周 軍

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

對于人文社會科學來說，社會治理的理論建構(gòu)必須反映出其所處時代的現(xiàn)實，這種現(xiàn)實既可以是當前人類社會正在面對的各種各樣的重大的共同問題，也可以是透過客觀社會發(fā)展趨勢而預(yù)見到的那些人類即將面臨的共同問題。歷史地看，人類社會發(fā)展的歷史進程中出現(xiàn)的意義重大、影響深遠的重大理論都包含著這樣的特點：一是解決了它所處時代的現(xiàn)實問題，二是預(yù)見了人類社會未來若干年，甚至是幾十年乃至數(shù)個世紀將要面臨的共同問題，并且還為解決這樣的問題做出了恰當規(guī)劃。當前，人類社會正處在全球化、后工業(yè)化的進程中，應(yīng)該說，它是20世紀80年代以來人類社會變革最顯著的特征，也是我們正身處其中的確切現(xiàn)實。我們看到，20世紀80年代以來的后工業(yè)化進程將全人類置于同一起跑線上，不論是那些正在承擔工業(yè)化繁重任務(wù)的發(fā)展中國家，還是那些已經(jīng)完成了工業(yè)化而走在后工業(yè)化道路上的發(fā)達國家，在人類所面臨的由工業(yè)化進程積累下來的共同問題面前，它們都是一樣的，沒有發(fā)達與不發(fā)達之分，沒有富裕與貧窮之分，都要一起面對這些人類共同的問題。而全球化則將全人類緊緊地捆綁在一起，不論是誰想要逃避這些共同問題都幾乎是不可能的，不論是誰想要通過怎樣的方法將這些問題轉(zhuǎn)移給其他國家，也是不可能的。因而，在全球化、后工業(yè)化的進程中，在面對各種各樣的共同問題時，人類的命運被緊緊地拴在一起，我們身處這樣的現(xiàn)實當中，只有變革既有政府模式，規(guī)劃未來社會治理，攜起手來共同合作，才能走出“全球風險社會”，這是時代賦予人文社會科學學者的課題和使命。

一、行政改革：西方改革的時代意涵

相比較而言，如果按照貝爾等人從產(chǎn)業(yè)視角建構(gòu)起來的后工業(yè)社會概念及其評判標準去觀察世界各國的話，那么，美國、西歐等這些西方國家或地區(qū)則要比世界上其他地方較早地邁入后工業(yè)化進程。因而，回顧20世紀六七十年代的西方社會科學理論發(fā)展便會發(fā)現(xiàn)，多元主義政治理論、政治—行政二分原則之上的傳統(tǒng)公共行政理論、結(jié)構(gòu)功能主義社會學、凱恩斯主義經(jīng)濟學等，都紛紛在各自領(lǐng)域中因無法解釋社會變革或應(yīng)對日益增長的各種危機而逐漸失去了支配地位。它們所留下的空白，就需要新的理論去填補。因而，我們看到，西方國家在這一時期經(jīng)歷了非常激烈的改革運動，不論是理論上的還是實踐中的。就行政改革而言，從公共行政發(fā)展的歷史去看，從新公共行政的理論思潮到新公共管理的改革運動，都體現(xiàn)了對全球化、后工業(yè)化進程中社會治理新需求的一種回應(yīng)。新公共行政運動是在“動蕩年代”對傳統(tǒng)公共行政提出質(zhì)疑并積極建構(gòu)民主行政的理論思潮。而在新公共管理運動中，從表面上看它的各種改革運動，如英國的私有化運動、美國的政府再造運動，以及澳大利亞、新西蘭模式等，都是在回應(yīng)財政危機、治理危機和信任危機，但實質(zhì)上，它們都是在回應(yīng)人類正處在全球化、后工業(yè)化進程中的社會變革的現(xiàn)實，回應(yīng)現(xiàn)有社會治理模式無法繼續(xù)維持下去的現(xiàn)狀。在美國，奧斯本、蓋布勒顯然認識到了全球化、后工業(yè)化的時代背景，正如他們在《改革政府》一書的“前言”中所說的：“我們最近一次‘重塑’政府是在20世紀頭幾十年里，大約在1900年至1940年之間?！厮堋ぷ魇窃谶M步黨時代和新政時代進行的，目的是要應(yīng)付一個新的工業(yè)經(jīng)濟的出現(xiàn)，這個經(jīng)濟在美國生活中既創(chuàng)造了無窮的新機會，又產(chǎn)生了無窮的新問題。今天政府的一切再次處在巨大的變化之中。后工業(yè)社會的、以知識為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟的出現(xiàn)，已經(jīng)在世界各地破壞了陳舊的種種現(xiàn)實存在，創(chuàng)造了美妙的各種機會，也制造出可怕的各種問題?！盵1]盡管經(jīng)歷了30多年的改革，業(yè)已證明這些改革運動是失敗的，但作為對現(xiàn)實社會變革的一種回應(yīng)，這些改革運動確實有著積極的、深刻的影響力和啟發(fā)性。

