文 （..中共衢州市委黨校，浙江衢州 3400）

黨的十八大提出加快形成“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制，十八屆三中全會進而提出 “正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”的要求，確立了社會組織在社會管理中的功能，并將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類的社會組織作為重點培育和優(yōu)先發(fā)展的對象。正確處理政府與社會關(guān)系是社會管理創(chuàng)新的前提，政府社會管理創(chuàng)新的動力又為社會組織管理創(chuàng)新提供了機遇?！皣摇鐣标P(guān)系理論是以國家與社會分化為基礎(chǔ)的，探討在國家與社會存在分離或依賴的前提下，國家與社會之間可能存在的種種關(guān)系，并以此來指導活躍于社會之間的各種組織與政府關(guān)系。從“國家—社會”視角研究城鄉(xiāng)社區(qū)類社會組織的管理問題，對于社會組織如何突破發(fā)展中困境、激發(fā)自身活力，以及政府如何引導社會組織發(fā)展、釋放社會組織活力提供思路。

一、社會管理中的社會組織

社會管理是指“以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應(yīng)對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動?！保?］定義揭示了社會管理的幾個特征：一是社會管理的價值取向是以維系社會秩序為目標，包括社會關(guān)系的穩(wěn)定、社會認同的增進、社會公正的實現(xiàn)、社會問題的解決等具體內(nèi)容；二是通過社會主體的相互協(xié)同來實現(xiàn)，包括政府組織、社會組織以及個人等。社會管理涉及社會中各類主體的共同利益，這是各方參與社會管理的基礎(chǔ)，缺失哪一方的參與，必將影響到社會活力。從強調(diào)某一主體的功能出發(fā)，就會演化出不同的社會管理類型。如，突出政府功能，就會有政府主導型的社會管理；突出社會主體功能，就會有社會主導型的社會管理。三是社會管理在方法手段上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的管理，走向治理，治理所強調(diào)的“參與、互動、合作、服務(wù)”等精髓在社會管理創(chuàng)新中得到全面體現(xiàn)，這是政府組織和社會組織之間的獨立與合作關(guān)系得以存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。

行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類是當前重點培育和優(yōu)先發(fā)展的四種類型社會組織。其中城鄉(xiāng)服務(wù)類社會組織是指在城市街道、社區(qū)或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村內(nèi)設(shè)立的，從事教育、衛(wèi)生、文化等活動，以滿足特定成員的需要為目的，具有非營利性、公益性、服務(wù)性等特征的社會團體或民辦非企業(yè)單位。

我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織是在改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟社會發(fā)展水平加快、城鄉(xiāng)社區(qū)居民需求多元化等背景下興起的。改革開放以來，高度集中的計劃經(jīng)濟體制被打破，以市場經(jīng)濟為導向的各類經(jīng)濟組織興起，原先以單位為主的社會主體讓位于其他社會主體。不同利益主體的出現(xiàn)導致了新型社區(qū)的發(fā)展，對政府的經(jīng)濟、社會管理職能提出了嚴重的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟對改變以往那種“大政府、小社會”模式的要求，政府嘗試著向社會放權(quán)，有意識地培育那些能承接政府某些職能的社會組織。隨著政府對民生事業(yè)發(fā)展逐漸加大投入，政府鼓勵、扶持下的各種教育、文化、衛(wèi)生領(lǐng)域的社會組織不斷發(fā)展，尤其在城市社區(qū)，這種滿足居民物質(zhì)文化生活的社會組織日益成熟，促進了一個依賴政府又獨立于政府的社會領(lǐng)域逐漸形成，實現(xiàn)了政府與社會的良性互動。

二、“國家—社會”視角下的社會組織管理模式

“創(chuàng)新社會治理體制”成為當下我國理論與實務(wù)界關(guān)注的重大問題。根據(jù)國家與社會關(guān)系的不同形態(tài)，社會治理模式主要有無主地、國家控制社會、社會參與國家、國家社會合作、國家社會共生、社會自治等模式。［2］科斯頓從社會組織與政府的關(guān)系密切程度、權(quán)力分配狀態(tài)、互動狀態(tài)等八個指標出發(fā)，將社會組織與政府的關(guān)系總結(jié)為抑制、對抗、競爭、合約、第三政府、合作、互補及合產(chǎn)等八種關(guān)系。［3］在國家—社會關(guān)系的視角下，社會組織同時受到國家與社會的雙重制約，以哪一方力量為主導，就會產(chǎn)生不同的管理與服務(wù)模式，即形成政府主導型的社會組織管理與服務(wù)和社會組織自我管理與服務(wù)、獨立機構(gòu)管理與服務(wù)三種模式。

