○王仰文

腐敗是發(fā)展的最大障礙，不堅決防范和有效遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，最終將導(dǎo)致經(jīng)濟衰退、政治動蕩、文化頹廢和社會混亂。黨的十八大報告深刻闡述了我們黨面臨的新形勢新任務(wù)，強調(diào)黨面臨的“執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗”是長期的、復(fù)雜的、嚴峻的，“精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險”更加尖銳地擺在全黨面前。落實黨要管黨、從嚴治黨的要求，比以往任何時候都更為迫切、更為緊要。十八屆三中全會的勝利閉幕，標志著中國的政風(fēng)整頓與反腐肅貪又站在了新的歷史起點上。在今后一個時期，我們要準確把握黨的十八大和十八屆三中全會對反腐倡廉建設(shè)提出的一系列新任務(wù)、新要求，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷改進中央和省區(qū)市巡視制度，推進對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，建設(shè)廉潔政治，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的目標。

一、巡視監(jiān)督制度實踐在時代中國的強勢推進

近些年來，隨著腐敗現(xiàn)象的日益惡化，科學(xué)構(gòu)建反腐體制和運行機制，既是影響反腐敗成效的關(guān)鍵所在，也是黨內(nèi)外議論比較多的熱點問題。這種廣泛的關(guān)注，體現(xiàn)了百姓對新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子“老虎”、“蒼蠅”一起打反腐敗理念的高度認同，也折射出民眾對未來加大反腐力度，促進權(quán)力健康運行的普遍期待。但是，與民眾期待相距甚遠的是，反腐敗的體制機制還存在一些比較突出的難題。概括起來，一是，“中國式反腐敗機構(gòu)布局‘條塊分割’，分散在紀委、監(jiān)察局、審計局、檢察院等部門的反腐力量，難以形成合力，造成各自為政，難以應(yīng)對腐敗的多樣化”；二是，查辦腐敗案件受地方和部門牽涉太多，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。這都嚴重影響了反腐敗機構(gòu)作用的發(fā)揮，無論是在學(xué)術(shù)界還是在實務(wù)部門，改革現(xiàn)有反腐敗體制機制的呼聲日益高漲。

上世紀90年代，為了加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約和權(quán)利監(jiān)督，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》提出，“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況?！?001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》提出，“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負責(zé)人的廉政勤政情況作為重要內(nèi)容，進行監(jiān)督檢查?！?001年，中央紀委、中央組織部聯(lián)合派出巡視組，開始了對部分省市展開巡視的初步試點。黨的十六大提出建立和完善巡視工作制度。中央紀委、中央組織部和各?。▍^(qū)、市）黨委組建巡視機構(gòu)，全面開展巡視工作。黨的十七大把巡視制度寫入黨章，將這項工作以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。2009年7月，中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》；11月，中央決定成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將中央紀委、中央組織部巡視組更名為中央巡視組。

“經(jīng)過十年的探索和實踐，巡視工作取得了重要進展和顯著成效，工作制度不斷完善，工作水平不斷提高，發(fā)現(xiàn)了陳良宇、侯伍杰、李寶金、杜世成、黃瑤、宋勇等人的嚴重違紀違法問題，充分發(fā)揮了巡視監(jiān)督的積極作用?！笔舜笠詠恚瑸楸M快遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，中央巡視監(jiān)督工作再次得以有力推進。2013年5月底，中央巡視組對內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國進出口銀行、中國儲備糧管理總公司、中國人民大學(xué)、中國出版集團等10個地區(qū)和單位開展了巡視，發(fā)現(xiàn)了一批突出問題和一些領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，對腐敗分子、潛在的腐敗分子確實形成了有力的震懾。2013年6月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀委中央組織部關(guān)于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年工作規(guī)劃》。2013年10月，中央巡視組今年第二輪巡視共分10個組派出，分別對山西、吉林、安徽、湖南、廣東、云南、新華社、國土資源部、商務(wù)部、三峽集團開展巡視工作，目前巡視正在進行。回望過去一年取得的成績，讓公眾對未來的反腐工作充滿了更多期待。

