賀榮蘭

〔西北民族大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州730124〕

我國地方政府行政體制經(jīng)過歷次改革，在目前建立服務(wù)型政府的改革大背景下，“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革已經(jīng)成為基層政府轉(zhuǎn)換職能、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的重要契機(jī)。“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革中的“鎮(zhèn)”含鄉(xiāng)和街道，對應(yīng)的上一級行政層級含縣、縣級市、區(qū)。這一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，源于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和宏觀政府改革的壓力。一方面，東南沿海部分地區(qū)(廣東、浙江等省)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的速度已經(jīng)明顯與政府管理職能不相匹配，對政府職能的改革要求極為迫切;另一方面，我國正處于建立“服務(wù)型政府”的重要轉(zhuǎn)型階段，基層政府的改革必須與國家宏觀改革環(huán)境相適應(yīng)，同時(shí)，基層政府承擔(dān)著重要的改革“兜底功能”，直接決定著政府改革的成效。

在我國，“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革不是單一的改革進(jìn)程，必須將其放在我國行政體制改革的大背景下進(jìn)行審視，相關(guān)理論研究可概括為以下幾個(gè)方面:

一、行政改革背景理論

1．轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能，在20 世紀(jì)80年代就已提上我國行政改革的理論和實(shí)踐進(jìn)程。政府職能轉(zhuǎn)變理論逐漸成為指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的中心思想，在改革進(jìn)程中涉及的政企關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、政府機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展第三部門等多項(xiàng)重要內(nèi)容都以此為基礎(chǔ)。［1］到90年代中期，學(xué)術(shù)界對這一問題基本形成了共識(shí)，但是由于缺乏長期的理論論證和積累，對一些具體問題的認(rèn)識(shí)還比較粗淺和混亂。比如，對政府職能的界說比較混亂，國家職能和政府職能不分，將政府職能的轉(zhuǎn)化和政府過程的調(diào)整混為一談，政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革未能有效結(jié)合。對政府職能轉(zhuǎn)變的細(xì)節(jié)內(nèi)容，比如各個(gè)政府部門應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)明確而具體的分工，對中央到省、市、縣、鄉(xiāng)政府在職能配置方面如何分工等問題認(rèn)識(shí)不清，缺乏可操作方案，對于每項(xiàng)政府職權(quán)的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等缺乏深入研究。隨著改革實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，借鑒國外的行政改革理論，新公共管理理論、公共服務(wù)理論、治理理論與我國“轉(zhuǎn)變政府職能”相結(jié)合，中央提出了建立服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，成為指導(dǎo)現(xiàn)階段各級政府改革的重要基礎(chǔ)理論。

2．行政分權(quán)與權(quán)力配置理論

王叢虎、李方認(rèn)為:隨著行政學(xué)的分離與發(fā)展，政治層面的分權(quán)制衡原則逐步演進(jìn)到行政層面的分權(quán)?！皺?quán)力制約協(xié)調(diào)機(jī)制”吸收了政治層面的三權(quán)分立理論和分權(quán)制衡理論的合理內(nèi)核，又在此基礎(chǔ)上發(fā)展了這一理論，同時(shí)在具體的應(yīng)用上也取得了重大突破與創(chuàng)新。［2］關(guān)于縱向權(quán)力配置，張志紅認(rèn)為:“其中兩大關(guān)鍵性問題，即財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性問題、集權(quán)與分權(quán)的平衡性問題，始終困擾著中央與地方關(guān)系的處理。”［3］薛剛凌認(rèn)為:“許多地方性事務(wù)，地方缺乏相應(yīng)的管理權(quán)，地方行政組織的設(shè)置權(quán)和人事管理權(quán)掌握在上一級政府手中，使得地方的選舉制度和人民代表大會(huì)制度發(fā)揮不了應(yīng)有的功能?！保?］對于行政分權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式和意義，張弘、劉佳奇認(rèn)為:“行政實(shí)體法的效率價(jià)值在于通過行政權(quán)力(利)和義務(wù)的分配方式，來規(guī)范行政權(quán)的合理配置?！保?］此外，相關(guān)理論還提出建立與完善適合于中國國情的行政分權(quán)制度。

