朱銳博

（西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安710000）

公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的工作人員，是國(guó)家政府行政管理的行為主體，其行為代表著政府形象，彰顯著國(guó)家政治權(quán)威。行政倫理是國(guó)家公務(wù)員在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)所必須遵循的職業(yè)道德與行為規(guī)范，以為人民服務(wù)為其核心內(nèi)涵，以價(jià)值理想觀念為其核心價(jià)值導(dǎo)向。也正是由于行政倫理的特殊性，使其管理實(shí)踐關(guān)系著民心向背、政治穩(wěn)定及國(guó)家興衰，同時(shí)影響著行政效率及社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展水平與進(jìn)程。然而現(xiàn)如今，我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各項(xiàng)政治體制及具體制度尚不健全，加之快速發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)，權(quán)威權(quán)力體制都發(fā)生了巨大的變化，隨之而來(lái)的是原先的行政倫理體系日益淡化，倫理規(guī)范逐漸被削弱，行政倫理范式日漸凸顯出其局限性，行政行為缺乏有效的外在約束機(jī)制，不可避免的在公務(wù)員這一行政主體中產(chǎn)生行為失范現(xiàn)象。因此，建立完善的行政倫理規(guī)范及其制度不僅是對(duì)公務(wù)員及其行政行為進(jìn)行有效控制和約束的客觀需求，更是構(gòu)建中國(guó)特色的行政主體的必然要求。

一、健全行政倫理制度是公務(wù)員行政行為的客觀要求

（一）公務(wù)員的個(gè)體弱點(diǎn)與行政主體身份的交織，要求完善的行政倫理制度為其行動(dòng)指南

公務(wù)員作為國(guó)家公職人員，有著行政主體的既定身份，但是公務(wù)員本身是普通個(gè)體，有著普通個(gè)體的個(gè)性特色與人性弱點(diǎn)。公共選擇學(xué)派以“經(jīng)濟(jì)人”為假說(shuō)，［1］對(duì)公務(wù)員的個(gè)體特征做了明確解釋，即公務(wù)員首先作為普通個(gè)體，有著自己的獨(dú)特動(dòng)機(jī)、喜好和愿望，符合人追求利益的本性，有對(duì)自身利益的內(nèi)在需求。但是公務(wù)員的行政主體身份要求其在參與行政管理活動(dòng)過(guò)程中要拋棄自己的利益追求，以公平、公正、無(wú)私為其行政的絕對(duì)和根本原則。于是，當(dāng)公務(wù)員在行使其行政管理職能時(shí)，其個(gè)體利益需求就會(huì)與執(zhí)行公務(wù)原則形成激烈的沖突與矛盾，個(gè)體利益需求也因而成為公務(wù)員行政管理的障礙因素，這正是由于公務(wù)員個(gè)體弱點(diǎn)與行政主體身份的交織，使得人性弱點(diǎn)更加凸顯。要想順利克服這種個(gè)性弱點(diǎn)的障礙，必須依靠完善的行政倫理理論約束、克制這一障礙的衍生。

（二）行政倫理制度建立在行政主體運(yùn)用行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上

行政倫理制度是行政職業(yè)倫理規(guī)范，其產(chǎn)生建立于行政主體特別是公務(wù)員行政管理實(shí)踐過(guò)程之中。換言之，行政倫理制度就是建立在行政主體運(yùn)用行政自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)之上的。在行政主體的實(shí)踐發(fā)展中行政主體的功能從哥特式行政人轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕白杂伞毙姓耍渲?，哥特式行政人在行政?shí)踐中只是作為一個(gè)執(zhí)行程序，單純的執(zhí)行命令，完成實(shí)踐活動(dòng)。但是在實(shí)際的行政管理實(shí)踐中，行政主體既要充分的發(fā)揮其專業(yè)技能及其卓越的執(zhí)行能力，同時(shí)還應(yīng)依照經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰暗赖聹?zhǔn)則制定契合社會(huì)需求與人民利益要求的政策，這種實(shí)踐過(guò)程要求行政人充分行使主觀能動(dòng)性，發(fā)揮自身選擇能力與判斷力。在這一過(guò)程中“自由/行政人”應(yīng)運(yùn)而生，這類“自由”行政人要在平常的行政過(guò)程中運(yùn)用已掌握的權(quán)利資源做出相應(yīng)的判斷與選擇，從而靈活應(yīng)對(duì)執(zhí)行人的決策。在行政主體不斷變化的權(quán)責(zé)關(guān)系中，行政自由裁量權(quán)隨之形成。同時(shí)，為了防止行政主體濫用該自由裁量權(quán)，就應(yīng)在客觀上形成一套完善的行政倫理制度規(guī)范對(duì)行政主體的權(quán)責(zé)狀況進(jìn)行管束。因此，針對(duì)公務(wù)員的行政行為而產(chǎn)生的行政倫理制度是行政管理中的必然結(jié)果。