但是，“隨著巡視工作的不斷推進和發(fā)展，巡視工作現(xiàn)行體制也逐漸暴露出了局限性，存在明顯不足?！北热缪惨暦绞椒椒▌?chuàng)新不夠，難以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要；巡視監(jiān)督的覆蓋領(lǐng)域有待拓展；巡視效率尚需提高。從實踐看，“考慮到目前中央部門就有98個，內(nèi)地各省、直轄市、自治區(qū)有32個，央企113家，還有31所副部級高校，以及若干其他事業(yè)單位，以上總數(shù)可達到300家左右，以目前每年20個巡視組的規(guī)模，需要十幾年的時間，才能巡視完一遍；各省市自己的巡視中，也存在類似的問題。”顯然，這與巡視監(jiān)督條例的“全覆蓋”的總體要求和社會民眾的期待還有相當(dāng)?shù)木嚯x，甚至直接導(dǎo)致了“各界對于該制度評價的日益分化，也已引起了各級官員乃至中央高層的警惕和擔(dān)憂”。

針對這些問題，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，加強黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋；無論是誰，包括中央政治局委員兼任地方黨委書記的同志在內(nèi)，都在巡視監(jiān)督的范圍之內(nèi)。應(yīng)當(dāng)認為，建立“橫到邊、豎到底”的巡視監(jiān)督全覆蓋體系，既是紀檢監(jiān)察機關(guān)的法定職責(zé)，也是黨中央對巡視監(jiān)督的最新要求。通過全覆蓋、不間斷地巡視，達到不讓有問題的人心存僥幸，不讓腐敗分子有立足之地，體現(xiàn)了把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的現(xiàn)實要求。覆蓋各個層級和領(lǐng)域的巡視監(jiān)督體系已經(jīng)開始，并必將席卷全國，強勢推進。

二、巡視監(jiān)督全覆蓋改革的時代意義

十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明顯有目共睹。從現(xiàn)在報道查處的反腐案例來看，作為“治標”利器，巡視監(jiān)督的制度鋒芒再次顯現(xiàn)。從黨政機關(guān)的高官到大型國企的高管，先后打掉18只“大老虎”，拍掉數(shù)不清的“蒼蠅”，多數(shù)是中央巡視組和網(wǎng)絡(luò)舉報首先發(fā)現(xiàn)或曝光的，而同級紀檢組織主動查處的則很少。“這不僅體現(xiàn)了中央對腐敗的高壓嚴打態(tài)勢和從嚴治黨的鏗鏘步伐，更體現(xiàn)了中央新的反腐思路——從嚴治黨，懲治這一手決不能放松，要堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打?！北M管如此，腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜?！霸诟瘮〈媪吭絹碓酱蟮默F(xiàn)實下，持續(xù)以高壓姿態(tài)打擊腐敗已經(jīng)成為執(zhí)政黨必然選擇?！钡?，“治標”為先的理念和行動，正在為“治本”的戰(zhàn)略布局爭取更多時間和更大空間。因為，只有以高壓姿態(tài)查處一批“老虎”和“蒼蠅”，實實在在地一定程度上解決一些腐敗存量問題，震懾官場的貪腐之風(fēng)，才能為下一步體制性治本戰(zhàn)略留出更大空間。從這一意義上來說，作為“治標”利器的巡視監(jiān)督具有極其重要的時代意義。