在全球化、后工業(yè)化的進程中，面對管理型政府陷入治理失靈的局面，一場場“新”運動不僅沒有取得成功，反而是失敗的，這似乎令人有些不解或難以接受。實際上，不論是新公共行政、新公共管理還是新公共服務(wù)，都堅持著啟蒙思想家們所圈定的政府核心價值，如代議制、公民權(quán)、民主等，正如弗雷德里克森本人所說的，這些都是公共行政的“線”，它們織出了公共行政這張布，而“新就包含在把線織成布的方式里，不必然包含在所用的線里，并且包含在布匹的正確使用的爭論里，盡管這布匹是陳舊的”[2]。而在新公共管理運動或再造政府運動之后，弗雷德里克森對新公共行政和再造政府的比較則顯示出這兩者在很多方面的一致性，他認為：“新公共行政在25年前就提出的許多管理和組織途徑現(xiàn)在被再造政府的領(lǐng)導者視為成功的創(chuàng)新。在這個意義上，我們可以說，對于新公共行政的組織和管理理念而言，它花費25年的時間才在政府中被廣泛接受——不是新公共行政的話語中，而是在再造政府的話語中?！盵3]我們認為這一比較結(jié)果是可靠的，因為弗雷德里克森顯然是扣住了他所說的“線”進行這種比較的，因而，從本質(zhì)上看，不論是新公共行政還是新公共管理（再造政府）實際上都是在以不同的方式在“織布”，而這塊“布”就是管理型政府。然而，這些看似富有廣闊前景的改革運動，卻沒能卸下管理型政府的沉重包袱，因而，也就無法走出它的“治理失靈”而陷入了“改革失靈”的境地。新公共管理的失敗是在改革仍處在如火如荼的境況下逐漸呈現(xiàn)出來的，我們看到，在弗雷德里克森進行比較分析時，或許有一絲“套近乎”的嫌疑，那么，在登哈特夫婦稱之為“一場運動”的“新公共服務(wù)”中，則顯得批判的味道更加濃烈。他們認為，與傳統(tǒng)公共行政相比，任何一場新運動都是占據(jù)上風的，這是所有具有“新”思想的人都可以看到的。登哈特夫婦所要完成的批評任務(wù)是比較新公共管理與他們所提出來的“新公共服務(wù)”，因為在他們看來，新公共管理注重“織布”的方式，即它是新管理主義的，而忽略了內(nèi)涵于政府當中的“線”，即“公平、公正、代表制和參與等民主和憲政價值觀”[4]。因而，實際上，登哈特夫婦重拾了弗雷德里克森所指出的公共行政的“線”，并企圖用強調(diào)這些內(nèi)在于管理型政府當中的“線”去擊敗那些“織布”的方式。然而，事實上，登哈特夫婦并沒有如弗雷德里克森所期望的“建構(gòu)起既不是新公共行政的，也不是再造政府的，而屬于這一代人自己的公共行政版本”[3]。

盡管新公共管理運動在回應(yīng)“顧客”需求上是有一定成效的，然而，它卻造成了政府制度結(jié)構(gòu)的碎片化以及因此導致的行政統(tǒng)合能力的衰落和政府公共性的喪失。這就從實質(zhì)上宣告了新公共管理運動的“改革失靈”。因而，20世紀90年代中后期，西方國家又掀起了以“整體性政府”（holistic/joined-up government）為主要內(nèi)容的新一輪政府改革運動，以期能夠走出這種改革失靈的困境。這次改革的標志是1999年布萊爾政府發(fā)布的《現(xiàn)代化政府白皮書》。而其中的要旨是提高和創(chuàng)新政府公共服務(wù)能力。“整體性政府”改革所展現(xiàn)的是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理方式。從英國的改革實際來看，這一輪改革取得了一定成效，并因而波及澳大利亞、新西蘭、荷蘭、瑞典等國家，實際上，美國、加拿大等國的地方政府后來也進行了類似“整體性政府”的改革。然而，就這場改革的總體效果而言，根據(jù)佩里·希克斯對英國改革實際的觀察，這一改革實踐由于缺乏理論向?qū)嵺`的有效轉(zhuǎn)換而在英國改革實踐中陷入了困境①。而如果說以往的政府改革仍糾結(jié)于在官僚制和市場之間進行“二選一”的傳統(tǒng)套路的話，那么，在全球化、后工業(yè)化進程中逐漸生成的網(wǎng)絡(luò)社會則給社會治理創(chuàng)新帶來了一個新的契機。網(wǎng)絡(luò)治理方式為政府改革提供了新的選擇。在基本主張上，它強調(diào)多元治理主體之間的包容性、回應(yīng)公眾多樣性需求的靈活性，以及利用分散化資源的統(tǒng)合能力。在這種意義上，盡管網(wǎng)絡(luò)治理仍存在著這樣那樣的不盡如人意之處，但作為一種具有創(chuàng)新性和時代感的改革方案，網(wǎng)絡(luò)治理蘊含著超越以往改革方案對理性官僚制進行修修補補或走向完全市場化的兩個極端。然而，對于網(wǎng)絡(luò)治理這種在西方生成的治理模式，我們的擔憂是，如果這種模式受困于管理型政府的思維窠臼，仍然試圖通過控制導向的政府行為模式來應(yīng)對多元治理主體間潛在的合作關(guān)系，仍以形式平等而實質(zhì)不平等的制度為基礎(chǔ)，這必將嚴重破壞真正的、實質(zhì)的合作關(guān)系的生成，網(wǎng)絡(luò)治理模式的良好發(fā)展前景必將被扼殺于管理型政府的思維禁錮中。西方國家政府改革失靈的事實已表明網(wǎng)絡(luò)治理這一令人擔憂的前途。

