孟令輝

(中共濰坊市寒亭區(qū)委黨校，山東濰坊 261100)

一、依法行政的內(nèi)涵及理論必要性

依法行政是法治建設(shè)的重要組成部分，依法治國方略也被寫入憲法，這就必然要求建立法治政府，保證國家行政管理依法進(jìn)行;另一方面，依法行政也是依法治國的核心和關(guān)鍵，它對依法治國基本方略的貫徹落實具有重大意義。在我國，依法行政的理論探討和實踐應(yīng)用是作為依法治國方略在政府行政范疇的具體運用而被提出來的。依法行政被界定為行政機(jī)關(guān)必須依據(jù)法律授權(quán)和法律規(guī)定，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，履行職責(zé)，接受監(jiān)督。

“依法行政的核心、重點、難點是依法行政”［1］，它關(guān)系到政府與公民、政府與社會的相互關(guān)系。因此，研究依法行政的必要性應(yīng)該從政府權(quán)力的本源上尋找答案。西方自然狀態(tài)說指出，人類的最初狀態(tài)是一切人對一切人的戰(zhàn)爭，為了不至于在對立中毀滅，理性戰(zhàn)勝了私欲，人們相互間訂立契約，來約束共同的行為，規(guī)避相互間毀滅性的戰(zhàn)爭。這里的契約就是最初的自然法，自然法高于一切形式的法律，它甚至高于憲法，是人們約定俗成的一些約定和規(guī)則。而政府是人們讓渡出一部分權(quán)力，經(jīng)由所有人同意而成立的，目的是來保護(hù)人們的生命和財產(chǎn)。所以，政府應(yīng)該在自然法的約束下來履行自身職責(zé)，維護(hù)社會秩序，保障共同體的存續(xù)與發(fā)展。行政權(quán)是政府職能中最重要的一項權(quán)力，它是政治意圖和國家政策的執(zhí)行。并且，隨著政府對社會和經(jīng)濟(jì)生活參與的日益增多，官僚機(jī)構(gòu)的日益發(fā)展，行政權(quán)在政府與公民、社會的關(guān)系中處于越來越重要的地位。因此，依法行政就是要根據(jù)自然法的規(guī)約，依據(jù)行政權(quán)力產(chǎn)生的本源，為了保護(hù)人們權(quán)利和財產(chǎn)的目標(biāo)來規(guī)范和約束行政權(quán)力。

因此，對依法行政的必要性需要結(jié)合政府在現(xiàn)代社會中的地位來認(rèn)識。政治是對集體生活的一種安排，行政則是政治的執(zhí)行，是國家意志的具體實現(xiàn)。它經(jīng)過政治權(quán)威的合法化，建立在普遍認(rèn)同的基礎(chǔ)上，一方面對整體社會具有普遍的約束力，另一方面行政的執(zhí)行必須以公共目標(biāo)為旨向，管理國家和社會事務(wù)，才不至于摧毀統(tǒng)治的權(quán)威基礎(chǔ)。政府組織是社會中最大的公共組織，它代表的是全體成員的利益，它是由公眾創(chuàng)立，并由公眾選出的代表組成，其目的就是為公眾服務(wù)，對公眾負(fù)責(zé)。實際上，公眾與政府之間是一種委托—代理關(guān)系，他們之間形成了一種責(zé)任機(jī)制。這種責(zé)任機(jī)制是政府的根本目的和價值所在，政府必須承擔(dān)起穩(wěn)定社會秩序、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、引導(dǎo)社會發(fā)展的公共責(zé)任。因此，政府行使公眾所賦予的職權(quán)時，必須體現(xiàn)開放性、程序性、法規(guī)性。開放性是指公眾享有參與的權(quán)利和自由，程序性指職權(quán)行使必須按照既定法規(guī)和慣例有序進(jìn)行，法規(guī)性則是說注意國家法律的依據(jù)和約束、不得越軌［2］。這也就是依法行政的要求和特點。