1.巡視監(jiān)督全覆蓋的推進，有利于巡視監(jiān)督的公平公正。沒有全面覆蓋的巡視監(jiān)督體系，既不會充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的制度功能，也不利于黨內(nèi)監(jiān)督體系的健全與發(fā)展。傳統(tǒng)的巡視工作主要針對下級政府部門與黨政機關(guān)，比如中央巡視組只巡視31個省、市，不去企事業(yè)單位。這無疑催生了腐敗分子的僥幸心理，也事實上造就了落網(wǎng)之魚，使巡視監(jiān)督的震懾作用大打折扣?；诖?，黨的十八大之后，巡視監(jiān)督的地區(qū)、單位范圍都得到了拓展，中央巡視組的兩次巡視已經(jīng)超過了過去的巡視范圍，增加了央企、大學(xué)等機構(gòu)，嘗試性的巡視空間拓展取得了較好效果。逐步推進的巡視監(jiān)督全覆蓋舉措，意味著只要屬于中央巡視組監(jiān)督范圍的地區(qū)、單位，無論領(lǐng)域、行業(yè)、性質(zhì)，都要接受監(jiān)督，不留死角，讓腐敗分子無處可逃，讓他們“不想腐”、“不愿腐”也“不敢腐”。這不僅有利于打擊“老虎”和“蒼蠅”，強化震懾作用，匡正風(fēng)氣，也向全社會召示了對違反制度者的“零容忍”，有利于確保巡視監(jiān)督的公平公正。

2.巡視監(jiān)督全覆蓋的推進，有利于為標本兼治積累經(jīng)驗。我們黨對反腐敗歷來主張“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”。這里所謂“治標”就是指懲治正在發(fā)生的、老百姓深惡痛絕的官員腐敗案件，重點在于打擊，“治本”就是以制度建設(shè)來防止腐敗發(fā)生，重點在于預(yù)防。治標容易治本難，“治本”是一項長期性系統(tǒng)性工程，需要有效的制度進行保障。當(dāng)前，在反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，個別領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象依然易發(fā)多發(fā)，制度建設(shè)還不是很完善的情況下，提出“治標為主”，絕不是放松“治本”，而是為“治本”贏得時間和積累經(jīng)驗。這種通過查辦案件為治本贏得時間的反腐敗戰(zhàn)略，既是建立在對反腐敗斗爭發(fā)展階段和形勢科學(xué)分析基礎(chǔ)上的，也是由反腐敗斗爭的特點和任務(wù)決定的。只有保持懲貪治腐的利劍時時出鞘，集中力量查處一批大案要案，并抓住群眾反映強烈的突出問題和不正之風(fēng)不放，一查到底，才能積小勝為大勝，以懲促治、以懲促防，讓每一名黨員干部“內(nèi)修其心、外正其行”，做到“知所循、知所守、知所懼”，逐漸扭轉(zhuǎn)腐敗毒瘤細胞擴散的趨勢，為“治本”贏得時間，為實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的目標爭取主動。

3.巡視監(jiān)督全覆蓋的推進，有利于增強黨和政府的公信力。為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心。巡視監(jiān)督全覆蓋工作的推進，是立足于現(xiàn)有工作基礎(chǔ)和巡視監(jiān)督職能特點，按照黨的十八屆三中全會“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的要求，從組織體系、工作機制、監(jiān)督手段等方面，健全完善巡視監(jiān)督工作體系，在新的起點上加快事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措；是適應(yīng)人民群眾日益增長的反腐倡廉訴求，在更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平提升巡視監(jiān)督職能和反腐水平的民心工程。因為，反腐關(guān)系事業(yè)的興衰成敗，關(guān)系黨和政府的凝聚力、號召力和執(zhí)行力。如果僅有好的政策措施和工作部署，沒有廉潔政治作為重要保障，任何政策措施和工作部署的效果都會大打折扣，影響黨和政府公信力。推進巡視監(jiān)督全覆蓋，就是要拓展巡視監(jiān)督的廣度，消滅空白點，未覆蓋的地方完成覆蓋任務(wù)，已覆蓋的地方提高覆蓋水平，對所有地方、部門、企事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)進行巡視，以發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾。無論是誰，包括中央政治局委員兼任地方黨委書記的同志在內(nèi)，都在巡視監(jiān)督的范圍之內(nèi)。通過推進巡視監(jiān)督全覆蓋，有利于贏得人心，增強黨和政府的公信力。

三、巡視監(jiān)督全覆蓋有效推進的關(guān)聯(lián)制度建設(shè)

