孫啟平

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽，550025）

論服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革

孫啟平

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽，550025）

服務(wù)行政現(xiàn)象已經(jīng)成為我國行政法發(fā)展不能回避的客觀現(xiàn)實。服務(wù)行政理念對我國行政規(guī)制的影響主要是規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變，即從“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政規(guī)制側(cè)重行政主體對微觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉(zhuǎn)移到以市場主體為中心，行政規(guī)制的職能更加側(cè)重服務(wù)。行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變不僅是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然要求，也是構(gòu)建服務(wù)型政府和完善市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建與服務(wù)行政理念相適應(yīng)的行政規(guī)制運(yùn)行機(jī)制，更好發(fā)揮政府的作用，推動市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

服務(wù)行政；行政規(guī)制；管制規(guī)制；服務(wù)規(guī)制；改革

一、服務(wù)行政與行政規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變

德國行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫于1938年發(fā)表《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文，首次提出“服務(wù)行政”之概念。福斯多夫認(rèn)為生存乃是人民享有自由、秩序與福祉的基礎(chǔ)，國家唯有提供生存的保障與確保國民生存的基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)國家的穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)而提出“生存照顧”概念，即“國家因此而負(fù)有廣泛照料人民生存照顧的義務(wù)，并受這一種義務(wù)之拘束”。［1］生存照顧成為現(xiàn)代行政的任務(wù)，現(xiàn)代行政職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代西方國家興起“新公共管理”運(yùn)動，此次運(yùn)動的主要目標(biāo)是改變以“政府為中心”的傳統(tǒng)管理行政模式，實現(xiàn)以“滿足人民需要為中心”的現(xiàn)代服務(wù)行政模式。新公共管理理論認(rèn)為，公民本位是政府取得合法性的基礎(chǔ)，公共服務(wù)應(yīng)從追求效率到強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的價值轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建新型服務(wù)政府。我國最早提出“服務(wù)行政”相關(guān)概念的學(xué)者是崔卓蘭教授，她在《行政法觀念更新試論》一文中指出：市場經(jīng)濟(jì)體制下，要改變那種單純的圍繞如何實現(xiàn)政府進(jìn)行有效的“管理”控制，需要將政府的“管理”和“服務(wù)”融為一體，樹立“管理即服務(wù)”的思維模式。［2］關(guān)于服務(wù)行政的含義理解，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為“服務(wù)行政是政府以維持人們生活，增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接向公民個人與市場機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù)，保障公民基本生活的一種行政方式”。［3］也有學(xué)者從行政行為性質(zhì)角度認(rèn)為“服務(wù)行政是以造福公民為目的的，具有形成性的授益行為”，［4］“凡是通過授益活動直接促進(jìn)社會成員利益的所有行政活動都可稱之為服務(wù)行政”。［5］134筆者認(rèn)為，無論學(xué)者如何界定服務(wù)行政的含義，服務(wù)行政現(xiàn)象都已經(jīng)成為我國行政法發(fā)展不能回避的客觀現(xiàn)實，服務(wù)行政對現(xiàn)代行政認(rèn)識的巨大影響之一，即政府不僅僅是管理者，而且也是服務(wù)者和興利者。

現(xiàn)代服務(wù)行政的出現(xiàn)，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)行政價值理念的巨大轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在“從管制到服務(wù)”轉(zhuǎn)變、“從權(quán)力行政到服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變、“從政府本位到公民本位”轉(zhuǎn)變。［6］傳統(tǒng)行政認(rèn)為統(tǒng)治與管理職能是政府的唯一職能，其基本特征是管制，公民對政府的強(qiáng)制命令只能無條件的服從，因此傳統(tǒng)行政下政府與公民之間形成一種簡單的“命令--服從”關(guān)系。從管制到服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變，要求政府的主要任務(wù)不再僅僅注重“管制”，而是更加側(cè)重服務(wù)，這是對傳統(tǒng)行政范式的巨大轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)權(quán)力行政注重“管”字當(dāng)頭，把行政管理權(quán)絕對化，行政權(quán)處在至高無上的地位。在權(quán)力行政背景下，以“政府本位”為中心的行政強(qiáng)調(diào)政府是社會管理的中心，整個社會生活都要圍繞政府以及服務(wù)于政府?，F(xiàn)代服務(wù)行政宗旨是為人民服務(wù)，公民不再僅僅是政府管理的對象，而是政府服務(wù)的對象，公民是社會管理的中心。在服務(wù)行政理念下，政府的任何舉措都要以“公民”為中心，以增進(jìn)公民福祉為宗旨，改變了傳統(tǒng)權(quán)力行政中政府高高在上的地位，使政府彎下身腰，更好地為社會與公民服務(wù)。

