文 （..中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙 40083）

公共政策是現(xiàn)代政治運行過程的成果，是公共意志和理性選擇的產(chǎn)品。作為一種解決問題的“產(chǎn)品”，公共政策能否真正解決問題，不僅取決于其本身制定得如何，還取決于有關(guān)群體是否認(rèn)可、接受該政策。如果有關(guān)群體尤其是政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體認(rèn)可、接受一項政策，這項政策就可以擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，這樣的政策就可以得到順利執(zhí)行、實施，反之則困難重重。而在影響人們是否認(rèn)可、接受一項政策的諸多因素里最關(guān)鍵的就是利益了，因為“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”。［1］這就涉及到在政策運行過程中，不僅要重視政策制定階段各方利益的平衡，而且在執(zhí)行過程中更要積極關(guān)注因此而受到影響的目標(biāo)群體，做好各方利益的斡旋、協(xié)調(diào)工作，保證最大限度的政策認(rèn)同。這一點，對處于社會轉(zhuǎn)型期的中國而言尤為重要。許多看起來很不錯的政策實施起來其效果之所以大打折扣，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”或“政策變形走樣”的情況，歸根到底就是這種“利益”協(xié)調(diào)不到位。

一、從同一性走向多元化——我國轉(zhuǎn)型期社會利益分配的必然規(guī)定

利益是人生存和發(fā)展的本根，是人與人、人與社會關(guān)系的調(diào)節(jié)劑，也是社會得以運轉(zhuǎn)的潤滑劑。因為“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是，為了生活，首先就需要衣、食、住以及其它東西?！保?］“衣、食、住以及其它東西”——這些人們需要的對象，總括起來就構(gòu)成了人們的利益。而人類“第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身。 ”［3］可見，人類活動從一開始就同需要和利益聯(lián)系在一起，并且由利益和需要引起和發(fā)動。一部人類歷史可以說就是一部人類追求利益、滿足需要之史。對此，我國第一個系統(tǒng)論述利益問題的思想家管仲也有同感。他認(rèn)為，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”。在西方，英文的利益“interest”一詞來自于拉丁文“interesse”，愿意為“夾在中間”，后引申為在非報酬性的東西和事件中包含著某些報酬性的成分之意。［4］而西方最早涉及利益問題的是古希臘智者普羅泰哥拉。他從人的主體性出發(fā)論述了利益，并還談到了個人利益和國家利益的關(guān)系問題。然而，無論其怎樣談利論益，中外歷史上的思想家們囿于階級立場或方法上的局限，都沒能完全科學(xué)揭示利益的形成和本質(zhì)。只有馬克思主義經(jīng)典作家們從辯證唯物主義和歷史唯物主義出發(fā)，科學(xué)地、深刻地指出，人的利益的形成是一個從人的需要到人的勞動再到社會關(guān)系的邏輯過程，而利益的本質(zhì)就是在一定社會生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要。即利益就是含有社會關(guān)系的需要，離開了社會關(guān)系，利益將不復(fù)存在。由于個人、集體乃至社會的需要各有差異，利益一旦產(chǎn)生，就會形成不同的利益領(lǐng)域（如政治利益、經(jīng)濟利益和社會利益）和利益主體（如個體利益、集體利益和公共利益），以致整個社會呈現(xiàn)出一幅利益多元化的圖景。在諸多利益形式中，又以社會利益最為核心，影響最為廣泛和深遠，尤其處于轉(zhuǎn)型期的中國社會，社會利益分化尚未成熟，這種影響更值得關(guān)注。所謂社會利益，是指在一定社會形式中滿足社會需要的對象。［5］由于資源的稀缺性，不同的利益主體為了最大限度地爭奪、增進、維護自己的利益，必然會在其本質(zhì)就是調(diào)節(jié)利益的政策上互相博弈，使得政策從制定到執(zhí)行就是一個紛爭不斷的領(lǐng)域。一項政策也只有獲得大多數(shù)人的認(rèn)同才有可能得到順利執(zhí)行。因此利益多元化的社會對政策認(rèn)同而言是個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這對正處于社會轉(zhuǎn)型期、社會利益不僅呈多元化之勢且尚不規(guī)范的中國來說更是如此。

推動中國進入社會轉(zhuǎn)型期最為宏觀的動力當(dāng)然是1978年開始的改革開放。隨著工作重心的轉(zhuǎn)移，封閉已久的國門漸次開啟。一方面，國門的打開，國外的或西方的各種思想、觀念漸次傳入，其中既有積極的、合理的也有消極的甚至反動的。而影響最大的當(dāng)屬市場經(jīng)濟觀念、個人主義等。在這些觀念的沖擊下，計劃經(jīng)濟時代所倡導(dǎo)的國家至上、集體主義等忽視個人感受的觀念頓時土崩瓦解。另一方面，為了盡快從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟，國家不僅簡政放權(quán)，改變企業(yè)經(jīng)營機制，還鼓勵私營經(jīng)濟發(fā)展，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這些措施極大地喚醒了深藏于人們心中的個體利益意識，使個體對利益的合理追求不僅獲得了廣泛的空間，而且有了政策支持，制度保障。從此不同個體、不同部門、不同區(qū)域甚至不同政府層級的利益處于不斷分化當(dāng)中，并在此過程中因追求不同的利益而不斷地滌蕩分化、整合，又因中國目前正處于從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從農(nóng)業(yè)走向工業(yè)、從封閉走向開放、從農(nóng)村走向城市的社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期而有著十分明顯的差序分化，具體表現(xiàn)為：

