即在于實(shí)定法的不確定性，導(dǎo)致了行政權(quán)的自由裁量幅度較大，較為容易形成對發(fā)展期的社會(huì)中間組織的干預(yù)。對此，可參見許成鋼等教授關(guān)于法律不完備性以及行政權(quán)的相關(guān)論述，即許成鋼:《法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管-介紹“法律的不完備性”理論》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2001年第5期。所以，退而求其次，當(dāng)行政權(quán)確需介入行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管時(shí)，其合法界限同樣需要以減低代理成本為原則，予以確定。另外，即使行政權(quán)完全退出了行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營管理，但是，內(nèi)部人控制的代理問題卻依舊可能存在?；诖?，本文所謂的降低行業(yè)協(xié)會(huì)代理成本，實(shí)際上包括了多層涵義:其一，行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)營完全脫離行政權(quán) (狹義的去行政化);其二，行政權(quán)以法治監(jiān)督的方式介入行業(yè)協(xié)會(huì)時(shí)，理應(yīng)具備的控制界限;其三，其他代理人所引發(fā)的代理成本控制問題。所以，本段將繼續(xù)以代理成本為分析進(jìn)路，重點(diǎn)圍繞行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的制度選擇，②根據(jù)上句論斷，該“去行政化”應(yīng)當(dāng)包括完全脫離行政權(quán)以及行政權(quán)的合法邊界兩個(gè)方面。兼及行業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部人控制問題。而所選取的考察材料則來自于既有的六省市行業(yè)協(xié)會(huì)治理規(guī)范。

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的地方實(shí)踐③ 本文選取了全部現(xiàn)行有效的針對行業(yè)協(xié)會(huì)的地方性法規(guī) (分別為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》、《無錫市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展條例》、《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》、《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》、《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》、《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》)，作為分析材料。當(dāng)然，從這些規(guī)范的數(shù)量之少 (合計(jì)6部)，亦可以看出國家頂層設(shè)計(jì)對行業(yè)協(xié)會(huì)改革與發(fā)展的重要意義。

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化作出頂層設(shè)計(jì)的前后，全國部分省市已經(jīng)對行業(yè)協(xié)會(huì)的管理規(guī)范進(jìn)行相應(yīng)修訂，形成了一定的地方法治經(jīng)驗(yàn) (立法方面)。因此，筆者選取協(xié)會(huì)的運(yùn)營代理、行政權(quán)限、職能培育以及外部約束等四個(gè)方面，④之所以選擇如上四個(gè)比較項(xiàng)，主要是因?yàn)閰f(xié)會(huì)代理成本的控制內(nèi)容主要包括監(jiān)督成本、剩余損失以及利益沖突三項(xiàng)，其分別對應(yīng)于外部約束、運(yùn)營代理、行政權(quán)限以及職能培育，本文下段將對此做出闡釋。其中，需要特別說明的是將“職能培育”納入該主題的原因——它關(guān)系到行業(yè)協(xié)會(huì)對行政權(quán)力的依賴，而后者構(gòu)成代理成本中的監(jiān)督成本。分別進(jìn)行立法層面的簡要考察與分析。

通過對如下簡表的分析，筆者將形成下幾點(diǎn)有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的地方立法實(shí)踐體會(huì)。