建設(shè)廉潔政治是加強黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的應(yīng)有之義，是發(fā)展社會主義政治文明的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會《決定》專門就“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”提出明確要求，體現(xiàn)了必須用法治思維和法治方式反對腐敗的理念。以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，努力推進巡視監(jiān)督的全覆蓋，加大反腐倡廉力度，是各級黨組織特別是各級紀檢監(jiān)察干部面臨的重大課題。全覆蓋的要義在于“全”字，其核心標準是不留死角、不留空白。對縱向而言，就是省市縣鄉(xiāng)每個層級都要積極行動；對橫向而言，就是各個行業(yè)、各條戰(zhàn)線都要全力作為，縱橫交錯、拉線結(jié)網(wǎng)，最終實現(xiàn)全覆蓋的目標。我們必須緊緊圍繞強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督這個核心，系統(tǒng)地認識和把握源頭治腐各項工作，從整體上推進“全覆蓋”，系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)，切實把統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)推進的方法貫穿始終。在這一意義上，健全有效推進的關(guān)聯(lián)制度，既是黨和國家法治建設(shè)、制度建設(shè)的重要方面，又是懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)，更是做好巡視監(jiān)督全覆蓋工作的重要保障。

1.巡視監(jiān)督全覆蓋效能提升制度建設(shè)。為保障巡視監(jiān)督的全面推進和有效實施，提升巡視監(jiān)督的整體效能，必須做好效能提升制度建設(shè)。一則，加強全覆蓋調(diào)查研究。全覆蓋涉及面廣、系統(tǒng)性強，是務(wù)實工程，也是創(chuàng)新工程。巡視監(jiān)督的全面覆蓋要切實加強調(diào)查研究，不斷豐富和拓展“全覆蓋”的內(nèi)涵與外延，了解掌握巡視工作的監(jiān)督范圍和對象，明確應(yīng)巡視的覆蓋面，切實把全覆蓋的對象搞清楚，做到心中有數(shù)，科學(xué)謀劃，逐步推進。二則，提高巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的能力。巡視監(jiān)督全覆蓋工作難度大，可能存在一定的干擾因素，這就要求巡視干部要以高度的政治責(zé)任感和使命感，以敢于揭短亮丑的勇氣和細致入微的工作作風(fēng)，聚焦人民群眾反映突出的貪污腐敗問題和“四風(fēng)”問題，切實提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。三則，提高巡視監(jiān)督工作效率。巡視監(jiān)督全覆蓋工作任務(wù)艱巨而繁重，巡視組必須在保證質(zhì)量的前提下，根據(jù)巡視實際確定巡視時間，認真研究改進巡視的方法。可以有針對性地選擇地區(qū)、行業(yè)和部門，形成對腐敗的震懾力；同時，針對不同情況也需要有不同的舉措來應(yīng)對，并不是一刀切的“完全”覆蓋。要加快巡視節(jié)奏，適當(dāng)縮短集中巡視時間和間隔周期，提高巡視頻次和效率，增強巡視監(jiān)督的時效性。

2.健全利益沖突防范制度。國際社會普遍認為，“利益沖突”是產(chǎn)生腐敗的重要根源，它是指國家公職人員在履行職責(zé)過程中，由于受到其私人利益因素的干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。因此，防止利益沖突是現(xiàn)代廉政立法的基礎(chǔ)，是加強領(lǐng)導(dǎo)干部從政道德建設(shè)、從源頭上防治腐敗的重要舉措。建立健全利益沖突防范機制，要求：一則，強化對巡視制度改革的歷史使命和重要擔(dān)當(dāng)?shù)恼J識。巡視小組成員是反腐倡廉的責(zé)任主體，擔(dān)負著領(lǐng)導(dǎo)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的政治責(zé)任。必須要從全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，將巡視工作擺在更加突出的位置，嚴明工作紀律，堅決克服組織渙散、紀律松弛問題，不斷增強巡視干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。二則，持續(xù)推進政企分開。利益沖突的表現(xiàn)形式主要是權(quán)力尋租、公權(quán)私用。因此，防范利益沖突就是防止利用公權(quán)牟取私利、私利侵害公利的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實。這一防范機制構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)，就在于持續(xù)推進政企分開、政資分開、政府與市場中介組織分開。要健全工程項目招投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓等制度，重點解決公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)等領(lǐng)域中利益沖突問題。三則，完善利益沖突回避制度。重點完善公務(wù)回避、任職回避、地域回避制度；進一步完善并嚴格執(zhí)行公職人員行為限制和領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會組織職務(wù)等相關(guān)制度規(guī)定，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機制，防止領(lǐng)導(dǎo)干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人謀取私利，切斷領(lǐng)導(dǎo)干部可能發(fā)生利益沖突渠道和紐帶。