孟德斯鳩說過，權(quán)力只有到有界限的地方才停止，權(quán)力具有自我膨脹性。具體到行政權(quán)力，它也有自身的利益和欲望，尤其是隨著官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，官僚集團(tuán)會將行政權(quán)力放大以謀求自身利益，這就出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)利益的自主性傾向。另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多種思想的滲入，行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)越來越多的問題，例如有法不依、以權(quán)謀私、以權(quán)代法、錢權(quán)交易等現(xiàn)象。因此，行政權(quán)力的行使必須納入到法治軌道上來?，F(xiàn)代依法行政理念的基礎(chǔ)來自于歐洲資產(chǎn)階級革命中所提出的天賦人權(quán)、分權(quán)論、民主自由等思想學(xué)說，洛克的分權(quán)學(xué)說指出國家權(quán)力有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)構(gòu)成，不同機(jī)關(guān)的權(quán)力行使要實現(xiàn)分權(quán)和相互制約。到1748年孟德斯鳩在《論法的精神》一書中將國家權(quán)力分為立法、行政、司法三大部分，早期資產(chǎn)階級思想家提出的分權(quán)思想就是依法行政的雛形。它把法治概念作為國家組建的核心元素，行政權(quán)力應(yīng)該受到法律的約束和制約。行政是法律之行政，行政權(quán)的履踐實際上是法律的執(zhí)行。因此，依法行政必然應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的題中之義和內(nèi)在要求。

二、依法行政的現(xiàn)實制約

進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，政府在推進(jìn)依法行政、建立法治政府工作上取得了顯著成就。但必須承認(rèn)，實現(xiàn)依法行政是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。尤其是當(dāng)前行政執(zhí)法中存在著不少問題，這里面既有體制機(jī)制上的原因，也有傳統(tǒng)觀念的原因;既有行政主體自身的問題，也有外部客觀環(huán)境的影響。

(一)當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r制約著依法行政

法律作為一種上層建筑，是由一定的社會物質(zhì)生活條件決定的，是對客觀存在及其要求的法律表述和反映，而不是立法者的主觀創(chuàng)造。具體到行政法治領(lǐng)域，無論是行政法的制定和實施，還是對行政行為的監(jiān)督和約束，都要受到一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的制約。我國正處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍然是主要矛盾。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還存在一個與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展磨合、接軌的問題。同時，轉(zhuǎn)型期的中國已進(jìn)入改革深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，收入分配不公、民主法治不健全、人口資源環(huán)境壓力加大等矛盾和問題日益凸顯。這些都在一定程度上影響到依法行政的推進(jìn)和發(fā)展。

(二)社會群體的法治觀念不強(qiáng)制約著依法行政

就實行法治的需要來說，科學(xué)精神、社會契約觀念、公民意識、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用［3］。法律信仰是法治社會的重要基礎(chǔ)，依法治國的實現(xiàn)有賴于社會群體法治觀念的確立及對法律的尊重和信任。但我國受到人治思想的影響，人大于法、權(quán)大于法的觀念根深蒂固。首先，相對于法理型認(rèn)同，中國老百姓更傾向于傳統(tǒng)權(quán)威性的認(rèn)同。法理型認(rèn)同建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令的合法性上，而傳統(tǒng)型建立在相信由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上［4］。所以，法理型權(quán)威寄托在規(guī)則、程序和制度之上，盼望有健全制衡的制度體系。相比較而言，中國老百姓依然寄希望于“青天大老爺”，更期望的是政府清明、官員正氣。其次，社會群體具有濃厚的臣民意識，缺乏權(quán)利觀念，不能夠主張和維護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)違法行政行為侵犯其合法權(quán)益時，或者是根本沒意識到，或者是逆來順受、民不與官爭，造成社會群體普遍對權(quán)利麻木、對法律救濟(jì)疏遠(yuǎn)。最后，義務(wù)觀念缺乏，缺少自覺守法和履行法定義務(wù)的意識，缺乏對法律的理解和尊重，存在認(rèn)權(quán)不認(rèn)法、怕權(quán)不怕法的現(xiàn)象。把法定義務(wù)看作是額外負(fù)擔(dān)，對依法行政行為不理解、不配合甚至抗拒。

