秦沂林，劉洪潤

（1．忠縣國有林管理中心；2．忠縣林業(yè)局，重慶 忠縣404300）

林權管理作為森林資源管理的重要內(nèi)容之一，涉及林地保護、林木采伐等諸多關系。處理好林權糾紛，不僅能調(diào)動林農(nóng)積極性，給林農(nóng)一本滿意的、準確的、具有永久意義的林權證，還對進一步保護森林資源、發(fā)展林業(yè)具有十分重要的現(xiàn)實意義。忠縣1980－1981年落實林業(yè)兩制，90%以上農(nóng)戶取得了自留山林權證，擁有了幾十年不變林地使用權和林木所有權的法律依據(jù)。2002年起按照國家要求實施退耕還林工程，對全縣90%以上包括生態(tài)林在內(nèi)的退耕還林地頒發(fā)了林權證，且實行電子化檔案管理。2008年按照國家統(tǒng)一部署，全面進行集體林權制度改革，換辦原有林權證，通過申請、勘測分配、公示、審查、辦證等程序，對全縣所有未落實到戶的集體山林重新確權發(fā)證，并納入電子檔案管理。雖然，起自2008年的林權改革已于2009年12月底結束，但林權糾紛和問題隨后出現(xiàn)較多，為化解林權糾紛、糾正林權錯誤、鞏固林權改革成果，有必要分析林權糾紛產(chǎn)生原由，對應提出化解措施。

1 忠縣林改概況

2008年8月以來，忠縣按照市林改領導小組部署，進行了集體林權制度改革，對全縣48 933 hm2山林進行了造冊登記確權，并發(fā)放林權證到戶，基本實現(xiàn)了山定界、林定權、人定心。經(jīng)統(tǒng)計，全縣上山勘界林地30．3萬宗，登記林權面積48 933hm2，填寫勘界書和林權申請書30．3萬份。除退耕還林20 400hm2已頒發(fā)林權證外，明晰到農(nóng)戶的自留山為28．7萬宗、16．9萬戶，面積35 800hm2，占集體林地的73．1%；落實初始承包集體林地為1．6萬宗、2．6萬戶，11 400hm2，占集體林地面積的23．3%；分山到戶率為96．4%；仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地有397個社，面積1 733 hm2，占集體林地總面積的3．6%，簽訂初始承包合同2．6萬份；做到縣、鄉(xiāng)和林農(nóng)各執(zhí)一份，存于林權檔案中作為永久檔案資料保存。

2 林權糾紛成因

2．1 歷史遺留問題導致林權糾紛

林權改革前的過去很長一個時期，土地為國家或集體所有，由國家或集體統(tǒng)一劃撥調(diào)配，農(nóng)村社和戶無權也無意經(jīng)營林地并確權，致使一些權屬不清或劃歸集體所有但位于某社或某戶轄區(qū)、四至不清，引起林地確權糾紛。如烏楊鎮(zhèn)青嶺村悟空寺附近一塊林地，面積約2hm2，位于烏楊鎮(zhèn)青嶺村1社（原青龍村1、2、3、4社）轄區(qū)內(nèi)，因1958年大煉鋼鐵砍伐林木而成為荒山，無人管護，1977年起全村15社統(tǒng)一植樹造林、培育管護，荒山逐步恢復為林地，實行每年按面積均分15份、每社隨機分配1份，農(nóng)戶可在所在社分得林地砍柴、割草的方式管理，1982年林業(yè)“三定”時，該幼林地未也未分戶確權。2008年又實施林改時，村干部認為該林地至今未分配確權給社、戶，“營、造、管”等活動由村集體統(tǒng)一實施，應確權給村集體，但農(nóng)戶不同意而引發(fā)爭議。