因而，西方國家在回應(yīng)人類社會全球化、后工業(yè)化進程中的社會治理新需求時所進行的這些改革方案，抓住了時代精神，卻沒有找到我們真正的歷史使命。我們相信，我們的歷史使命不是去對管理型政府進行修補，以維持這種舊的政府模式、治理方式和制度框架，而是尋求一種全新的政府模式，并在新的制度安排中去開展優(yōu)良的社會治理活動。如果說西方國家因囿于既有的制度框架和思維方式而在政府改革上是不成功的，甚至因此將人類社會引入“全球風險社會”當中，那么，中國在尋求自己的改革道路上，則找到了一個新的突破口，即服務(wù)型政府建設(shè)。如果按照馬克思捕捉時代精神的要求去觀察我們的時代，那么，我們會發(fā)現(xiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)是我們時代的一項首要的歷史使命。

二、時代課題：政府模式變革的方向

面對全球化、后工業(yè)化進程中社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的日益增長，中國必須努力實現(xiàn)政府模式的變革，建設(shè)一個適合于這一環(huán)境下的社會治理新需求的政府，才能帶領(lǐng)中國人民走出社會治理困境，走出“全球風險社會”，并完成工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重使命。正是基于這樣的一種認識，在學術(shù)界的理論探索和地方政府的改革探索的共同助力下，中國政府于2004年提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標之后，圍繞著它的理論探討也就全面轉(zhuǎn)向了政府改革的實踐。十七大以來，黨和國家的若干重要文獻都把服務(wù)型政府建設(shè)放在了一個突出的、重要的位置上，并最終將它確立為中國政府改革的戰(zhàn)略目標。如果我們回到服務(wù)型政府概念的探索時期，就會發(fā)現(xiàn)，伴隨著中國政治體制、經(jīng)濟體制，以及行政管理體制改革的步伐，一些與服務(wù)型政府相關(guān)的語詞或表述零星地、散點地出現(xiàn)在討論中國改革相關(guān)問題的文獻中。例如，劉佑成先生指出：“我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是搞活企業(yè)，解放、促進生產(chǎn)力；而搞活企業(yè)的前提條件是政企分離，使企業(yè)成為獨立的商品生產(chǎn)和經(jīng)營的主體。長期以來政府的經(jīng)濟職能不夠合理，對企業(yè)統(tǒng)得過死、管得太多。因此，必須改革上層建筑，調(diào)整政府的經(jīng)濟職能。在社會主義制度下政府必須擔負組織、領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)的職能，這是肯定無疑的。問題的關(guān)鍵在于政府的經(jīng)濟職能要由經(jīng)營管理型轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)服務(wù)型。”[5]志英（署名）在論述到“放權(quán)必須簡政”時指出，“政府機構(gòu)要向服務(wù)型轉(zhuǎn)變”[6]；陸天虹老先生曾指出：“簡政的一個方面是要把高度集權(quán)的、多層次、多環(huán)節(jié)的‘管字當頭、為我所用’的行政機構(gòu)大刀闊斧地裁撤、合并、精簡，改組為統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)型的行政機構(gòu)；中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定把市政府的職能規(guī)定為八大項，概括起來就是‘服務(wù)’?！盵7]王興起、于永旭在談到服務(wù)型的工業(yè)主管部門的問題時指出：“改革的指導思想應(yīng)該是，簡政放權(quán)，政企分開，使之轉(zhuǎn)移到適合社會主義商品經(jīng)濟和生產(chǎn)力發(fā)展要求，為基層和企業(yè)服務(wù)的軌道上來，成為‘服務(wù)型’的政府職能部門?！盵8]渝童宗指出：“使國家和政府從以微觀管理、直接控制、運用行政手段管理為主的管理型政府變?yōu)橐院暧^管理、間接控制、運用經(jīng)濟手段管理為主的服務(wù)型政府。”[9]此外，20世紀八九十年代，在中國政治體制、經(jīng)濟體制改革的過程中，圍繞政企分開、搞活經(jīng)濟的問題，出現(xiàn)了一些探討服務(wù)型經(jīng)濟聯(lián)合體、服務(wù)型商貿(mào)中心、經(jīng)營服務(wù)型企業(yè)等語詞。