第一，中央與地方之間利益的分化。中央與地方是行政層級上的兩個極，中央處于頂端，要統(tǒng)領(lǐng)全局；地方處于基端，要服從中央。作為兩個不同的行為主體，中央和地方都有著自己相對的利益。然而，這種利益關(guān)系在高度集中的計劃經(jīng)濟時代被人為抹殺了。中央憑借指令性的手段統(tǒng)一確定資源的分配，地方只能無條件服從于中央的整體利益，致使全國處于沒有活力的整體性狀態(tài)中。改革開放以來，為了調(diào)動兩個方面的積極性，中央一方面積極的自我調(diào)整，另一方面，向地方“放權(quán)讓利”，進行分稅制改革，“分灶吃飯”。這就打破了“整體性狀態(tài)”，但也帶來了新的矛盾：一是地方擁有的獨立自主權(quán)日益增多，中央下放給企業(yè)的很多權(quán)力被地方政府截留，政企關(guān)系地方化，傳統(tǒng)的“條條專政”被“塊塊專政”代替。二是中央對全國的財政控制能力逐漸削弱，中央財政收入的比重逐漸下降。

第二，區(qū)域之間利益的分化。在計劃經(jīng)濟時代，全國不僅從上到下一盤棋，而且從東到西也是一盤棋。區(qū)域之間沒有差異，沒有因地區(qū)之間的優(yōu)勢不同，特色各異而表現(xiàn)出差序化現(xiàn)象，而是高度的均等化。上世紀(jì)70年代末以來，伴隨著讓一部分人，一部分有優(yōu)勢、有條件的地方先富起來政策的實施，全國明顯出現(xiàn)了東、中、西的三個發(fā)展層級。東、中、西三個地區(qū)的發(fā)展差距有擴大之勢。

第三，階層利益之間的分化。由于經(jīng)濟條件和政治地位等的差異，人們必然會分化成不同的階層。也就是所謂的“物以類聚，人以群分。”對于社會分層現(xiàn)象最早進行理論研究的當(dāng)屬德國一代知名學(xué)者馬克斯·韋伯。韋伯對看似紛繁復(fù)雜的社會分層現(xiàn)象進行深入研究后提出了著名的“三位一體”理論：在經(jīng)濟領(lǐng)域存在著階級，在社會領(lǐng)域存在著身份地位，在政治領(lǐng)域存在著政治派別。而改革分開放以來對我國社會分層現(xiàn)象進行研究取得最卓越成果的當(dāng)屬中國社會科學(xué)院“當(dāng)代中國社會階層結(jié)構(gòu)課題組”。其研究發(fā)現(xiàn)，中國社會已分化為十大階層，凡是現(xiàn)代化社會階層的基本構(gòu)成成分都已具備，現(xiàn)代化的社會階層位序已經(jīng)確立，一個現(xiàn)代化社會階層結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。這十大階層是：國家與社會管理者階層（擁有組織資源，約占2.1%）；經(jīng)理人員階層（擁有文化資源和組織資源，約占1.6%）；私營企業(yè)主階層（擁有經(jīng)濟資源，約占1.0%）；專業(yè)技術(shù)人員階層（擁有文化資源，約占4.6%）；辦事人員階層（擁有少量文化資源或組織資源，約占7.2%）；個體工商戶階層（擁有少量經(jīng)濟資源，約占7.1%）；商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層（擁有很少量三種資源，約占11.2%）；產(chǎn)業(yè)工人階層（擁有很少量三種資源，約占17.5%）；農(nóng)業(yè)勞動者階層（擁有很少量三種資源，約占42.9%）；城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層（基本沒有三種資源，約占4.8%）。［6］由于在勞動分工、權(quán)威等級、生產(chǎn)關(guān)系和制度分割中處于不同位置，各階層的資源占有情況也不同。因而還不是一個公平、開放、合理的現(xiàn)代社會階層結(jié)構(gòu)，存在引發(fā)社會危機的結(jié)構(gòu)性因素。這樣失衡的階層結(jié)構(gòu)既不穩(wěn)定、也對政策認(rèn)同提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第四，職業(yè)利益之間的分化。分工既是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，也是人類社會的一種普遍現(xiàn)象。可以說沒有分工也就沒有社會的發(fā)展，每一次分工的出現(xiàn)都是人類社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展的標(biāo)志。分工在促進社會發(fā)展的同時，也給處于不同行業(yè)的人們帶來收益，調(diào)動人們勞動的積極性，提高生產(chǎn)率。但是，如果因行業(yè)差異而導(dǎo)致不同職業(yè)間職工收入差距過大的話，則會出現(xiàn)適得其反的局面。使整個社會處于因職業(yè)收入過大而引起的利益沖突中，無形中加劇了政策認(rèn)同成本。改革開放以來，我國的這種職業(yè)收入差距更是有增無減，突出表現(xiàn)為壟斷行業(yè)的高工資高福利與其他行業(yè)的低工資低福利。