1．政府主導型的社會組織管理與服務(wù)模式

政府主導型的社會組織管理與服務(wù)模式是由政府直接管理或具有政府背景的其他群團組織對社會組織進行管理與服務(wù)的模式，代表形式是北京樞紐型社會組織。2008年北京市相關(guān)文件指出：樞紐型社會組織是由負責社會建設(shè)的有關(guān)部門認定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。北京選擇行政色彩濃厚的婦聯(lián)、工會、共青團等群團組織為首批樞紐型社會組織，承擔起原本政府的對社會組織管理與服務(wù)的職能。這種模式的優(yōu)點是保證政府對社會組織承擔起原本政府的對社會組織管理與服務(wù)的職能、保證政府對社會組織的政治及業(yè)務(wù)方面的管理，缺點是群團組織本身是行政化的組織，可能會導致對社會組織服務(wù)不足、效率低下等問題。

2．獨立機構(gòu)管理與服務(wù)模式

獨立機構(gòu)管理與服務(wù)模式是由專門的機構(gòu)承擔對分散的、缺乏聯(lián)系的、規(guī)模較小的社會組織進行管理與服務(wù)的模式。代表形式是上海和浙江的社會組織服務(wù)中心。2007年上海靜安區(qū)“1+5+X”社會組織聯(lián)合會是最早的嘗試。2011年上海市在《進一步加強本市社會組織建設(shè)指導意見》中，確定了“分類建設(shè)、分類扶持、分類管理”的基本思路，建立起比較完善的社會組織工作體系。2012年浙江省發(fā)布了《浙江省民政廳關(guān)于加快社會組織服務(wù)平臺建設(shè)的意見》，具體要求在2012年11月底前建立市級社會組織服務(wù)中心，服務(wù)中心明確職能和任務(wù)，為社會組織提供交流、孵化、登記和項目運作等服務(wù)，促進社會組織和志愿者參與社會建設(shè)及公共服務(wù)。這種社會組織管理模式由于集中分散的社會組織形成合力，培育發(fā)展公益類專業(yè)性社會組織和領(lǐng)軍人物；搭建服務(wù)平臺，承接服務(wù)項目，傾聽反映訴求，推動政府購買服務(wù)，在惠及百姓民生、維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧家園等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

3．社會組織自我管理與服務(wù)模式

社會組織自我管理與服務(wù)模式是由獨立于社會組織以及政府以外的第三方對社會組織進行管理與服務(wù)的模式。代表性的形式是行業(yè)協(xié)會，適用于那些具有共同行業(yè)特征的社會組織，這類社會組織具有高度的專業(yè)性，其他管理機構(gòu)難以承當專業(yè)化的監(jiān)管與服務(wù)職能。這種模式的優(yōu)點在于獨立性、權(quán)威性和強制性等方面。由形式上獨立的行業(yè)協(xié)會承當起對本行業(yè)各社會組織的管理與服務(wù)，可以最大限度地保護社會公眾的利益，提高對社會組織管理與服務(wù)的效益。

三、社會組織管理創(chuàng)新中政府的行動目標與邏輯

十七到十九世紀期間，西方近代自由主義學者提出并形成了成熟的國家—社會關(guān)系理論。無論是社會先于國家還是國家高于社會，或者經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的理論，“市民社會—國家”作為一種用來分析國家或政府與社會關(guān)系形式以及政府組織與社會組織關(guān)系的理論框架，是個具有很強解釋能力的工具。西方最初意義上的國家—社會關(guān)系大多是從兩者此消彼長的分離與對立關(guān)系來解釋的，于是，兩者關(guān)系存在強國家、弱公民社會；弱國家、強公民社會；弱國家、弱公民社會；強國家、強公民社會等可能。［4］事實上，國家與社會并非總是處于分離狀態(tài)下，國家與社會之間在分離基礎(chǔ)上的交換與合作總是存在的。美國學者米格代爾提出了“國家在社會中”分析理論，“國家和社會都不是固定的實體，在相互作用的過程中，他們在結(jié)構(gòu)、目標、支持者、規(guī)則和社會控制上都在發(fā)生變化，他們處于不斷的相互適應(yīng)過程之中。”［5］這種相互適應(yīng)的變化過程就是國家與社會交織在一起：國家需要控制社會，也需要社會的支持；社會依附于國家，又獨立于國家。政府和社會組織都是追求自身利益最大化的組織?！皩τ跈?quán)威主義政府來說，一切社會組織具有‘雙重屬性’。一方面，它是一種挑戰(zhàn)力量，因為社會組織是最有力的集體行動的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因為社會組織可以為社會提供公共產(chǎn)品，而這也正是政府應(yīng)盡的職責?！保?］政府總是會通過一些策略吸納社會組織的積極因素，同時，社會組織也加強自律，尋求兩者的共性，使國家與社會從分離走向融合。