在早期介紹國外行政管理改革的文獻中，認為新公共管理運動的意圖之一是“建立以顧客為取向的服務(wù)型政府”[10]，這顯然是錯誤的。因為，奧斯本、蓋布勒在《改革政府》中指出“以顧客為取向”時，盡管認為“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的”[1]，但實際上，他們的目的在于破除政府僅為滿足官僚政治的需要這一問題。而如果我們對服務(wù)行政、服務(wù)型政府一詞所對應(yīng)的英文“service administration”“service-oriented government”去進行文獻檢索的話，就會發(fā)現(xiàn)在20世紀70年代出現(xiàn)了兩篇相互獨立的文獻：一是馬歇爾·迪莫克于1972年發(fā)表于《公共行政評論》上的《創(chuàng)造性國家：服務(wù)國家的興起》一文。在考察“服務(wù)國家”（service state）時，迪莫克指出：“在接下來的35年里，如果人的條件將有重大提高，那么，在大學里和公共行政中必須主要強調(diào)什么稱作服務(wù)國家，強調(diào)政府是服務(wù)導向的（service-oriented），而非操控的（manipulative）這種觀點?！盵11]在迪莫克看來，服務(wù)國家中，服務(wù)是檢測政府效率的一個最終標準，政府將更多地關(guān)注于社區(qū)的服務(wù)需求和舒適生活條件的供給，因而，政府將是一個“作為服務(wù)的政府”（government as service）[11]。我們看到，迪莫克這篇文章中使用了“government which is service-oriented”和“government as service”，然而，他卻用它們來描述“服務(wù)國家”。而如果迪莫克眼中的服務(wù)國家的興起是在20世紀70年代的話，那么，通過文獻考察我們便會發(fā)現(xiàn)，早從20世紀30年代開始，懷特（White,L.D.）、龐德（Pound,R.）、奧迪加德（Odegard,P.H.）、哈里斯（Harris,J.）、馬克斯（Marx,F.M.）、哈博爾德（Harbold,W.H.）等行政學、法學、政治學等領(lǐng)域頗具影響力的學者們就已經(jīng)對“服務(wù)國家”發(fā)表意見了，后來，這一概念逐漸被放棄，并由“福利國家”（welfare state）或“行政國家”（administrative state）等概念所替代。因而，迪莫克的這一用法或表述，沒有在西方學術(shù)界引起廣泛的注意，更不會在中國學術(shù)界引發(fā)服務(wù)型政府建設(shè)這場聲勢浩大的政府模式變革。二是詹姆斯·卡羅爾于1975年發(fā)表于《公共行政評論》上的《服務(wù)、知識與選擇：作為后工業(yè)行政的未來》一文。在卡羅爾的后工業(yè)行政思想中，“后工業(yè)行政的第一個要素是服務(wù)行政（service administration）。這一要素是后工業(yè)的，在這里，它并非直接指向生產(chǎn)物品的過程或規(guī)制物品的生產(chǎn)，而指向由他者提供給人的服務(wù)”[12]。作為一位新公共行政學派的學者，卡羅爾對“服務(wù)”的認識遵循著弗雷德里克·莫舍（Mosher,F.C.）在《民主與公共服務(wù)》中的意見。因而，卡羅爾所說的服務(wù)行政實際上指向了公共服務(wù)的過程。也就是說，卡羅爾在服務(wù)行政之下去認識政府的服務(wù)行為時，實際上考慮的是服務(wù)的需求、生產(chǎn)、提供、評價等程序性問題?？_爾不僅認同貝爾的服務(wù)經(jīng)濟的觀點，而且他認為，20世紀六七十年代的美國，服務(wù)經(jīng)濟已經(jīng)變?yōu)橐环N服務(wù)政體（service polity），在他看來，“服務(wù)政體是強大的政治—行政實體”[12]。然而，卡羅爾的這些論述并沒有在西方學術(shù)界引起太大注意，因為在多數(shù)學者看來，他的主張只不過是冠以“后工業(yè)”之名的新公共行政學派的一些基本主張罷了。實際上，中國學者在進行服務(wù)型政府理論建構(gòu)時，是沒有必要刻意地到西方學者的這些論述中去尋找什么源頭的，因為服務(wù)型政府理論是基于中國政府改革需要之上而開展的理論探索。