2．2 因農(nóng)戶人口變動引起的林地權屬糾紛

由于婚喪嫁娶或移民搬遷，使山林權屬不斷變更轉移，造成十分復雜的山林權屬關系，導致牽扯不清，引發(fā)林權糾紛。如任家鎮(zhèn)鐵山村2社村民黃某，1981年林業(yè)“三定”時劃分責任山是按當時的人口6人劃分的，但因為女兒出嫁、兒子升學參加工作，戶口均遷出，在2008年林改時戶籍上只剩下兩個老人的戶口在冊。按照林改方案，責任山應該按現(xiàn)有人口重新進行分配，但老人不理解而引發(fā)爭議。

2．3 對自留山、責任山屬性不清引起林權糾紛

自留山所有權為集體所有，經(jīng)營權、收益權屬農(nóng)戶所有，實行“生不補、死不收”、長期無償使用管理；責任山雖然所有權為集體所有，經(jīng)營權、收益權為農(nóng)戶所有，但在林業(yè)“三定”時，由農(nóng)戶戶口所在村集體按人口或勞力平均分給農(nóng)戶，由承包者在一定年限內(nèi)經(jīng)營的荒山或林地，承包期內(nèi)可以繼承，2008年林改原則按“自留山自行轉移確權，責任山按2008年12月31日的在冊人口重新劃分確權，戶口不在村、社集體不能劃分林地”的方法劃分林地和確權。部分農(nóng)戶對自留山、責任山的這些含義不清，導致林權糾紛。如2008年12月31日前戶口已遷出戶籍所在地的部分人員，對不能繼續(xù)承包責任山無法接受，強行要求繼續(xù)承包責任山、引發(fā)糾紛，又如東溪鎮(zhèn)部分村民因三峽移民搬遷至山東省、重慶市合川區(qū)等地居住，戶口一并遷出，土地和林地已在搬遷時享受國家相關移民補償，按規(guī)定不能再享有林地承包經(jīng)營權，而在這次林改時，仍返回原村社要求承包林地并申報林權登記，引起糾紛。

2．4 因林權證程序問題引起糾紛

部分村社干部圖工作簡單，在辦理集體林地林權證過程中，沒有召開村民大會，也未征求廣大農(nóng)戶意愿，擅自辦“大證”，農(nóng)民不理解引發(fā)糾紛。如復興鎮(zhèn)西流村部分社、組干部為了減輕工作量、少填表，未將應分配確權到戶的集體責任山分配到戶或召開村民大會獲得村民同意，只是簡單編制實施方案，直接填一份林權登記申請表，把社或組的全部林地只登記一個林權證，導致村民對林權改革有意見，產(chǎn)生矛盾與糾紛。

2．5 基層辦證工作簡單粗放、責任心不強引發(fā)糾紛

少數(shù)基層辦證工作人員文化素質和專業(yè)技術水平不高，責任心不強，不能正確理解林權登記確權的基本內(nèi)涵，登記表格內(nèi)容填寫錯誤；個別村社辦證干部心存不軌，不按實際勘界、填表，憑私人感情擅自更改、填寫林地面積，這些都會引發(fā)糾紛。如新立鎮(zhèn)某村，因該村的森林面積較大，每農(nóng)戶林地宗數(shù)較多，逐宗勘界、填寫林權登記申請表工作量大，村社干部為減少工作量，擅自將多宗地合并為一宗填表、辦證，農(nóng)戶領證后發(fā)覺與實際不符，要求重新登記發(fā)證。某村個別填表人員為每年多領取國家生態(tài)效益補償金，利用填表之機，擴大自己林地面積，引發(fā)其他農(nóng)戶不滿和糾紛。

2．6 流轉林地不當引發(fā)糾紛

有些林地承包者流轉承包林地的目的僅僅是以低成本從農(nóng)戶購得林地經(jīng)營權和收益權，砍伐和出售現(xiàn)有林木而獲益，不對林地進行培育和管理，導致林地環(huán)境質量、資源質量、生態(tài)服務等功能急劇下降，與國家林權制度改革原則及林地流轉提高林地管護水平目標相背離，引起農(nóng)戶不滿和林權糾紛。如石子鄉(xiāng)楊興村某社20多hm2集體商品林流轉承包給個人經(jīng)營，經(jīng)過幾年過度采伐和粗放管護，加之監(jiān)管不力，導致原有高產(chǎn)林變?yōu)槭枇值?，與當?shù)剜l(xiāng)村生態(tài)旅游環(huán)境要求不符，引起村民不滿，要求收回林地，統(tǒng)一管理或重新流轉。