(三)執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，人治思想仍然存在

根據(jù)中央黨校依法行政課題組2009年調(diào)研材料表明，我國行政執(zhí)法隊伍普遍存在著法律知識欠缺的現(xiàn)象。以某一省級大城市為例:全市54個行政復(fù)議機(jī)關(guān)的170個復(fù)議機(jī)構(gòu)的1 200余名應(yīng)訴人員，沒有法律學(xué)歷的占三分之一;全市正式的各級行政執(zhí)法人員24 939人，法律?？埔陨蠈W(xué)歷的僅占7.6%，高中以下文化的竟占到50%以上。另一方面，法制觀念也比較薄弱。一部分基層行政管理者僅僅把法制停留在口頭上，或者文件上，并沒有付諸實行，認(rèn)為法治國家的目標(biāo)“中看不中用”。還有一部分行政管理者存在法律工具主義的觀念，他們意識到了法制的作用，而對于法制的真正內(nèi)涵和目的認(rèn)識不清，甚至于把法律的強(qiáng)制性當(dāng)做他們?yōu)E用公共權(quán)力的保障和工具。這種觀念催生出一種歪解的“法的工具性作用”的觀念。它的本質(zhì)還是一種人治思維，必要時揮舞一下“法律大棒”，從而更有力地管理行政相對人。他們往往把法治保障和救濟(jì)變成少數(shù)人保障自己利益、濫用權(quán)力的保護(hù)傘。因此，法制工具化并不能形成清明嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ骗h(huán)境，相反，它會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)以權(quán)代法變得更加有恃無恐，依法行政也會偏離正規(guī)，依法治國的道路也會漸行漸遠(yuǎn)。

(四)依法行政的體制機(jī)制不健全制約著依法行政

首先，改革開放以來，行政法律制度逐步健全和完善，制定了一大批行政法律法規(guī)，如《治安管理處罰條例》《行政訴訟法》《行政處罰法》等基本的行政法律和《稅收征收管理法》《食品衛(wèi)生法》《環(huán)境保護(hù)法》等單行的行政法律規(guī)范，國務(wù)院和其他行政立法主體也針對經(jīng)濟(jì)社會中不斷出現(xiàn)的新問題頒布了針對性的行政管理法規(guī)。但仍然存在行政立法滯后的問題，在一些行政管理領(lǐng)域仍然存在法律空白，如新聞自由、公務(wù)員財產(chǎn)申報、社會信用等問題還存在無法可依的狀態(tài)。并且我國目前沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，有些法規(guī)、規(guī)章中既沒有最起碼的程序和時效要求，也沒有考慮到權(quán)力的限制和約束。再者，法律法規(guī)的可操作性較差，自由裁量度過大。因為有些法律法規(guī)對有些事項規(guī)定大而化之，說明過于籠統(tǒng)，問題也難以定性，具體操作時也就沒有抓手。還有的缺少立法可行性論證，造成少數(shù)法律法規(guī)淪為一紙空文。

其次，行政機(jī)關(guān)違法行政問題也比較突出，存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反行政程序的現(xiàn)象。行政執(zhí)法問題產(chǎn)生的原因是多方面的:一是權(quán)力空白和權(quán)力交叉的因素，多頭執(zhí)法，職能重疊，造成了“有利爭著管，無利爭著推”的現(xiàn)象，執(zhí)法部門之間爭權(quán)奪利，甚至于發(fā)生對行政相對人重復(fù)處罰、多頭處罰的問題;二是人情的干擾、金錢的誘惑和權(quán)力的左右，進(jìn)而出現(xiàn)徇私枉法、錢權(quán)交易、執(zhí)法不公的現(xiàn)象;三是行政機(jī)關(guān)責(zé)任追究制度的不健全，缺乏具體的、規(guī)范的操作程序，導(dǎo)致有些責(zé)任并不能落到實處，出現(xiàn)責(zé)任不清的問題。