服務(wù)行政理念給行政規(guī)制改革帶來的重要影響，就是行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變，即行政規(guī)制改革視野從“管制規(guī)制”向“服務(wù)規(guī)制”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政規(guī)制更加側(cè)重行政主體對微觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制，行政規(guī)制行為主要強(qiáng)調(diào)對市場主體及其市場行為的強(qiáng)制、命令與規(guī)范。而服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉(zhuǎn)移到以市場主體為中心；行政規(guī)制的職能不再僅僅是管制市場，而是更加注重服務(wù)市場；行政規(guī)制的手段不再僅僅是控制，而是更加注重服務(wù)。因此服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制要改變以前“重規(guī)制、輕服務(wù)”的價值取向，樹立“規(guī)制即服務(wù)”的行政理念。

二、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中規(guī)制方式的變革

（一）西方國家規(guī)制方式的變革

規(guī)制與市場經(jīng)濟(jì)分不開，規(guī)制概念是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度才出現(xiàn)的。在古典自由市場經(jīng)濟(jì)理論下，市場能夠通過自身實現(xiàn)資源配置的最大化，否定政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，市場出現(xiàn)失靈，西方國家政府逐步加強(qiáng)對市場的介入，以此彌補(bǔ)自由市場經(jīng)濟(jì)下的弊端。在政府干預(yù)下，傳統(tǒng)規(guī)制的方式具體多樣，主要有：服務(wù)成本定價、以歷史為基礎(chǔ)的價格規(guī)制、以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的配置、標(biāo)準(zhǔn)制定、以歷史為基礎(chǔ)的配置及個別審查等。［7］8規(guī)制在很長時間里為西方國家經(jīng)濟(jì)帶來巨大的發(fā)展與繁榮，政府規(guī)制的過度介入，沖擊著原來自由市場競爭機(jī)制，也帶來了一系列弊端，例如過度的規(guī)制造成市場競爭機(jī)制破壞、企業(yè)發(fā)展效率低下、社會資源嚴(yán)重浪費以及公民社會福利受損等弊端。面對政府規(guī)制失靈的出現(xiàn)，西方國家提出了“放松規(guī)制”理論，對政府規(guī)制的適用進(jìn)行合理規(guī)范。放松規(guī)制基本目標(biāo)乃是政府權(quán)力下放，優(yōu)化規(guī)制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化效益分析，實現(xiàn)規(guī)制法治。放松規(guī)制的具體做法包括：放松對定價權(quán)的規(guī)制、逐步減少價格規(guī)制所涵蓋的產(chǎn)品范圍、放寬或取消進(jìn)入市場的規(guī)制等。西方國家在改變傳統(tǒng)規(guī)制方式的同時引進(jìn)了激勵性規(guī)制方法。這種激勵性機(jī)制有特許投標(biāo)、區(qū)域性競爭、社會契約和價格上限等方式。［7］240因此西方國家在針對傳統(tǒng)規(guī)制手段進(jìn)行改革的同時，逐步引入了多種新的規(guī)制機(jī)制，規(guī)制手段更趨于創(chuàng)新性、多樣性與激勵性。