我國傳統(tǒng)社會形成的“政治國家”與“鄉(xiāng)土社會”結(jié)構(gòu)，某種程度上可以用西方的國家與社會關(guān)系理論來解釋。建國以后國家完全吸納社會，國家與社會同質(zhì)化。改革開放以后，國家權(quán)力逐漸從基層收縮，基層自治有了很大的發(fā)展空間，基層組織也隨之興盛起來，作為國家輔助力量的社會也逐漸成熟起來。伴隨著國家與社會關(guān)系的變遷，政府與社會組織的關(guān)系也經(jīng)歷了嚴格管制、多重管理、雙重管理、放寬管制等階段。在此變化過程中，基層社會的自下而上的需求、國家權(quán)力機構(gòu)的回應(yīng)與扶持共同推進了國家與社會關(guān)系的良性互動。

長期以來，國家與社會關(guān)系受到社會控制與資源汲取兩大因素的影響。在國家的有效治理中，這兩種因素是相輔相成的，這兩種能力決定了國家治理能力以及國家統(tǒng)治的合法性。社會組織可以通過共同的利益需求把社會分散的個體集中起來，形成合力，即保護社會個體的利益，又有效地制約國家權(quán)力的入侵。如果國家能夠與社會組織建立有效的溝通機制，對于國家而言就能實現(xiàn)社會控制與資源汲取兩大目標。因為 “社會控制是在一個沖突環(huán)境中，一個組織與另一個組織斗爭的資本。當有著高度社會控制力的時候，一個國家能動員其民眾，有效地攫取社會剩余，并獲取對抗外敵的強大力量。對內(nèi)來說，國家工作人員能夠擺脫各種社會組織的影響，獲得按自身偏好來決定社會該采用什么規(guī)則的自主性?！保?］西方學者認為，“一個民主政體通過嵌入到有公民社團構(gòu)成的緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中得到保護，這些公民社團包括俱樂部、貿(mào)易聯(lián)盟、自愿性社團、教堂、家長—教師協(xié)會、體育俱樂部以及諸如此類能夠產(chǎn)生社會資本的組織。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越是密切，公民生活與政治團體和國家制度之間的橋梁便越是鞏固。活躍的、自愿性的和非政治的群體與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使民主政體變得更加鞏固，并保護它免受國家的攻擊?！保?］正是在這個意義上，國家與社會的合作，是國家與社會互相確權(quán)、增權(quán)的過程：國家組織通過社會組織的支持實現(xiàn)了自己的雙重目標；社會組織也通過國家組織的扶持，壯大了自身實力，贏得了更大的生存空間。

作為國家組織，政府在處理與社會組織關(guān)系時，有更大的動機促成國家與社會的合作。十八屆三中全會確認了地方政府“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護”的四大職能，這主要是圍繞著政府與社會、政府與市場之間關(guān)系來界定的，作為社會與市場中最活躍主體的社會組織，無疑是政府、市場、社會之間的重要橋梁，它一頭連著政府、市場與社會，另一頭連著分散的個體。它的運作邏輯是組織分散的個體，形成合力，參與市場、監(jiān)督政府?！肮裆鐣膮⑴c者作為主體利益代言人和社會服務(wù)提供者而進行各種活動的，他們通過引用各種戰(zhàn)略和方法，開展不同的運動和項目來進行政治宣傳?！保?］它的基本手段就是利益代言和公共服務(wù)，在這個過程中形成社會秩序。社會組織的行動目標與運作邏輯與政府是高度重合的。尤其是政府的公共服務(wù)與社會管理職能的履行，隨著政府行政管理方式的轉(zhuǎn)型，越來越依賴社會組織的支持，法治型政府和服務(wù)型政府失去了社會組織的支撐也是不可行的?，F(xiàn)實需求和客觀基礎(chǔ)決定了政府必須轉(zhuǎn)變以往對社會組織的控制模式，向合作模式的轉(zhuǎn)變。政府與社會組織的合作關(guān)系是符合共同的行動目標，通過優(yōu)勢互補，在各自領(lǐng)域發(fā)揮相互協(xié)調(diào)功能，實現(xiàn)社會治理。