最后，雖然我國行政法制監(jiān)督制度化規(guī)范化體系化不斷提升，執(zhí)法監(jiān)督的形式也多種多樣，但在執(zhí)法實踐中，對行政執(zhí)法的監(jiān)督制約作用不明顯，甚至于軟弱無力。監(jiān)督主體相互之間缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)推諉謙讓或重復(fù)監(jiān)督;監(jiān)督對象不清，缺乏均衡性;行政監(jiān)督乏力，表現(xiàn)為監(jiān)督缺威、監(jiān)督缺位、監(jiān)督滯后［5］。

三、實現(xiàn)依法行政的針對性措施

要消除行政權(quán)行使過程中的諸多問題，真正實現(xiàn)依法行政，必須從多方面、全方位著手，尤其是應(yīng)該從法制宣傳教育、機(jī)制理順和政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面采取切實可行的措施。

(一)推行法制宣傳教育，建立高素質(zhì)的行政管理隊伍，培育法律權(quán)威觀念和公民意識

一方面，行政權(quán)的運作是通過有自主意識和利益傾向的行政管理人員來行使和實現(xiàn)的。因此，依法行政的實現(xiàn)從根本上有賴于高素質(zhì)行政管理隊伍的構(gòu)建。但由于受兩千年封建文化和君主專制的影響，一些人的骨子里還仍然殘存著官本位思想，仍然把法律看成是管制老百姓的工具，甚至把“依法治國”曲解為“依法治民”。如何實現(xiàn)思想轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)依法治國，關(guān)鍵是約束控制行政權(quán)力，真正樹立服務(wù)意識、公仆觀念?？偟膩碚f就是要確立“法律至上”的意識，行政要從屬于法律，從屬于人民意志。就職權(quán)而言，要明確責(zé)任意識，行政機(jī)關(guān)權(quán)力的運用和施行是以一定的社會管理和權(quán)利保障責(zé)任為基礎(chǔ)的，法定職權(quán)的行使必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。各級政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須在端正思想認(rèn)識、加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，規(guī)范自身行為，提升素質(zhì)能力。定期對行政執(zhí)法人員組織輪訓(xùn)，增加法律知識方面的年度考核內(nèi)容，增強(qiáng)其依法行政的自覺性，使隊伍建設(shè)更加科學(xué)化、專業(yè)化、法制化。

另一方面，就是法律權(quán)威意識和公民意識的培育。如果公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實施的法律，不是因為若不遵守就會受到懲處，而是他們出于確信遵守法律是應(yīng)該的，那么這個政權(quán)就是權(quán)威的、合法的［6］。也就是說，人們是否信任法律、尊重法律，直接關(guān)系到法律的實施效果。所以，要提高法律公信力，形成一種信任法律、信仰法律、敬畏法律的良好社會風(fēng)尚。再者就是加強(qiáng)對社會公民的法治宣傳教育及權(quán)利本位、權(quán)力監(jiān)督等法律意識培養(yǎng)和傳播。制定法制宣傳教育規(guī)劃，采取典型介紹、案例分析、現(xiàn)身說法等多種方法，充分利用報紙、圖書、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體，深入開展法制宣傳教育，普及法律知識，增強(qiáng)社會法制觀念。“只有法律秩序中的全體成員，將自己作為主體人來意識，對權(quán)利侵害有人格上的抗拒感，并毫無后顧之憂，具有堂堂正正主張權(quán)利的勇氣，而且感到權(quán)利的主張是自己的社會義務(wù)等，這些是否存在才是比什么都重要的決定因素?！保?］權(quán)利與義務(wù)既是法律基本內(nèi)容的體現(xiàn)，也是法治社會良好運轉(zhuǎn)的軸心。公民要在與自己利益密切相關(guān)的政治生活中表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身權(quán)利，履行應(yīng)盡義務(wù)，提高自身的權(quán)利意識和主體意識，從聽天由命轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇宰杂X。因此，公民意識的培育也是法治觀念形成的重要條件之一。

(二)理順行政體制機(jī)制，保證行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督都規(guī)范運行