（二）我國規(guī)制方式的變革

我國規(guī)制方式的變革是隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，逐漸發(fā)展與變革的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包辦一切，資源配置由政府按計劃進(jìn)行，不允許市場自由的存在。20世紀(jì)80年開始，我國逐步開始市場化改革，改革的方向是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，因此經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就要克服以往“全能政府”的弊端，逐步實現(xiàn)向“有限政府”方向轉(zhuǎn)變。在此背景下，我國行政規(guī)制改革方式就是要打破政府對市場的過度干預(yù)，逐步確立市場自由競爭機(jī)制。在規(guī)制手段上，首先，打破國有企業(yè)的壟斷地位，逐漸引入私人主體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，降低市場準(zhǔn)入門檻，簡化行政審批與行政許可，激勵公民個人參與市場競爭；再次，構(gòu)建多元市場管制主體，強(qiáng)化規(guī)制法制建設(shè)，綜合運(yùn)用行政和法律等手段管理市場秩序。自此，我國電力、自來水、公共交通、煤氣、電信、航空等行業(yè)逐步呈現(xiàn)促進(jìn)市場化、鼓勵競爭以及放松規(guī)制的管制格局。此外，在社會規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面，不斷制定法律法規(guī)，也表明了我國政府對這一領(lǐng)域加強(qiáng)規(guī)制的傾向。隨著時代的發(fā)展，政府規(guī)制的形式也出現(xiàn)了新的變化，即柔性的行政規(guī)制，包括行政指導(dǎo)、行政獎勵以及信息披露等。［8］2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第9條明確指出：“要改革行政管理方式……要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。”2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第14條指出“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與管理方式的創(chuàng)新”?，F(xiàn)代行政管理方式（如行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同、行政獎勵等）與傳統(tǒng)的“剛性管理方式”（如行政審批、行政許可、行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰等）相比，具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性及方法多樣性等特點。因此，現(xiàn)代“柔性”行政規(guī)制手段的出現(xiàn)，使行政規(guī)制在實踐中獲得了新的生命力。

三、行政規(guī)制視野轉(zhuǎn)變的因由

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中規(guī)制方式的不斷變革，服務(wù)行政理念對行政規(guī)制改革的重要影響在于行政規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變，即從“管制規(guī)制”向“服務(wù)規(guī)制”轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變是隨著現(xiàn)代行政法基本理念發(fā)展而轉(zhuǎn)變的，也是隨著傳統(tǒng)管制政府向現(xiàn)代服務(wù)政府轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變的，更是隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而轉(zhuǎn)變的。概括的說，行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變的原因主要包括以下幾點：

（一）現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然要求

行政法基本理論經(jīng)過了管理論、控權(quán)論向平衡論、服務(wù)論的發(fā)展。行政管理論認(rèn)為行政法的基本特點是管理，管理的手段是強(qiáng)制，強(qiáng)制的方式是命令，傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系是一種單一的“命令--服從”關(guān)系。在這種行政法下，行政管理的突出特征是行政主體的命令與相對方的服從，行政主體的命令至高無上，相對方必須無條件的服從，不容有任何的反抗與違背。在行政控權(quán)論中，強(qiáng)調(diào)的是對行政權(quán)的控制，通過對行政權(quán)的限制，來達(dá)到約束與防止行政權(quán)濫用，進(jìn)而保護(hù)行政相對人的自由與權(quán)益。在此種行政法下，行政制度的中心是以行政機(jī)關(guān)為中心構(gòu)建的，通過強(qiáng)化行政權(quán)的監(jiān)督，間接地實現(xiàn)對公民自由權(quán)的保護(hù)與尊重。在傳統(tǒng)行政法理論下，行政制度的構(gòu)建仍是以“國家”為本位的或以“行政機(jī)關(guān)”為本位的，公民或私人并沒有成為行政規(guī)制制度安排的中心。

隨著現(xiàn)代行政法的不斷發(fā)展，新的行政法理論不斷提出，如平衡論和服務(wù)論。平衡論的基本含義是“在行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的”。［9］平衡論基本理念強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對人權(quán)利與義務(wù)的平衡性，就是要把行政機(jī)關(guān)與行政相對人放在天平的兩端，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間地位的平等性，行政制度的制定必須同時考慮行政機(jī)關(guān)與行政相對人兩方的利益與訴求。行政服務(wù)論強(qiáng)調(diào)行政主體不僅僅是管理主體，更是社會的服務(wù)主體，行政主體應(yīng)當(dāng)積極為人民提供各種服務(wù)，樹立“管理即服務(wù)”的價值理念。服務(wù)論在承認(rèn)政府的管理職能的同時，更加強(qiáng)調(diào)其服務(wù)與保障職能，各種行政管理舉措應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)人民福祉為管理目標(biāo)，以此實現(xiàn)國家良善之治?，F(xiàn)代行政法在處理行政主體與行政相對人的關(guān)系方面，意在強(qiáng)調(diào)行政相對人應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟闹匾暸c關(guān)照，現(xiàn)代行政制度的構(gòu)建正逐步實現(xiàn)以“國家”本位向“公民”本位轉(zhuǎn)變。正如學(xué)者所言：行政權(quán)的人民本位并不是一個單一的歷史范疇命題，而是一個具有絕對性的命題，行政法的本質(zhì)精神是為人民服務(wù)的。［10］隨著行政法理論的不斷變遷，行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變也逐漸由以“行政主體”為中心的“管理”行政向以“行政相對”人為中心的“服務(wù)”行政轉(zhuǎn)變。