3．組織變革理論

該理論從組織與外在環(huán)境之間的關(guān)系來解釋組織的調(diào)整，在外在環(huán)境發(fā)生變化的前提下，組織必須及時(shí)調(diào)整并完善自身結(jié)構(gòu)和功能，以提高其適應(yīng)生存和發(fā)展需要的應(yīng)變能力。根據(jù)組織變革理論的內(nèi)容，組織需要通過對內(nèi)外部環(huán)境和因素的考察，對公共組織和公共體制進(jìn)行大膽創(chuàng)新，改變原有體制慣性，通過組織再造，對組織層次進(jìn)行合理化安排，從而最大限度地降低管理成本，同時(shí)提高管理效率。［6］

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革理論

我國地方政府改革實(shí)踐經(jīng)歷了“市管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”(廣東稱為“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”)等幾個(gè)階段，這場從上世紀(jì)80年代開始延續(xù)至今的改革，實(shí)際上一直將基層政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革作為“自上而下”改革的附屬產(chǎn)物，直到“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”環(huán)節(jié)，才真正賦予其獨(dú)立且重要的改革主體地位。為解決鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與鎮(zhèn)級政府管理權(quán)限不相適應(yīng)的矛盾，賦予鎮(zhèn)級政府部分縣級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、社會(huì)管理、戶籍等10 個(gè)方面，這項(xiàng)改革稱為“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”。目前，“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革以及與此相關(guān)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革研究主要集中在以下幾個(gè)方面:

1．關(guān)于擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)踐觀察與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

按照我國地方組織法的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在管理本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等各項(xiàng)行政工作方面，與縣級以上各級政府具有基本相同的職能。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級政府，實(shí)際上卻缺乏作為一級政府應(yīng)該具備的一些基本行政權(quán)力，在行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)的行使上缺乏權(quán)限，同時(shí)由于是基層政府，法律并未授予其充分的行政裁量權(quán)。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分成比例偏低，按照廣東省四級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制計(jì)算，中央抽走50%，省里拿走25%，剩下的再由縣鎮(zhèn)兩級分配，而鎮(zhèn)財(cái)政收入絕大部分上交縣財(cái)政。另一方面鎮(zhèn)級財(cái)政支出龐大，上級專項(xiàng)資金投入不足，滿足不了鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品的需要。［7］樊繼達(dá)對廣東順德的改革實(shí)踐進(jìn)行了分析，認(rèn)為順德將“區(qū)級”層面的大部制推廣到“鎮(zhèn)級”，創(chuàng)新了行政管理體制。順德在下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的同時(shí)注重厘清政社關(guān)系，特點(diǎn)是主動(dòng)吸納社會(huì)力量參與公共決策、管理和監(jiān)督，引入?yún)f(xié)同治理思路，建立社工、義工和外工聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提出形成“政府主導(dǎo)推動(dòng)，民間組織運(yùn)作，公眾廣泛參與”的社會(huì)工作發(fā)展格局。順德的改革強(qiáng)調(diào)既要理順鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系，也要理順本級管理體制和人事關(guān)系，體現(xiàn)了系統(tǒng)改革的思路。［8］佛山市順德區(qū)容桂街道也是改革的一個(gè)典型樣本，自2009年11月全面鋪開“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革以來，按照“宏觀決策和監(jiān)督權(quán)上移，微觀管理和執(zhí)行權(quán)下移的原則”，區(qū)主要負(fù)責(zé)重大規(guī)劃和政策的制定，重大設(shè)施、項(xiàng)目和財(cái)政資金的安排，交通一體化和基本公共服務(wù)均等化;街道具體負(fù)責(zé)落實(shí)區(qū)政府的任務(wù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理和服務(wù)等具體事務(wù)?？梢?，改革的主要內(nèi)容是清晰界定區(qū)和街道之間的職權(quán)關(guān)系，充分體現(xiàn)了確權(quán)與分權(quán)相融合的改革思路。另外在具體放權(quán)過程中，區(qū)通過授權(quán)、委托和下伸機(jī)構(gòu)等方式，下放3197 項(xiàng)權(quán)力，涉及行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政確認(rèn)、行政裁決等8 大類。［9］