（三）公務(wù)員的行政行為要求體現(xiàn)以社會(huì)公平為核心的倫理價(jià)值觀

在公務(wù)員的行政管理活動(dòng)中，其管理對(duì)象為社會(huì)公共事務(wù)。作為行政管理實(shí)踐活動(dòng)中行為主體的公務(wù)員，以全心全意為人民服務(wù)為其活動(dòng)宗旨，以更好的達(dá)成政府行政機(jī)關(guān)的管理目的，從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的實(shí)踐管理中找尋人民群眾對(duì)社會(huì)公共利益的發(fā)展需求。加之公共利益的公正性與公共性及我國(guó)人民社會(huì)地位的平等性特征，公務(wù)員在進(jìn)行社會(huì)公共事業(yè)的管理時(shí)應(yīng)緊密貼合社會(huì)公平、公正與平等原則，而這些正是行政倫理制度的本質(zhì)所在。

二、現(xiàn)今公務(wù)員行為失范的行政倫理原因分析

行政管理涵蓋行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政溝通、行政監(jiān)察等行政行為，這些行為在公務(wù)員的行政決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)。理論上講，公務(wù)員的行政管理活動(dòng)應(yīng)受到來(lái)自于行政倫理制度的監(jiān)管與約束，嚴(yán)格遵循行政管理規(guī)范和要求開展行政活動(dòng)。然而深入到現(xiàn)實(shí)生活中不難發(fā)現(xiàn)，在多種因素和不同條件的綜合影響下，公務(wù)員的行政能力及其行為通常不盡如公眾之意，有些公務(wù)員的行為與社會(huì)公眾對(duì)其的希望值實(shí)際差距較大。在這種理論與現(xiàn)實(shí)的變換影響下，公務(wù)員行為失范成為必然。究其原因，現(xiàn)行的不完善、不健全的行政倫理制度是導(dǎo)致公務(wù)員行為失范的本質(zhì)原因。

（一）行政倫理制度內(nèi)容不夠完善，規(guī)范體系不夠健全

自改革開放，我國(guó)便針對(duì)約束行政人員行為相繼出臺(tái)了多個(gè)行政倫理方面的規(guī)范性文件。如，1993年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，并制定出與之相適宜的暫行辦法與規(guī)定，在這些條例、規(guī)定中大都是對(duì)行政人員及其相關(guān)問(wèn)題而制定的專項(xiàng)規(guī)定，而對(duì)于一些地方性政府所出臺(tái)的行為規(guī)范而言，其適用范圍則更為受限。［2］在這類規(guī)范性文件中，雖具備具體切實(shí)的可操作性，但整體內(nèi)容零散獨(dú)立，相互間缺乏足夠的協(xié)調(diào)性。截止至今，對(duì)公務(wù)員最具約束力，且最為完善的行政倫理制度性規(guī)范性文件應(yīng)為2006年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，此法規(guī)從權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、考核、培訓(xùn)、錄用、聘任、職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲等對(duì)公務(wù)員及其行為作了全面詳盡且系統(tǒng)化的規(guī)定。然而就法律規(guī)范而言，該規(guī)定缺乏確切的量化指標(biāo)，整體較為模糊不清。因此，在對(duì)公務(wù)員這一行政群體的管理上，缺乏具體清晰、統(tǒng)一完備且具備極強(qiáng)可操作性的行政行為行動(dòng)指南，這就使得各級(jí)公務(wù)員在行政管理過(guò)程中隨意性強(qiáng)，缺乏現(xiàn)實(shí)性、約束性指導(dǎo)，這也是導(dǎo)致公務(wù)員行為失范的重要原因之一。