服務(wù)型政府的提出是中國學者的理論貢獻。如果我們能夠基于這點認識去理解服務(wù)型政府概念的產(chǎn)生，也就不難理解早期那些類似或相同的語詞所蘊含的意義了。一方面，它說明了在中國政治體制、經(jīng)濟體制改革過程中，人們在積極思考政府改革的方向，并試圖緊緊圍繞著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的政府“為人民服務(wù)”的宗旨去規(guī)劃改革方案，從而從一個側(cè)面證明了中國學者后來繼承革命前輩們“為人民服務(wù)”的思想而提出“服務(wù)型政府”概念的內(nèi)在邏輯性和歷史必然性。另一方面，在中國政府改革仍處在“摸著石頭過河”的情況下，早期這些“服務(wù)型”相關(guān)語詞的出現(xiàn)，恰也證明了它們與作為理論建構(gòu)基礎(chǔ)的服務(wù)型政府“概念”之間的本質(zhì)區(qū)別。按照概念史研究的理論與方法，中國正在一個“鞍型期”當中，這也就意味著它將不斷地出現(xiàn)新的詞語，進而逐漸發(fā)展成為新概念，“服務(wù)型政府”這一概念便是如此。因而，如果我們對服務(wù)型政府研究的相關(guān)文獻進行梳理，就會發(fā)現(xiàn)，在從“服務(wù)行政”到“服務(wù)型政府”的理論建構(gòu)中存在著這樣三條彼此獨立的線索：

一條線索來自于解讀機構(gòu)改革和行政體制改革的方案。例如，中央編辦的顧家麒等人在比較了封建社會的“宗法行政”和資本主義國家的“民主與法治行政”之后指出：“在社會主義國家，人民群眾是國家的主人，政府代表人民群眾的利益，組織人民群眾進行社會主義物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)，人民群眾通過國家權(quán)力機關(guān)制定政策并監(jiān)督政府執(zhí)行，實現(xiàn)人民群眾的利益，政府推行的政務(wù)，都是為人民服務(wù)的，因此，從本質(zhì)上講，社會主義國家實行的是服務(wù)行政?！盵13]中央黨校政法部王仲田教授在談到1998年的政府機構(gòu)改革時指出：“……要樹立起‘小政府，大服務(wù)’的觀念，要由過去‘管’字當頭的管理控制型政府轉(zhuǎn)向立足于服務(wù)和監(jiān)督的服務(wù)型政府。這就是21世紀新的政府形象。”[14]國家行政學院劉熙瑞教授認為：“所謂服務(wù)型政府，就是在公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。”[15]這是2002年5月10—11日他在上海行政學院舉行的“經(jīng)濟全球化與國際大都市政府管理創(chuàng)新”專題討論會上提出的。這里需要注意的是，由于這條線索是依照中央政府推行改革的節(jié)點進行的，因而，我們無法確定他們之間是否存在承繼關(guān)系，也無法確定中央政府后來確定“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標是否與他們有關(guān)。

另一條則是行政法學中“服務(wù)行政”的線索?；蛟S這與德國公法學者恩斯特·福斯特霍夫于1938年提出來的“l(fā)eistungsverwaltung”，后由我國臺灣公法學者陳新民于1992—1993年將之譯為“服務(wù)行政”的概念有關(guān)。在大陸行政法學界，皮純協(xié)、吳德星指出：“政府職能的轉(zhuǎn)變，總的趨勢是變‘管束型’政府為‘服務(wù)型’政府?！盵16]按照程倩博士的考證，沿著這條線索的學者主要有：崔卓蘭、陳泉生、張成福、馬敬仁等[17]。這其中也有學者后來將關(guān)注點轉(zhuǎn)到了行政學領(lǐng)域，比如張成福在指出“自90年代以來，各國的政府再造莫不以重塑服務(wù)型政府為其要者”之后認為：“我們的政府是人民的政府，應(yīng)以人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意作為政府施政的目標，建立一個服務(wù)于人民的政府，這也是中國政府再造的戰(zhàn)略目標。服務(wù)型政府，概括起來，即將政府由原來的控制者，改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者?！盵18]這樣，他便在“再造政府”的十大原則基礎(chǔ)上去談服務(wù)型政府的施政目標了。因而，從這個意義上來看，如果說行政法學中的“服務(wù)行政”和行政學中的“再造政府”是西方福利國家興起和政府改革的基本內(nèi)容的話，那么，也就意味著，這條線索是西方國家的政府模式及其改革理論在中國的一種應(yīng)用。