2．關(guān)于推進(jìn)擴(kuò)權(quán)改革過程中具體問題與對策的研究

主要觀點(diǎn)包括:一是解決政府扶持創(chuàng)新發(fā)展的問題，提出從增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府管理體制適應(yīng)性、建立各級政府與部門協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)政府由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，賦予小城鎮(zhèn)政府獨(dú)立的財(cái)權(quán)，健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度和規(guī)劃建設(shè)用地制度等方面構(gòu)建政府扶持體系。［10］二是從完善規(guī)劃體系、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)管理、注重城鎮(zhèn)特色、做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)、完善土地制度、擴(kuò)大管理權(quán)限、拓展融資渠道等方面提出加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的對策。［11］三是從擴(kuò)權(quán)改革中財(cái)權(quán)與事權(quán)配置角度，探討改革后財(cái)權(quán)與事權(quán)的規(guī)范化匹配程度。［12］四是提出改革成敗的關(guān)鍵在于“上面要放權(quán)，下面用好權(quán)”［13］。五是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的視角提出放權(quán)改革會(huì)帶來監(jiān)管、協(xié)調(diào)、控制的問題，要重視這些問題的解決，否則會(huì)影響改革的成效。［14］

3．關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及效果研究

凌學(xué)文運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論述了強(qiáng)鎮(zhèn)放權(quán)對小城鎮(zhèn)增長極作用的強(qiáng)化，對公共產(chǎn)品的供給影響，以及對民營經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，提供了法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的新視角。［15］

4．關(guān)于改革中分權(quán)與權(quán)力規(guī)制等問題研究

邵任薇認(rèn)為廣東的“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革實(shí)際上是分權(quán)的實(shí)踐，此次改革是在行政性分權(quán)和法制性分權(quán)之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化配置，試圖在縣、鄉(xiāng)級政府之間形成合理的分權(quán)制衡機(jī)制，從而有利于政府權(quán)力的行使和效率的提高。［16］她還認(rèn)為，放權(quán)之后的權(quán)力規(guī)制方式及途徑，由于沒有有力的法律法規(guī)制約，權(quán)力運(yùn)行的隨意性傾向明顯，運(yùn)行目標(biāo)不合理，運(yùn)行指向不明確，運(yùn)行方式不科學(xué)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作有法可依、違法必究很難實(shí)現(xiàn)。［17］陳鋒探討了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政政權(quán)的權(quán)力體系，試圖在明確權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系的基礎(chǔ)上，對行政權(quán)力的行使進(jìn)行科學(xué)規(guī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織在憲法地位上的回歸。［18］胡峰認(rèn)為，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，在規(guī)范中心鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行方面存在規(guī)范目標(biāo)不明確、運(yùn)行法制化程度不高、基層行政人員職業(yè)道德建設(shè)有待完善、權(quán)力運(yùn)行過程中公眾參與不足、權(quán)力運(yùn)行過程不夠規(guī)范等問題，并針對以上問題提出了相應(yīng)的對策。［19］

5．其他關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的理論探索

尹衛(wèi)國指出，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革有可能帶來權(quán)力腐敗，需要加以防范。通過對鎮(zhèn)級政府放權(quán)，使其享有部分縣級管理權(quán)限，有可能導(dǎo)致行政編制的無序擴(kuò)張、官員級別的提升，這顯然與長期以來政府精簡機(jī)構(gòu)、提高效率的改革目標(biāo)發(fā)生矛盾。［20］范方志、湯玉剛則以浙江省省以下政府間縱向分權(quán)的實(shí)踐案例為出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用契約理論的分析框架，揭示了政府間縱向分權(quán)具有的契約性質(zhì)。［21］還有學(xué)者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革角度研究服務(wù)型政府建設(shè)。