（二）現(xiàn)行的行政倫理制度執(zhí)行力不足

自《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，相繼對(duì)我國(guó)公務(wù)員及其行政行為作出了理論性規(guī)定，大體上能夠滿足對(duì)公務(wù)員行政行為的規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)管及控制。但在具體的實(shí)施操作過(guò)程中，受到歷史遺留因素及環(huán)境因素的制約，當(dāng)前的法律法規(guī)存在不同程度上的執(zhí)行偏差，具體表現(xiàn)在公務(wù)員考試及招錄過(guò)程中各單位主觀意識(shí)濃重，沒有將職務(wù)升降機(jī)制真正落實(shí)，公務(wù)員考核浮于表面、流于形式，導(dǎo)致公務(wù)員缺乏強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)及規(guī)范化的行政執(zhí)行力。在對(duì)各級(jí)公務(wù)員行為失范后的收益風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估核算中發(fā)現(xiàn)，其收益遠(yuǎn)超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)，這也導(dǎo)致當(dāng)前的公務(wù)員不顧職業(yè)道德與職業(yè)規(guī)范要求，敢于鋌而走險(xiǎn)獲取最大利益，這也是公務(wù)員行為失范問(wèn)題的關(guān)鍵性因素所在。

（三）考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠健全

《公務(wù)員法》中雖然對(duì)公務(wù)員做出了規(guī)定性的考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，但其中卻包含多種不完善的考核、獎(jiǎng)懲體制設(shè)計(jì)。例如，在公務(wù)員的考核上，應(yīng)對(duì)公務(wù)員的及其行為的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行綜合考核，尤其是對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行著重考核。該規(guī)定定會(huì)在很大程度上促進(jìn)公務(wù)員對(duì)行政行為及對(duì)行政效率的嚴(yán)格追求，但是也容易導(dǎo)致在考核過(guò)程中出現(xiàn)將績(jī)補(bǔ)廉的現(xiàn)象。另外，其獎(jiǎng)懲機(jī)制也未能有效滿足現(xiàn)今社會(huì)的發(fā)展需求，如對(duì)工作成績(jī)、貢獻(xiàn)突出的公務(wù)員給予精神和物質(zhì)相結(jié)合的獎(jiǎng)勵(lì)方式，但實(shí)際以精神獎(jiǎng)勵(lì)方式為主，這必然會(huì)影響公務(wù)員行政積極性，阻礙其職業(yè)素質(zhì)及職業(yè)規(guī)范行為的提升。由此可見，現(xiàn)行的行政規(guī)范中缺乏完善的激勵(lì)機(jī)制，這也成為公務(wù)員行為失范的又一誘因。

三、健全行政倫理制度，有效預(yù)防、制止公務(wù)員行為失范

（一）加強(qiáng)倫理法制建設(shè)，完善行政倫理內(nèi)容體系

倫理法制建設(shè)即將行政倫理、道德提升至法律層面，建立健全道德立法，形成法制與德治協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政治理模式，將法律權(quán)威完善于道德自律之中，增強(qiáng)行政倫理的可操作性及實(shí)效性。另外，對(duì)現(xiàn)有的《公務(wù)員法》應(yīng)完善其責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步明確公務(wù)員責(zé)任與權(quán)利，使權(quán)責(zé)更加分明，體系更加完備。結(jié)合公務(wù)員行政群體特征，所施行的行政倫理制度應(yīng)能對(duì)其行為規(guī)范作為細(xì)致統(tǒng)一的要求，同時(shí)兼顧公務(wù)員個(gè)體職位特點(diǎn)，形成共性中帶有差異性的規(guī)定，使行政倫理制度在共性中彰顯個(gè)性特色，使其更加符合不同崗位特點(diǎn)的公務(wù)員需求。［3］但是需要明確的是，各部門的差異性必須建立的簡(jiǎn)明、協(xié)調(diào)之上，而要契合這一點(diǎn)，就必須建立相應(yīng)完備協(xié)調(diào)的行政倫理制度，結(jié)合上述的倫理法制建設(shè)，將公務(wù)員的行政權(quán)責(zé)、行政道德做出確切的界定，這也是預(yù)防制止公務(wù)員行為失范的基礎(chǔ)和前提所在。