再一條關(guān)鍵線索則來自于建構(gòu)一種全新的行政模式和政府形態(tài)。這是從人類社會行政模式的歷史演進所進行的思考。這得益于張康之教授對它們的建構(gòu)。因而，我們認為，真正實現(xiàn)了服務(wù)行政模式和服務(wù)型政府理論的建構(gòu)開啟于張康之教授發(fā)表在《浙江社會科學》1998年第4期上的《行政道德的制度保障》一文。他指出：“行政人員是人民的‘公仆’，中國共產(chǎn)黨始終如一地堅持和倡導其‘為人民服務(wù)’宗旨。這也就是說，社會主義的公共行政應(yīng)當是一個既不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一個全新的服務(wù)行政模式。在這種模式中，為人民服務(wù)的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確立下來的一種制度，公共權(quán)力的運行機制不是一種自上而下的制約，而是一種自下而上的監(jiān)督?！边@里，張康之教授顯然已經(jīng)從歷時態(tài)的角度對三種行政模式進行區(qū)分，并圍繞道德的制度化這一主題，闡述了這一全新的行政模式——服務(wù)行政。因此，可以說，該文及其所要表達的思想是服務(wù)型政府的概念提出和理論完善的重要基石。實際上，服務(wù)行政模式是服務(wù)型政府的理論形態(tài)，而服務(wù)型政府是服務(wù)行政模式的實踐形態(tài)。鑒于此，“作為一個學者，先進行理論構(gòu)建，再完善理論的實踐形態(tài)是順理成章的。這也是張康之教授先后提出‘服務(wù)行政模式’和‘服務(wù)型政府’概念的重要原因”[19]。也就是說，“服務(wù)型政府”理論就是關(guān)于如何將服務(wù)行政模式付諸實踐，以建構(gòu)起為人民服務(wù)的政府的一種理論。從政府類型的歷史演進角度看，政府從統(tǒng)治型向管理型再向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變是一種必然的歷史趨勢。面對全球化、后工業(yè)化進程中的社會治理新需求，“服務(wù)型政府”建設(shè)具有明顯的規(guī)律性和前瞻性。張康之教授為我們建構(gòu)起了“服務(wù)型政府”的理論暢想，鼓勵著年輕學者們不斷地積極思考“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論框架和制度設(shè)計，以完成我們的時代所賦予的這一重大歷史使命。

三、理論建構(gòu)：政府變革的現(xiàn)實關(guān)懷

“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論設(shè)想，始終堅持著一種現(xiàn)實關(guān)懷。張康之教授曾指出：“在1998年，以‘機構(gòu)改革’為名義的一場行政改革運動轟轟烈烈地開展起來，在行政改革的感召下，究竟應(yīng)當建立一個什么樣的政府來領(lǐng)導中國社會主義事業(yè)的問題成了思索的對象。在這種情況下去重讀《論聯(lián)合政府》，豁然開朗，我們提出了服務(wù)型政府的概念?！盵20]在為李傳軍的《管理主義的終結(jié)》一書所撰寫的“序”中，張康之教授也指出：“在中國革命取得勝利的時候，老一輩革命家在思考如何建立一個與西方國家的政府不同的政府的時候，就提出了服務(wù)型政府的模糊設(shè)想?！盵19]如果說老一輩革命家在他們的時代思考的是他們時代所面臨的現(xiàn)實問題的話，那么，生活在當下的我們則要面臨這個時代的現(xiàn)實問題。在這個意義上，我們認為，“服務(wù)型政府”建設(shè)的理論是一個更加清晰、更加完整、更加系統(tǒng)的理論框架。因而，它不同于一般的泛泛而談。面對人類社會正處在全球化、后工業(yè)化的現(xiàn)實，面對中國政府改革需要解決的現(xiàn)實問題，“服務(wù)型政府”是一個有著特定時代背景和特殊理論內(nèi)涵的概念。因而，如果“服務(wù)型政府”是一個理論建構(gòu)的“概念”（反映對象的本質(zhì)屬性的思維形式），那么，包括張康之教授在內(nèi)的很多中國學者在“服務(wù)型政府”概念的使用上是飽含著建構(gòu)一種全新的政府模式的理論意圖的。因而，在這個意義上，張康之教授是“服務(wù)型政府”概念的提出者之一，其所要做的是一種全新的理論建構(gòu)，所要解決的是中國政府改革的現(xiàn)實問題。我們認為，這樣一個判斷應(yīng)當是準確的、嚴謹?shù)?、符合歷史事實的。不論哪一個認真的、嚴謹?shù)难芯空叨疾粫裾J，在建構(gòu)一種全新的政府模式的意義上，“服務(wù)行政”模式和“服務(wù)型政府”概念的系統(tǒng)闡述確實是由張康之教授做的，相比較而言，他在使用這些概念時詳細地闡述了它們特定的時代背景、本質(zhì)內(nèi)涵，以及全新特征，這些分布在張康之教授懷著解決問題之意圖的幾乎全部論文和學術(shù)專著中。而至于到底是誰第一個使用了“服務(wù)型政府”的語詞和概念，確實不那么重要了?；谶@樣一種判斷，對于年輕的學者們來說，接下來的研究則是積極建構(gòu)這項理論，使之從理論暢想變?yōu)楝F(xiàn)實的制度設(shè)計，而刻意地去辨明誰是這些概念的提出者或首創(chuàng)者，似乎就沒有太大的意義了。