行政立法方面，要加快立法進(jìn)程，使行政管理各領(lǐng)域都真正做到有法可依，尤其是針對轉(zhuǎn)型期中國出現(xiàn)的新問題、新情況，必須盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)，消除立法盲點，避免行政執(zhí)法過程中的法律真空。提高立法質(zhì)量，消除行政立法過程中的部門利益、地方利益傾向，擺正立法觀念，理順立法體制。出臺《行政程序法》，規(guī)范對政府權(quán)力的法律制約，保障公民的權(quán)利自由。

行政執(zhí)法方面，要明確執(zhí)法主體，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的任務(wù)、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任都要明確界定，避免出現(xiàn)責(zé)任不清。落實責(zé)任追究制度、考核獎懲制度、持證上崗制度和辭退制度，強(qiáng)化執(zhí)法約束性和規(guī)范性。完善執(zhí)法程序，對行政執(zhí)法活動的程序作出詳細(xì)具體的規(guī)定，力求執(zhí)法有序、運作規(guī)范、公正執(zhí)法。提高行政執(zhí)法透明度，避免暗箱操作，對于需要公開且能夠公開的事項，一律向社會群體公布，使行政執(zhí)法活動在陽光下運行。

行政監(jiān)督方面，要發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)在行政法制監(jiān)督體系中的龍頭作用，在人大內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督委員會，實現(xiàn)對社會各監(jiān)督主體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，從而把國家監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督真正形成合力［5］。提高社會成員的法制監(jiān)督意識，疏通公民監(jiān)督渠道，保障公民知情權(quán)，并通過立法進(jìn)一步具體化，使其切實得到法律保障。提高社會輿論的相對獨立性，規(guī)范媒體行為，實現(xiàn)輿論監(jiān)督法律化。通過行政執(zhí)法評議考核制、行政投訴制、行政執(zhí)法錯案追究制，完善內(nèi)部自控體制，確保行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，使行政執(zhí)法人員嚴(yán)于律己、潔身自好。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府

我國推行依法行政的目標(biāo)定位就是建設(shè)法治政府，而法治政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)政府、責(zé)任政府、誠信政府、高效政府和程序公開政府。這五個方面也是政府職能轉(zhuǎn)變的要求。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，政府職能應(yīng)該定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。因此，法治政府首先是有限政府，凡是公民能夠自己解決、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、社會組織能夠自行管理的事項，政府就不應(yīng)當(dāng)干預(yù)。有限政府還應(yīng)當(dāng)執(zhí)法有據(jù)，執(zhí)法必嚴(yán)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，法無明確授權(quán)不可為，以便更好地保障公民的權(quán)利和自由。

法治政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)政府，要提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，依法行政要進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理形式，突出服務(wù)屬性，堅持執(zhí)政為民的根本宗旨;整合行政資源，實現(xiàn)優(yōu)化配置，提高服務(wù)水平和行政效率;推進(jìn)政務(wù)公開，健全聽證、公示制度，保證公平公正;加快政府信用建設(shè)，提高政府合法性和公信力。

法治政府還應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，依法行政是一種責(zé)任行政，行政管理職權(quán)的行使是以相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)為前提的，強(qiáng)化行政人員權(quán)力即義務(wù)、權(quán)力即責(zé)任的意識是培育依法行政法律意識的重中之重。行政人員不僅要正確理解法的價值、作用、基本精神及立法目的，還要提升準(zhǔn)確運用法律的能力素質(zhì)，處理好權(quán)與法、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任等重要關(guān)系。因此，實現(xiàn)依法行政必須要加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的法治政府。

［1］應(yīng)松年.依法行政論綱［J］.中國法學(xué)，1997(1).

［2］孫關(guān)宏，胡春雨.政治學(xué)概論［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2003:206.

［3］張文顯.法學(xué)基本范疇研究［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1993:298.

［4］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(上卷)［M］.上海:上海人民出版社，2010:241.

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［7］［日］川島武宜.現(xiàn)代化與法［M］.王志安，譯.北京:中國政法大學(xué)社出版社，1994:57.