（二）構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求

行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變不僅僅是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然結(jié)果，而且與當(dāng)下構(gòu)建服務(wù)型政府的要求也是密不可分的。2005年國務(wù)院前總理溫家寶在《政府工作報告》中明確要求“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)的要求”。十八屆三中全會通過《全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確指出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的提出，體現(xiàn)了我國對傳統(tǒng)行政范式的巨大轉(zhuǎn)變，這就要求政府行政管理的價值實現(xiàn)從“政府本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)換，政府行政管理的模式實現(xiàn)從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理價值強(qiáng)調(diào)政府本位，即國家權(quán)力至高無上，公民個人只能積極服從于政府管理，而現(xiàn)代行政管理價值強(qiáng)調(diào)社會本位，就是要求政府行政管理措施或手段都要以社會整體利益為根本價值取向。傳統(tǒng)管制型行政規(guī)制在特定時期發(fā)揮了一定的作用，但也造成了一些負(fù)面影響，例如管制導(dǎo)致政府僭越社會權(quán)力，管制妨礙了市場自由，管制助長了政府規(guī)模膨脹，孳生政府及其公務(wù)人員腐敗。［5］118，119服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革就是要以政府簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力和增進(jìn)社會福祉為根本目標(biāo)。和諧社會的核心是以人為本，在法律允許范圍內(nèi)，行政規(guī)制改革措施應(yīng)當(dāng)為公民的自由發(fā)展提供更大的空間。因此在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，行政主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理職能，樹立服務(wù)行政理念，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，努力構(gòu)建以尊重和保障行政相對方權(quán)利，實現(xiàn)和促進(jìn)行政相對方自由發(fā)展的行政規(guī)制體系。

（三）市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

可以說，“行政服務(wù)理念的出現(xiàn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物”，［11］服務(wù)行政理念下行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定適應(yīng)性。新中國成立之后，我國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府的管制職能在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域無處不在，政府的主要作用是對人民發(fā)號施令和實施強(qiáng)制。20世紀(jì)90年年代，我國經(jīng)濟(jì)體制完成了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府的職能也逐步轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能轉(zhuǎn)變的要求就是簡政放權(quán)、減少管制以及鼓勵市場競爭。黨的十八屆三中全會指出經(jīng)濟(jì)改革要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。服務(wù)行政理念下行政規(guī)制改革要以市場和政府為導(dǎo)向，行政規(guī)制改革措施的效果，一方面要有利于促進(jìn)市場自由發(fā)展，另一方面要有利于更好發(fā)揮政府的作用。行政規(guī)制乃是行政主體對市場主體及其市場行為的管理與規(guī)范，在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制的職能價值要由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，要求行政規(guī)制服務(wù)意識增強(qiáng)，不管是行政規(guī)制制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，還是提供公共服務(wù)的創(chuàng)新，規(guī)制都必須立足于市場，立足于社會公眾。在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制法律體系的構(gòu)建，要從管理行政法向服務(wù)行政法轉(zhuǎn)變，由原來強(qiáng)調(diào)的行政權(quán)力的權(quán)力本位轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的權(quán)利本位，更突出了對人權(quán)的尊重和公民權(quán)利的保護(hù)及其政府行政權(quán)力的弱化。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種以市場為主導(dǎo)，以服務(wù)行政理念為指引的行政規(guī)制表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力與適應(yīng)性。