四、社會組織管理創(chuàng)新中政府的行動策略

發(fā)展中的國家與社會，各自職能逐漸變得清晰，同時兩者的邊界卻日益模糊?！吧鐣械膰摇被颉皣以谏鐣小睆娬{(diào)的是兩者的互相嵌入：國家在規(guī)范社會的同時，也增強了自身的理性；社會在影響國家的同時，也限制了自身。畢竟，在“強國家、弱社會”傳統(tǒng)的現(xiàn)實轉(zhuǎn)型中，起主導作用的還是國家，尤其是政府的以“激發(fā)社會組織活力”為導向的社會組織管理創(chuàng)新是必然的。

第一，政府向社會組織放權(quán)。以服務(wù)型政府建設(shè)為指導、以提高政府服務(wù)能力為目的，遵循適當性、合法性、有效性的原則，政府必須進一步清晰自己的權(quán)力清單，明確哪些是可以向社會組織放權(quán)的，特別是那些適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔。必須把政府相關(guān)職能和工作事項按不同性質(zhì)，以委托、授權(quán)、購買服務(wù)等形式，按有關(guān)規(guī)定通過公平、公正、公開的方式轉(zhuǎn)移給符合條件的社會組織承接，如制定行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范、資質(zhì)評審、社會服務(wù)等事項，可以逐步轉(zhuǎn)移給社會組織承當，政府著重做好對社會組織承接服務(wù)的過程監(jiān)管和服務(wù)效果的驗收等工作。

第二，支持和發(fā)展自愿服務(wù)組織。從社會組織的生成與生存來看，社會組織存在的最大理由是承接政府服務(wù)社會的部分職能，因此，支持和發(fā)展自愿服務(wù)組織是政府妥善處理政社關(guān)系的主要目標。實現(xiàn)這一目標的主要措施，一是通過資金、人才等扶持手段支持社會組織的發(fā)展。大多數(shù)社會組織在發(fā)展中的最大困難之一是缺乏足夠的活動資金與人才支撐，政府應(yīng)該采用擴大直接資助或購買服務(wù)的方式支持社會組織的發(fā)展，還要加大社會組織管理與服務(wù)人才的培養(yǎng)，提高組織發(fā)展能力。二是要通過政策支持自愿服務(wù)組織的發(fā)展。如改變以往雙重管理的模式，對于許多城鄉(xiāng)服務(wù)類的社會組織，放松這類社會管理的活動空間。康曉光、韓恒通過對一些非政府組織的特征進行實證研究，認為中國各級政府基于自身利益的考慮，同時根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，提出了社會組織管理的“分類控制”模式，即對不同的社會組織采取不同的控制策略。［10］采用成立備案制，即只要符合設(shè)施、人員、專業(yè)知識等基本條件，就可以到主管部門直接登記成立，而后開展活動，為社會提供更多的服務(wù)，彌補政府服務(wù)的不足。

第三，規(guī)范社會組織發(fā)展的環(huán)境。一般而言，社會組織發(fā)展環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。從國家與社會關(guān)系來看，外部環(huán)境的建設(shè)主要是國家的職責，內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)需要國家對社會的支持。就外部環(huán)境而言，政府需要進一步完善社會組織管理的法律體系，減少對社會組織過度管制的制度，減輕對社會組織活動的不必要控制；積極轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)理念，用經(jīng)濟、行政等手段支持社會組織的自我發(fā)展；完善市場經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)法治政府，加大社會組織管理以及相關(guān)法律制度的實施力度，培育良好的法制環(huán)境。對于內(nèi)部環(huán)境而言，就是要扶持社會組織的發(fā)展，培植社會組織自律意識以及自我管理意識，通過完善的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，減少不必要的行政干預、調(diào)控，實現(xiàn)社會組織自我管理。

十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革目標，國家治理體系的核心是如何處理政黨、政府、市場、社會的相互關(guān)系，如何處理好政社關(guān)系是國家治理現(xiàn)代化的一項重要指標。良性的政府與社會組織的關(guān)系，總體上應(yīng)該是合作互補的關(guān)系。在基礎(chǔ)上，政府管理的行動策略應(yīng)該是扶持、監(jiān)督與引導，積極轉(zhuǎn)變政府管理職能的同時，規(guī)范社會組織的發(fā)展，促進國家與社會的互相增權(quán)，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和提高社會組織活力的雙重目標，這是國家與社會關(guān)系的應(yīng)有邏輯。

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