（二）健全行政倫理制度建設(shè)，構(gòu)建完備的行政倫理制度體系

公共倫理學(xué)中對(duì)公務(wù)員倫理道德建設(shè)作出了明確的認(rèn)知，其中認(rèn)為公務(wù)員道德建設(shè)應(yīng)以健全行政倫理制度為其根本出路，因?yàn)榈轮稳缤ㄖ我话悖舨皇亲鳛橹贫刃园才?，而一味遵循工具理性，或被視為工具的話，那么德治將失去社?huì)治理價(jià)值，更無(wú)法成為其倫理治理的特征。因此，只有對(duì)德治進(jìn)行制度化建設(shè)，才能將其轉(zhuǎn)化為持續(xù)穩(wěn)定的治理方式。實(shí)際工作中，可以利用以下方法將德治深化為制度，例如，構(gòu)建行政倫理補(bǔ)償機(jī)制，尤為加強(qiáng)物質(zhì)利益補(bǔ)償；另外，對(duì)于不遵守、不履行行政道德規(guī)范的行為予以嚴(yán)厲懲罰。［4］只有從制度上對(duì)倫理道德進(jìn)行約束，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能更為有效的促使公務(wù)員在行政活動(dòng)中做出源自內(nèi)心，符合德治倫理的行為，因此，在行政倫理制度建設(shè)中應(yīng)融入德治建設(shè)，使該行政倫理制度更加完備系統(tǒng)。

（三）健全倫理監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化行政倫理制度的執(zhí)行監(jiān)控力度

行政倫理體制在對(duì)公務(wù)員行為進(jìn)行約束時(shí)屬于軟性約束，因此，要想進(jìn)一步健全行政倫理體制，必須加強(qiáng)外部硬性制約，從外在監(jiān)督增強(qiáng)實(shí)效作用的發(fā)揮。外在的道德監(jiān)督可分為兩種，第一，利用如紀(jì)委的法律監(jiān)督部門，裁定公務(wù)員行為的合理合法性，通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制監(jiān)督其行為并作出適當(dāng)反饋；第二，公眾在對(duì)公務(wù)員行為的監(jiān)督過(guò)程中對(duì)其行為作出行政道德評(píng)價(jià)，并加以監(jiān)督，再利用社會(huì)輿論，對(duì)其行為進(jìn)行譴責(zé)或表?yè)P(yáng)，使公務(wù)員在公眾的監(jiān)督下調(diào)動(dòng)起其道德良心和榮譽(yù)感，在公務(wù)員這一主體中建立起正確的價(jià)值取向，及外部倫理監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化其外在行政監(jiān)督，約束其內(nèi)在行政行為。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，我國(guó)的行政倫理制度研究仍在不斷的完善之中，在其制度的健全完善過(guò)程中，作為人民公仆的公務(wù)員，用堅(jiān)定其自身應(yīng)有的倫理道德意識(shí)，在實(shí)踐中完善道德體制，并進(jìn)行進(jìn)一步的深化。另外，新時(shí)期，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，自由不斷完善嘗試和完善行政倫理制度，才能對(duì)公務(wù)員行為起到更加實(shí)質(zhì)性的約束作用，為和諧社會(huì)的發(fā)展提供更加完備的理論支撐和價(jià)值導(dǎo)向。

［1］黃小梅.公務(wù)員行政倫理建設(shè)困境及對(duì)策研究［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（6）.

［2］張哲.中國(guó)公務(wù)員的行政倫理困境及原因綜述［J］.社科縱橫（新理論版），2008，（4）.

［3］陳秀珍.中國(guó)公務(wù)員行政倫理失范問(wèn)題研究綜述［J］.懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（1）.

［4］郭治楠.當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員行政倫理失范原因及對(duì)策［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（2）.