運(yùn)營代理 行政權(quán)限 職能培育 外部約束深 圳不得合署辦公(A7);公務(wù)員任職回避(A33)以專門章節(jié) (第六章)予以明確 (如信息公示、等級評估、章程指引等)轉(zhuǎn)移行政職能(A49);采購公共服務(wù) (A58)申訴制度 (A37、A38);退會(huì)自由(A26)無錫同上零散化規(guī)定，如統(tǒng)籌規(guī)劃 (A4)、會(huì)費(fèi)監(jiān)督(A11)同上;專項(xiàng)資金支持(A17);內(nèi)部復(fù)核或第三人訴訟 (A21);入會(huì)自愿 (A7)廣東 同上 極少規(guī)定 可以轉(zhuǎn)移部分行政職能 (A29)同上上海同上較為簡單，如信息溝通 (A22)、指導(dǎo)與服務(wù) (A23)、 年 檢(A25)行政職能轉(zhuǎn)移(A17)入會(huì)自愿、退會(huì)自由;內(nèi)部復(fù)核、外部訴訟 (A21)云 南同上 (A29、A33)逐條明確，如活動(dòng)指引、協(xié)助查處違法(A38)部分職能可以轉(zhuǎn)移(A36)同上江 蘇政會(huì)分開為原則(A5)較為抽象，如統(tǒng)籌規(guī)劃 (A7)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理政府購買協(xié)會(huì)服務(wù)(A22)入會(huì)自愿、退會(huì)自由;內(nèi)部復(fù)核(A20)

第一，從行業(yè)協(xié)會(huì)的組織構(gòu)成方面來看，協(xié)會(huì)的組織獨(dú)立已經(jīng)成為了普遍共識(shí)，即行業(yè)協(xié)會(huì)的人、財(cái)、物等應(yīng)與行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，并且兩者不得合署辦公。另外，國家機(jī)關(guān)工作人員的任職回避制度，更是從主體層面保證了協(xié)會(huì)成員利益與公務(wù)員利益的隔離，杜絕了兩者間的利益交織與沖突。這一重要條款，應(yīng)當(dāng)保持并推廣適用。當(dāng)然，對于個(gè)別地方以章程自治的方式，賦權(quán)協(xié)會(huì)內(nèi)部進(jìn)行組織治理的規(guī)范，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行條件下，應(yīng)當(dāng)以示范性章程的指引方式，進(jìn)行附限制性條件的自治，以便更好地保障協(xié)會(huì)獨(dú)立性。此外，需要特別申明的是，部分地方規(guī)范主張以職業(yè)經(jīng)理人替代行政權(quán)以“規(guī)范”行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，筆者同樣基于利益一致性的考慮，并結(jié)合當(dāng)下行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，主張暫且以協(xié)會(huì)成員直接管理為主，不宜貿(mào)然推進(jìn)職業(yè)化建設(shè)。①管理者市場競爭理論 (Fama，1980)可能被用于反駁該觀點(diǎn)，但是，筆者認(rèn)為訴訟、退會(huì)等已經(jīng)形成了較為有力的外部競爭市場，再考慮到行業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，從內(nèi)部控制人的規(guī)制角度而言，應(yīng)審慎對待職業(yè)管理之路——否則，“走了行政權(quán)，來了職業(yè)人”!

第二，針對行政權(quán)力在行業(yè)協(xié)會(huì)管理中的界定問題，各地態(tài)度不一:或明確列舉或概括陳述。但是，結(jié)合行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的背景以及行政權(quán)的擴(kuò)張屬性，筆者在此主張采取《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》的立法模式，即以法律專章的形式將行政機(jī)關(guān)對行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督與管理職權(quán)予以明確界定，盡量減少行政權(quán)的自由裁量范圍。與此同時(shí)，可以相應(yīng)地以兜底性條款的方式，擴(kuò)張行業(yè)協(xié)會(huì)的職權(quán)范圍。當(dāng)然，諸如《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》第30條“政府職能部門授權(quán)、委托的其他事項(xiàng)”的兜底性立法范例，并不可取。因?yàn)樵摋l兜底是以行政權(quán)力的授權(quán)或委托為正當(dāng)性前提，這顯然在一定程度上限縮了行業(yè)協(xié)會(huì)的職能擴(kuò)張 (即后文的協(xié)會(huì)發(fā)展)，并且存在保留行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化的嫌疑。