3 林權糾紛化解對策

（1）加強宣傳，提高對化解林權糾紛重要性的認識

林權爭議關乎國家、集體、個人的切身利益與社會生活的和諧穩(wěn)定，也關系著國家生態(tài)文明建設成果鞏固提升，尤其是涉事地區(qū)森林環(huán)境與資源質量的維護和改善。各級政府和相關部門應給予高度重視，利用各種宣傳形式，廣泛宣傳林權證的法律地位，宣傳處理好林權糾紛的重大意義［1］。通過宣傳提高廣大干部、民眾特別是法律工作者和林權改革參與者對林權管理重要性的認識，增強化解林權糾紛的積極性和責任心。

（2）明確職責，強化管理

調(diào)處林權糾紛工作難度大，費時費力，有時還受誤解，必須落實專門人員，明確職責，專人負責管理，真正做到常年有人抓、有人管，有人落實。堅持林權規(guī)范化管理，準確實施林地確權各環(huán)節(jié)與步驟，嚴格按照林地林木權屬爭議處理辦法和程序受理、化解林權糾紛。

（3）明晰產(chǎn)權，化解糾紛

為減少和杜絕林權糾紛的發(fā)生，林權管理人員在日常林權登記工作中，要本著尊重歷史、尊重現(xiàn)狀、實事求是、客觀公正的原則，認真辦理每一宗林權案件，盡最大可能圓滿地化解矛盾、解決林權糾紛，杜絕新的矛盾發(fā)生［2－5］。認真查找確權發(fā)證工作中存在的問題，對產(chǎn)權明晰，因全家外出或工作疏漏而未上報發(fā)證的林地，要全面排查，及時補報發(fā)證。對林權資料和林權證上有關農(nóng)戶姓名、林地四至界限與面積等錯誤，要根據(jù)實際情況認真及時核對，對照實物逐戶糾錯，并更正檔案資料錯誤和重新發(fā)放林權證。達到林權申請人及其材料合法有效，申請登記的森林、林木和林地數(shù)據(jù)準確，登記程序合法有效，林權證登記事項真實、可靠、實用，維護和體現(xiàn)林權證尊嚴以及林權權利人合法權益。

（4）加強培訓，提高業(yè)務素質和工作能力

為減少和避免林權管理失誤，各級要加強對林權管理和林權糾紛調(diào)處人員的業(yè)務培訓，提高辦案能力。通過宣傳和培訓，加強林政秩序管理，嚴防各種林政案件發(fā)生。要開展林業(yè)行政執(zhí)法專項培訓，加大林業(yè)執(zhí)法檢查監(jiān)督力度。嚴厲打擊各種林業(yè)不法行為，嚴防以林地流轉之名盜伐、濫伐及濫占林地的不法行為發(fā)生。凡有林權糾紛和程序不合法的林地一律不得進行轉讓和批準采伐。

［1］中共重慶市委，重慶市市人民政府．關于加快推進集體林權制度改革的實施意見（渝委發(fā)〔2008〕8號）［Z］．2008．

［2］陳長江．淺談酉陽縣林權爭議產(chǎn)生的原因和對策［J］，重慶市林業(yè)科技，2005（4）：47－8．

［3］王效舉，石懷艷．靖邊集體林權制度改革的探索與思考［J］．陜西林業(yè)科技，2011（2）：68－71．

［4］杜德魚．林地承包權繼承問題研究－基于法律的視角［J］．陜西林業(yè)科技，2011（6）：60－62．

［5］方義龍，張桂林，劉光哲．商南縣集體林權制度改革現(xiàn)狀及問題的研究［J］．陜西林業(yè)科技，2011（6）：63－67．