6．文件精神及政策要求

中共中央2004年1 號文件提出要進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村，人事上提倡干部交叉任職，該文件為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革確定了基本思路。2004年以后中央開始推行服務(wù)型政府建設(shè)，政府職能更多地轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，改革逐漸要求政府管理體制實(shí)現(xiàn)變革和創(chuàng)新。2007年5月浙江省下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》(浙政發(fā)［2007］13 號)，首批選定141 個(gè)中心鎮(zhèn)，按照“依法下放、能放就放”原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。之后其他一些省份也紛紛出臺(tái)了類似政策，拉開“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的序幕。2009年伴隨新一輪“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革實(shí)踐，廣東、浙江、福建、江蘇等省份都以文件形式確定了新的改革內(nèi)容，主要可概括為:改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，擴(kuò)大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，提升公共服務(wù)能力，健全決策監(jiān)督機(jī)制。2010年中央將13 個(gè)省的25 個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為此次管理體制改革的試點(diǎn)區(qū)。作為改革開放的排頭兵，廣東省也于2011年正式通過了《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定(試行)》，開始向特大鎮(zhèn)進(jìn)行權(quán)力下放，并稱此次改革為“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革。中央和地方的政策、文件精神為改革的順利展開提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力和指引力，也成為理論研究的重要內(nèi)容。

三、對國外地方政府改革理論的比較借鑒研究

國內(nèi)學(xué)者通過與國外地方政府行政改革實(shí)踐的對比，尋求適合我國國情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革理論和方案。主要是對各國中央政府與地方政府的關(guān)系、地方分權(quán)改革以及地方政府的管理體制問題進(jìn)行研究。例如，2003年3月28日，法國進(jìn)行了關(guān)于領(lǐng)土單位制度的憲法修改，將分權(quán)改革的成果肯定在憲法當(dāng)中，并將從屬原則作為確認(rèn)中央與領(lǐng)土單位之間關(guān)系的基本原則。同時(shí)承認(rèn)領(lǐng)土單位的條例制定權(quán)、實(shí)驗(yàn)權(quán)、財(cái)政自治權(quán)等，在憲法上進(jìn)一步充實(shí)了法國的地方自治權(quán)。［22］對行政改革理念及價(jià)值取向研究，如美國20 世紀(jì)80年代以來開始的行政改革的實(shí)踐取向是:政府功能定位和公共服務(wù)輸出的市場化取向，政府內(nèi)部管理的放松規(guī)制取向，聯(lián)邦政府與州及地方政府之間的權(quán)力分化取向(美國20 世紀(jì)80年代分權(quán)化改革主要分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是20 世紀(jì)80年代里根政府提出的“新聯(lián)邦主義”，目的是給予州及地方政府更大的財(cái)政自主權(quán);第二個(gè)階段是20 世紀(jì)90年代的分權(quán)化改革，主要以克林頓政府的重塑政府運(yùn)動(dòng)為主線，強(qiáng)化以結(jié)果為本的分權(quán)制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)放權(quán)之后對地方政府的行為進(jìn)行關(guān)注)。［23］美國地方自治制度決定了政府形式的多樣化，該自治制度保證了人民有足夠的對地方政府的控制權(quán)與參與權(quán)，而不論其政府的形式是怎樣的。［24］在日本，政府管理體制改革是對戰(zhàn)后形成的政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)過度干預(yù)的體制進(jìn)行反思的結(jié)果，改革目標(biāo)是重新界定和調(diào)整官民關(guān)系以及中央與地方政府之間的關(guān)系。［25］

此外，部分學(xué)者還對我國明清基層區(qū)劃的變遷和管理體制進(jìn)行了研究，以期為現(xiàn)階段地方政府改革提供理論參考。例如，就江南地區(qū)而言，市鎮(zhèn)“固有之境界”的構(gòu)建，需要一個(gè)長期歷史過程的積累，從某種意義上可以說，直至清末民初，才逐漸產(chǎn)生我們今天所理解的“鎮(zhèn)管村”的機(jī)制。［26］

綜上，目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的研究成果涉及面較廣，在借鑒國外先進(jìn)改革理論的基礎(chǔ)上，立足我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)際，提出了一些適合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論，但同時(shí)，也在積極尋求解決改革過程中出現(xiàn)的“本土”問題，隨著改革進(jìn)程的深入發(fā)展，需要研究的領(lǐng)域和內(nèi)容也會(huì)越來越復(fù)雜，越來越豐富。

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