第三，針對協(xié)會(huì)發(fā)展的制度安排，各地基本確立了行政職能轉(zhuǎn)移與公共服務(wù)采購相結(jié)合的方式，即一方面將行政權(quán)力中的行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)與管理、技術(shù)和市場服務(wù)等職能，轉(zhuǎn)移或委托給合格行業(yè)協(xié)會(huì) (各地態(tài)度稍有差異，有些屬于立法鼓勵(lì)，有些屬于法定義務(wù));另一方面，政府可通過采購合同等形式購買協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)規(guī)劃草擬等公共服務(wù)，以此扶持并增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自主發(fā)展能力。顯然，協(xié)會(huì)發(fā)展與行政權(quán)力還是處于不可分割的關(guān)系，而正是這樣一種利益的勾連，在行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏足夠自立的前提下，有可能促成新的隱形的行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化，值得關(guān)注。

第四，對于行業(yè)協(xié)會(huì)通過外部約束來促進(jìn)協(xié)會(huì)治理競爭的方案，各地基本形成共識(shí)。一方面，針對行業(yè)協(xié)會(huì)的行為異議，則區(qū)別對待:內(nèi)部 (協(xié)會(huì)成員)異議通過協(xié)會(huì)復(fù)核或行政審查的方式，予以處理，而外部 (非會(huì)員單位及個(gè)人)異議不僅可以采用內(nèi)部異議的救濟(jì)方式，而且可以向人民法院提起訴訟。兩相比較，內(nèi)部異議缺少司法救濟(jì)的渠道，無疑使得協(xié)會(huì)成員間的糾紛處理少了更為中立的制度救濟(jì)，而在行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的過程中，斷然將內(nèi)部糾紛全部交由行政機(jī)關(guān)或協(xié)會(huì)本身處理，多少有些“改革不徹底”的嫌疑。另一方面，各地基本確立了“入會(huì)自愿、退會(huì)自由”的原則，明確了協(xié)會(huì)成員以其入會(huì)或退會(huì)的方式，對協(xié)會(huì)治理形成競爭壓力，“理性選擇，自我負(fù)責(zé)”，最終也將促進(jìn)協(xié)會(huì)成員間的信任。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的理論總結(jié)

基于上文對行業(yè)協(xié)會(huì)代理成本的構(gòu)成分析以及行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的內(nèi)涵判斷與地方立法實(shí)踐，筆者將圍繞降低 (行政)代理成本中的監(jiān)督成本、剩余損失以及利益沖突等內(nèi)容，建議通過祛除行政權(quán)代理運(yùn)營 (含厘清行政權(quán)界限)、培育外部競爭市場以及提高經(jīng)營者利益一致性等方式，初步形成行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的理論要點(diǎn)，詳述如下:

第一，應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)及其治理權(quán)限，全部交由協(xié)會(huì)自身。一方面，應(yīng)當(dāng)明確現(xiàn)職公務(wù)員不得兼任任何行業(yè)協(xié)會(huì)職務(wù)，即從主體方面規(guī)避行政權(quán)與自治權(quán)之間的混同 (沖突的前提);另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu) (如會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、秘書處)等，其提名權(quán)、選舉方式等均應(yīng)當(dāng)予以明確，尤其需要強(qiáng)化行業(yè)成員及其代表的占比，而非直接從行政代理轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人的協(xié)會(huì)管理模式，以便最大程度地實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的統(tǒng)一，減少代理成本所致的利益沖突問題。

第二，明確限定行業(yè)協(xié)會(huì)主管機(jī)關(guān)及其權(quán)限。即使行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)及其代表擺脫了行政權(quán)的控制，但是，如果該種控制轉(zhuǎn)移至行業(yè)協(xié)會(huì)的日常行為之中，則無疑會(huì)使政會(huì)獨(dú)立的愿望落空。該種對行政權(quán)范圍的清晰界定，還能夠避免行業(yè)協(xié)會(huì)的“多請示、多匯報(bào)”情況，降低行政權(quán)必要監(jiān)管中的“先入為主”，從而最大程度地減少代理成本之剩余損失。另外，行政權(quán)力對行業(yè)協(xié)會(huì)所涉各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管控屬于行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展所需價(jià)格，這無疑會(huì)影響到行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化的需求情況:價(jià)格越高(行政管理權(quán)越多)，需求數(shù)量越多 (行業(yè)協(xié)會(huì)越準(zhǔn)行政化)。〔7〕換句話說，行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化的要件還包括行政權(quán) (監(jiān)督)的主體、內(nèi)容等均應(yīng)當(dāng)明確和受限。否則，模糊性的規(guī)定以及多部門的監(jiān)管模式，均可能使得行政權(quán)經(jīng)由法律解釋和權(quán)力博弈，最終恢復(fù)到行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化的老路上來。