四、行政規(guī)制視野轉(zhuǎn)變的要求

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，私人在公共治理中的作用日益提高，“私人主體正深深介入到管制、提供服務(wù)、政策設(shè)計與實施當(dāng)中”。［12］服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制的改革就要把行政相對人（或私人主體）作為制度安排的起點，努力形成以行政相對人為中心的規(guī)制服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。在操作的過程中有以下幾點要求：

（一）規(guī)制對觀念層面的要求

目前我國行政規(guī)制法律體系及其法律實踐仍是將行政主體置于行政相對方之上，仍是以行政主體為中心的行政規(guī)制模式。在服務(wù)行政理念指導(dǎo)下，行政規(guī)制改革觀念的轉(zhuǎn)變就是要從以往的以“行政主體”為中心向“行政相對人”為中心，從重“管制”向重“服務(wù)”的觀念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政規(guī)制重視管制，行政主體與行政相對人之間形成“命令-服從”行政關(guān)系，行政規(guī)制的目標(biāo)是管理，管理的手段是強(qiáng)制。雖然在管制行政下，行政主體以保護(hù)公共利益為名實施規(guī)制，行政規(guī)制具有毋庸置疑的優(yōu)越性，但這種情勢，過度強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制的公共利益，合法的個人利益與權(quán)力在公共利益面前就會被忽視與侵犯。因此，行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變，必須改變過度強(qiáng)調(diào)以行政主體為中心的行政規(guī)制觀念，行政規(guī)制法律、法規(guī)的制定者要轉(zhuǎn)變以前的行政規(guī)制思維，樹立以行政相對人為中心的行政規(guī)制觀念，重視保護(hù)行政相對人的合法利益與權(quán)力。此外，行政主體不是以強(qiáng)制命令方式，要求行政相對人的絕對服從，以權(quán)壓人，而是在實施行政行為的過程中，要強(qiáng)化服務(wù)意識，樹立“規(guī)制即服務(wù)”的觀念，把行政相對人的個人利益融入到公共利益中加以尊重、維護(hù)和保障。

（二）規(guī)制對方式層面的要求

服務(wù)行政對現(xiàn)代行政的變革影響之一，即非權(quán)力行政方式的出現(xiàn)與運(yùn)用?，F(xiàn)代出現(xiàn)非權(quán)力行政的方式，行政規(guī)制不再以國家權(quán)力來單方性地約束行政相對人，而是采取非強(qiáng)制、非命令性的手段與方式，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會的健康發(fā)展。傳統(tǒng)行政規(guī)制方式主要是以行政強(qiáng)制命令為特征的剛性規(guī)制方式（如行政征收、行政許可、行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等），雖然可以得到立竿見影的管制效果，但此種方式容易激化行政主體與行政相對人之間的矛盾與沖突，破壞兩者關(guān)系，影響社會的和諧與穩(wěn)定。行政規(guī)制改革就是要推進(jìn)規(guī)制方式的創(chuàng)新，大量采用柔性規(guī)制方式，諸如行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政服務(wù)與行政獎勵等。在此柔性規(guī)制方式下，行政規(guī)制措施更多地體現(xiàn)出廣泛參與、平等協(xié)商、自由選擇等現(xiàn)代民主行政的基本價值理念。隨著世界范圍的民主化發(fā)展和福利國家職能的逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐漸向以給付行政、服務(wù)行政為特點的現(xiàn)代行政發(fā)展。因此，在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制改革對規(guī)制方式基本要求就是行政主體盡可能采用非強(qiáng)制性方式為行政相對人提供更多的便利與服務(wù)，為行政相對人的自由發(fā)展提供更廣闊的空間。