然而，在學術(shù)研究中，我們有時會以一種“考古”的思維去進行詞源考究，而忽視了一個學術(shù)概念所特有的理論意涵和實踐意義。一個理論建構(gòu)者的最大貢獻，不在于他炮制一個全新的語詞，而在于他能賦予一個語詞以全新的理論意涵和實踐意義，從而成為一個具有標志性的學術(shù)概念，無論這個語詞是否被前人使用過。因而，我們時?？吹?，在學術(shù)研究中經(jīng)常出現(xiàn)的兩種誤區(qū)，一種是學術(shù)概念出現(xiàn)得較晚，而歷史事實卻早已存在，便以概念來截取歷史，否定之前的歷史存在。另一種便是對新的概念進行無限度的歷史回溯，以“早已有之”的說法漠視甚至否定概念內(nèi)蘊的全新的理論意涵，否認它作為理論建構(gòu)基礎(chǔ)的實踐意義。其實，歸根結(jié)底，還是因為對概念本身缺乏準確的認知。在“服務(wù)型政府”理論中，“服務(wù)”“合作”“信任”等這些語詞的確早已有之，但在新的時代背景和社會特征之下，通過創(chuàng)造性、前瞻性、系統(tǒng)性的理論構(gòu)建所賦予它們的全新的理論意涵和實踐意義，則是前所未有的。因而，我們也就不必再糾結(jié)于誰提出了這些概念，而應(yīng)著力于如何突破既有的語詞窠臼，更好地去豐富概念的理論意涵，積極地開展全新的理論建構(gòu)。對于研究者來說，關(guān)于“概念”的爭論，有些是值得進行考證和研究的，有些則不盡然。我們的意圖并不在于去爭論什么東西或回應(yīng)什么人的看法，而在于明確我們自己的立場，然后，面向“服務(wù)型政府”建設(shè)的現(xiàn)實問題，尋求解決這些問題的確切方案，踏踏實實將這項事業(yè)做好。我們相信，在“服務(wù)型政府”理論的引導下，只要我們每個人在自己的研究領(lǐng)域中突破一小點，就如同探索一張未知的地形圖一樣，最后定能形成“合圍”，關(guān)于人類社會治理的全新理論圖景一定會完美呈現(xiàn)。這才是馬克思所說的“自己時代精神的精華”，才是恩格斯所說的“在思想上反映出來的時代內(nèi)容”。

每一個時代，都有它所要承擔的時代課題。在談到哲學與時代關(guān)系時，黑格爾講道：“哲學與它的時代是不可分的。所以哲學并不站在它的時代以外，它就是對它的時代的實質(zhì)的知識。同樣，個人作為時代的產(chǎn)兒，更不是站在他的時代以外，他只在他自己的特殊形式下表現(xiàn)這時代的實質(zhì)——這也就是他自己的本質(zhì)。沒有人能夠真正地超出他的時代，正如沒有人能夠超出他的皮膚?！盵21]在黑格爾的這一論述之外，包含著通常被忽略的另外兩點分析：一是“政治史、國家的法制、藝術(shù)、宗教對于哲學的關(guān)系，并不在于它們是哲學的原因，也不在于相反地哲學是它們存在的根據(jù)。毋寧應(yīng)該這樣說，它們有一個共同的根源——時代精神”[21]。也就是說，不僅哲學是其時代精神的體現(xiàn)，其他一切科學都是如此，因而，對于一切科學領(lǐng)域中的人來說，每個人都是他那時代的產(chǎn)兒，都要立足于其時代精神，去探討其時代所賦予他們的時代課題和歷史使命。二是“從形式看來，哲學也可以說是超出它的時代，即哲學是對時代精神的實質(zhì)的思維，并將此實質(zhì)作為它的對象”[21]。從這個意義上，如果說其他一切科學與哲學一樣都是其時代精神的反映，那么，在形式上，它們也是可以超出這個時代的，因而一切科學既是時代精神的反映，又不囿于現(xiàn)實的陳舊框架。那么，也就可以在科學的意義上去捕捉時代精神，并對它所賦予我們的時代課題做出恰當?shù)囊?guī)劃。馬克思在《萊茵報》時期提出捕捉時代精神的問題，讓理論建構(gòu)反映時代的要求，他后來所創(chuàng)立的歷史唯物主義充分地反映出他對時代精神的把握。對于我們來說，檢視我們的時代精神所賦予我們的時代課題，并將之作為我們要為之奮斗的偉大事業(yè)，去努力完成它、實現(xiàn)它，而不是糾結(jié)于概念首創(chuàng)者或理論提出者的窠臼，這才是我們的歷史使命。