第三，適度控制行政權(quán)對行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持，以弱化后者的依附空間，并相應(yīng)培育行業(yè)協(xié)會(huì)的自身服務(wù)能力，以最終降低代理成本之監(jiān)督成本。行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化的一個(gè)重要?jiǎng)右虮阍谟诤笳吣軌驗(yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，無論是在成員管理還是業(yè)務(wù)開展等方面，均可提供方便。但同時(shí)，該種方便的背后卻體現(xiàn)了協(xié)會(huì)行為能力的欠缺，以及協(xié)會(huì)代理成本所引發(fā)的各種制度困境，并最終影響了行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中間組織的功能實(shí)現(xiàn)。所以，行業(yè)協(xié)會(huì)要實(shí)現(xiàn)去行政化，無疑需要強(qiáng)化自身服務(wù)能力，為協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的開展自行創(chuàng)造方便，從而節(jié)省協(xié)會(huì)行為的成本。以行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)行政化所帶來的會(huì)費(fèi)催收優(yōu)勢為例，一旦協(xié)會(huì)自身的服務(wù)質(zhì)量與其會(huì)費(fèi)收入相對等，則基于長期服務(wù)的自我權(quán)衡，協(xié)會(huì)成員也能夠自覺履約，而無需行政權(quán)的介入。

第四，逐漸形成針對行業(yè)協(xié)會(huì)決議或其他行為的外部約束力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成本的有效控制。該條建議是從構(gòu)建協(xié)會(huì)外部競爭市場以及協(xié)會(huì)成員間信任而言的——由于行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)行政化，導(dǎo)致其內(nèi)部紀(jì)律處分等行為難以糾偏，加之行政權(quán)本身的“壟斷”屬性，〔8〕從而形成了協(xié)會(huì)治理上的事實(shí)寡頭。顯然，缺乏治理競爭的組織必然后果便是加重其代理監(jiān)督成本，并使其內(nèi)部成員間的信任缺失。所以，筆者建議通過賦權(quán)協(xié)會(huì)成員，甚至是協(xié)會(huì)外部第三方的申辯、起訴等抗辯權(quán)利，以及協(xié)會(huì)成員“用腳投票”的自由，形成行業(yè)協(xié)會(huì)治理的競爭態(tài)勢，從而為協(xié)會(huì)職能的發(fā)揮提供民意基礎(chǔ)。

〔1〕魯籬.論行業(yè)協(xié)會(huì)自治與國家干預(yù)的互動(dòng)〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(9).

〔2〕洪衛(wèi)青，馬占樹.代理成本理論綜述及其對我國的借鑒意義〔J〕.財(cái)會(huì)通訊 (學(xué)術(shù)版)，2005，(9).

〔3〕Michael C Jensen ＆ William H Meckling.Theory of the Firm:Managerial Behavior，Agency Cost and Ownership Structure〔J〕.Journal of Financial Economics，1976，(3).

〔4〕Eugene F.Fama.Agency Problems and the Theory of the Firm〔J〕.The Journal of Political Economy 1980(88).

〔5〕桑本謙.理論法學(xué)的迷霧〔M〕.法律出版社，2008.49.

〔6〕何穎.論金融消費(fèi)者保護(hù)的立法原則〔J〕.法學(xué)，2010，(2).

〔7〕〔美〕考特，尤倫.法和經(jīng)濟(jì)學(xué) (第五版)〔M〕，史晉川等譯.格致出版社，2010.25.

〔8〕張樹義，梁鳳云.現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，(2).