（三）規(guī)制對制度層面的要求

行政規(guī)制觀念的轉(zhuǎn)變離不開制度層面的支持與保證。行政規(guī)制改革的制度建設(shè)不僅體現(xiàn)著規(guī)制觀念的轉(zhuǎn)變，而且直接影響規(guī)制實踐的運(yùn)行與操作。行政規(guī)制改革對制度層面的要求，就是要把服務(wù)行政理念納入到制度與實踐中，建立適應(yīng)服務(wù)行政理念的運(yùn)行機(jī)制。首先，建立以行政相對人為導(dǎo)向的公開參與機(jī)制。民主公開是現(xiàn)代行政基本價值理念之一，公開參與意味著平等，意味著人人都享有平等的權(quán)利與機(jī)會。凡是與行政相對人自身利益有關(guān)的措施和決策，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人有過問和參與的權(quán)利，通過廣泛的公開參與使公民個人的權(quán)益與意志在行政規(guī)制中受到尊重和保障。此外，公開參與機(jī)制也有利于提高行政服務(wù)的有效性，增強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)與社會管理的有效性。其次，完善服務(wù)承諾機(jī)制?，F(xiàn)代行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等非權(quán)力行政方式具有靈活性、非強(qiáng)制性、選擇性等優(yōu)勢和特點，在經(jīng)濟(jì)和社會生活中發(fā)揮著重要作用，但非權(quán)力行政方式的弊端之一，即是行政政策的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性由于缺乏必要的法治保障，往往易造成行政機(jī)關(guān)不遵守服務(wù)承諾，侵犯行政相對人的合法權(quán)益的現(xiàn)象。誠信是現(xiàn)代法治政府的基本操守，承諾一經(jīng)作出就必須兌現(xiàn)而不得隨意改變，行政主體如果承諾而不履行，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最后，完善行政相對人多元化監(jiān)督救濟(jì)制度。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革，應(yīng)當(dāng)設(shè)計多元化、多途徑的監(jiān)督救濟(jì)方式，方便行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益，其主要包含兩大制度：行政監(jiān)督救濟(jì)制度與司法監(jiān)督救濟(jì)制度。行政監(jiān)督救濟(jì)制度又包含行政問責(zé)制度和行政復(fù)議制度，其主要特征是行政相對人通過行政權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的方式實現(xiàn)對行政規(guī)制措施的有效監(jiān)督，以此來維護(hù)自身合法權(quán)益。司法監(jiān)督救濟(jì)方式主要有行政訴訟制度和規(guī)范性文件合法審查制度。隨著現(xiàn)代服務(wù)行政等非權(quán)力行政方式的運(yùn)用，一些抽象行政行為被排除在我國行政訴訟的受案范圍之外，因此加快行政訴訟法的修改，把部分抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，以此完善行政相對人的訴訟救濟(jì)方式。黨的十八屆三中全會通過《決定》指出“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”，行政規(guī)制監(jiān)督機(jī)制要通過合法性審查機(jī)制來實現(xiàn)對行政規(guī)制的法律法規(guī)、政策文件以及行政行為等進(jìn)行審查，對于違背憲法、法律、法規(guī)等文件與行為，必須堅決予以廢止與糾正，以此來維護(hù)和保障行政相對人的自由與權(quán)利。

：

［1］陳新民.公法學(xué)札記（增訂新版）［M］.北京：法律出版社，2010：46.

［2］崔卓蘭.行政法觀念更新試論［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，1995（5）：76.

［3］蔡樂渭.服務(wù)行政基本問題研究［J］.江淮論壇，2009（3）：44.

［4］江必新，劉新少.服務(wù)行政與自由法治之辯［J］.理論與改革，2011（1）：127.

［5］汪自成.論服務(wù)型政府的合法性［M］.長春：吉林大學(xué)出版社，2008.

［6］崔運(yùn)武，高建華.服務(wù)行政：理念及其基本內(nèi)涵［J］.學(xué)術(shù)探索，2004（8）：18，19.

［7］陳富良.我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的政府規(guī)制［M］.北京：中國財經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

［8］羅豪才.軟法的理論與實踐［M］.北京大學(xué)出版社，2010：273.

［9］羅豪才，袁曙宏，李文棟.現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)--論行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平等［J］.中國法學(xué)，1993（1）：54.

［10］楊海坤，關(guān)保英.行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：4，5.

［11］張弘.公共行政與服務(wù)行政下中國行政法的結(jié)構(gòu)性變革［M］.北京：法律出版社，2010：191.

［12］朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法［M］.北京：商務(wù)印書館，2010：323.

D922.1

A

貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項目“從規(guī)制轉(zhuǎn)向服務(wù)：行政規(guī)制改革的現(xiàn)代視野”（研人文2014025）

孫啟平（1989-），男，碩士研究生，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。