正如張康之教授所告誡我們的：“一個時代，會有一種思想是大家都會擁有的，這更說明關(guān)于服務(wù)型政府的研究是有價值的，值得我們做下去。”我們看到，程倩博士在2005年的文獻考證后所做出的一些判斷，如“正是張康之第一次直接提出了‘服務(wù)型政府’這個概念”，“吉林大學崔卓蘭屬于國內(nèi)較早提出和使用‘服務(wù)行政’相關(guān)概念的人”[17]，盡管這會被認為是不具有足夠嚴謹性的，然而，實際上，我們所使用的數(shù)據(jù)庫這些年也在不斷更新、完善，在她所見范圍內(nèi)，做出這樣的判斷也是自然而然的邏輯結(jié)果，在當時所具備的科研條件之下，這是正常的結(jié)論。我們這里的考察也是如此，我們相信還有一些重要的甚至更早的文獻值得我們關(guān)注，然而，它們卻不在我們的視野范圍內(nèi)，或許是因為它們還沒有進入我們所使用的數(shù)據(jù)庫當中，或許是因為我們的搜索方式造成了對它們的忽視。我們相信它們的存在，正如我們相信這是一種大家都會擁有的思想一樣。從這個意義上來說，越多的人去關(guān)注、研究，并建構(gòu)這一思想和理論，就越能表明它是值得我們努力貢獻自己的力量去完成的一項事業(yè)。對于我們來說，接下來要做的是，承擔起這個時代賦予我們的歷史使命，拋卻一些無謂的爭論，面向“服務(wù)型政府”建設(shè)這一時代課題所面臨的現(xiàn)實問題，積極貢獻自己的一份力量，努力完成這項人類社會共同的事業(yè)。

（在本文的寫作過程中，中國人民大學李傳軍，南京理工大學程倩，中國政法大學劉柏志，南京大學鄭家昊、李豐、彭宗峰等就該問題發(fā)表了自己的看法，并在寫作上給予了指導，在此一并表示感謝。）

注釋：

①這項意見來源于佩里·希克斯的學生周家駿博士。2012年7月12—13日在北京大學參加“2012年政治學行政學博士論壇——暨國家治理的理論與實踐學術(shù)研討會”時，筆者遇到了英國諾丁漢倫特大學的周家駿博士。其間，他告訴了我有關(guān)他的導師對“整體性政府”的一些新意見，這也是我們國內(nèi)看到佩里·?？怂箤W術(shù)旨趣發(fā)生轉(zhuǎn)移的原因之一了。

[1]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].周敦仁，等，譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[2]Frederickson,H.G.Toward a New Public Administration[M].Chicago：Chandler Publishing Company，1971.

[3]Frederickson,H.G.Comparing the Reinventing Government Movement with the New Public Administration[J].Public Administration Review，1996，（3）：263—270.

[4]Denhardt,R.B.,Denhardt,J.V.The New Public Service:Serving Rather Than Steering[J].Public Administration Review,2000，（6）；549—559.

[5]劉佑成.政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變[J].探索，1985，（1）：22—26.

[6]志英.政企分開簡政放權(quán)是上層建筑的深刻改造[J].江西財經(jīng)學院學報，1985，（1）：17—21.

[7]陸天虹.中心城市的政治體制如何與經(jīng)濟體制的改革相適應(yīng)[J].政治學研究，1985，（2）：35—38.

[8]王興起，于永旭.轉(zhuǎn)軌變型 服務(wù)企業(yè)——試談?wù)I(yè)主管部門的改革[J].理論學刊，1985，（3）：24—27.

[9]渝童宗.談?wù)勎覈恼误w制的改革[J].中學政治課教學，1986，（10）：15—17.

[10]海外世界.國外行政管理改革八大趨勢[J].黨政干部學刊，1994，（8）：24—26.

[11]Dimock,Marshall E.The Creative State:Emergence of the Service State[J].Public Administration Review,1972，（6）：875—880.

[12]Carroll, James D.Service, Knowledge, and Choice:The Future as Post-Industrial Administration[J].Public Administration Review,1975，（6）：578—581.

[13]顧家麒，岳云龍.中國行政體制的歷史演變與改革[J].經(jīng)濟研究參考，1992，（88）：53—54.

[14]王仲田.精簡機構(gòu)是一場革命[J].求是，1999，（10）：64—66.

[15]邢正.“經(jīng)濟全球化與國際大都市政府管理創(chuàng)新”國際研討會綜述[J].上海行政學院學報，2002，（3）：54—58.

[16]皮純協(xié)，吳德星.90年代中國的行政體制改革與行政法制[J].行政法學研究，1993，（2）：27—29.

[17]程倩.“服務(wù)行政”：從概念到模式——考察當代中國“服務(wù)行政”理論的源頭[J].南京社會科學，2005，（5）：57—59.

[18]張成福.面向21世紀的中國政府再造：基本戰(zhàn)略的選擇[J].教學與研究，1999，（7）：87—89.

[19]李傳軍.管理主義的終結(jié)——服務(wù)型政府興起的歷史與邏輯[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[20]張康之.把握服務(wù)型政府研究的理論方向[J].人民論壇，2006，（5）：54—59.

[21]黑格爾.哲學史講演錄（第1卷）[M].賀麟，王太慶，譯.北京：商務(wù)印書館，1983.