3.強化巡視監(jiān)督問責(zé)制。權(quán)力是履行責(zé)任的重要條件，責(zé)任是行使權(quán)力的必然要求，任何權(quán)力都是與相應(yīng)的責(zé)任相聯(lián)系，沒有脫離責(zé)任的權(quán)力。強化巡視監(jiān)督的問責(zé)，是確保巡視監(jiān)督全覆蓋有序推進的有力保障。一則，強化巡視組成員的責(zé)任追究。“巡視制度給予巡視組官員決定下級官員前途命運的巨大權(quán)力的同時，也將其置于閉眼都想得到的糖衣炮彈誘惑之下，但又沒有一個明確的主體或者透明的程序來約束監(jiān)督巡視組官員。”加之，巡視監(jiān)督“全覆蓋”是個龐大的系統(tǒng)工程，工程量大、任務(wù)艱巨而復(fù)雜，極易產(chǎn)生各種懈怠、畏難情緒，甚至是巡視組成員腐敗等損害巡視工作形象，敗壞黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣的不良行為。因此，必須高起點定位，高標準要求，健全和完善一套符合實際的“鼓勵干事”的教育機制、“褒揚勤事”的激勵機制、“獎勵成事”的用人機制、“鞭策混事”的約束機制、“防止出事”的監(jiān)督機制、“嚴懲壞事”的威懾機制以及落實工作的責(zé)任機制和督查考評機制,嚴肅責(zé)任追究，對重大問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責(zé)任，該組織處理就組織處理，該紀律處分就紀律處分，確保追究到位。二則，強化被巡視地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。巡視實踐中，盡管各地各部門大都建立了以舉報電話、舉報箱、接訪、約訪為主要渠道的信訪舉報工作平臺，暢通了信息收集渠道。但是，巡視監(jiān)督全覆蓋面臨的形勢極為嚴峻復(fù)雜，而最根本的挑戰(zhàn)還是來自被巡視地方和單位的暗中抵制，不積極配合巡視組的工作需要和安排，刻意隱瞞問題、故意回避矛盾，嚴重影響了巡視工作的扎實展開。為保證巡視監(jiān)督全覆蓋工作的順利推進，必須強化被巡視地方和單位的問責(zé)制度，使其真誠接受巡視，坦誠面對監(jiān)督。任何地方和單位以任何借口對正當(dāng)、合法上訪群眾采取阻止、隔離措施，攔截舉報信件、干擾舉報電話的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要嚴肅處理有關(guān)當(dāng)事人，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

總之，巡視監(jiān)督制度建設(shè)需要大量實踐探索。推進巡視監(jiān)督全覆蓋工作體系建設(shè)，是一項創(chuàng)新之舉，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗和模式可循，在推進過程中一定會遇到種種困難和問題，我們很有必要進一步加強學(xué)習(xí)、加深理解、統(tǒng)一思想、凝聚共識，既要堅定信心、振奮精神，又要下定決心、激勵斗志，不斷增強責(zé)任感和使命感，通過加強制度創(chuàng)新和體制機制改革，著力解決體制性、機制性、保障性障礙，以更加堅決的態(tài)度、更加有力的措施、更加扎實的工作，堅定不移地推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展。

（責(zé)任編輯 矯海霞）