第五，城鄉(xiāng)之間利益的分化。“中國的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲?！边@句話雖有過火之嫌，但也深刻形象地反應(yīng)了當(dāng)今中國城鄉(xiāng)之間的差距。從基尼系數(shù)來看，1978年我國城鄉(xiāng)基尼系數(shù)在0.2左右，而1998年為0.456，1999年為 0.457，2000 年為 0.458，2001 年達到了 0.459，這之后每年仍以0.1%的速度在遞增。［7］在農(nóng)村內(nèi)部，這種分化朝向兩個方向發(fā)展：一個是不同行業(yè)、不同部門間農(nóng)民收入差距的擴大，另一個是雇主與雇工之間的收入差距相當(dāng)懸殊。

二、一柄雙刃劍——我國社會利益多元化對政策認(rèn)同的雙重效應(yīng)

眾所周知，公共政策是政府為有效地增進與公平地分配社會公共利益而制定的行為準(zhǔn)則。就其本質(zhì)而言，政策其實就是一種利益調(diào)節(jié)器，通過實施，使得利益在不同的群體、部門甚至地區(qū)間流動。因此，一項政策的執(zhí)行，必然會出現(xiàn)有的人因此而受益，有的人則因此受損，當(dāng)然也存在有的人的利益既不受損也不受益的第三種情況。這就會出現(xiàn)這樣的矛盾：受益的人必會堅定支持該項政策，受損的人則會堅決反對，而沒受影響的則可能事不關(guān)己高高掛起，采取隔岸觀火策略。在利益多元化的社會里，由于多元利益主體的存在，這樣矛盾的存在更是一種常態(tài)化現(xiàn)象。而我們所能做的不是要消除矛盾而是把矛盾控制在合理的范圍之內(nèi)，能達到如此效果的最好辦法就是做好政策執(zhí)行前的政策認(rèn)同工作。從總體上來說，利益多元化對政策認(rèn)同本身也是一柄雙刃劍。一方面，它使政策認(rèn)同面臨著極大的困難；另一方面可以避免盲目的政策認(rèn)同，迫使政策制定者在執(zhí)行某項政策前認(rèn)真、周全的考慮、顧及到方方面面的感受和利益損益，盡可能使該項政策更加科學(xué)化。

第一，多元化的利益格局無疑大大增大了政策認(rèn)同的難度。政策是政府為了解決面臨的公共問題而行使公共權(quán)力的一種行為，這種行為的發(fā)生就像一顆石頭扔進池塘一樣在社會中引起波紋式的反應(yīng)，而反應(yīng)的基石則是利益損益的預(yù)期。在利益多元化的市場經(jīng)濟社會里，不同利益主體的利益不可能是完全一致的，都有著自己特殊利益與追求，都想使自己的利益最大化。這種利益差異使得人們對政策有著不同的反應(yīng)與預(yù)期，認(rèn)同過程成為各種利益主體互相博弈的場所，充滿了復(fù)雜的困難局面，致使有的政策遲遲難以出臺，哪怕就是出臺實施了也難以執(zhí)行或執(zhí)行效果不佳。而處于轉(zhuǎn)型期的中國社會，這種多元化的利益格局還表現(xiàn)出多、大、難的特征：

所謂的多，指的就是利益主體眾多。隨著利益意識的覺醒，人們不再羞談利益，更不會言金錢色變。而是光明正大地談金言利，干勁十足地追求自己的利益。這樣就使得我國在轉(zhuǎn)型時期亦即在建立社會主義市場經(jīng)濟的過程中，各種利益主體不斷涌現(xiàn)。從總體上說，我國利益主體的多元化主要表現(xiàn)為國家、地方、單位、群體、個人都成為一級利益主體。中央政府代表國家的整體利益和長遠利益，負(fù)責(zé)制訂長遠規(guī)劃……，各級地方政府代表一定行政區(qū)域的共同利益；各級主管部門及行業(yè)協(xié)會代表各個部門的利益；各種類型的企業(yè)都是具有獨立經(jīng)濟利益的法人，居民個人在市場經(jīng)濟中也成為具有獨立利益的經(jīng)濟主體，并可以形成各種類型的利益群體。［8］

所謂的大，指的就是不同利益主體之間的貧富差距在拉大。市場競爭的結(jié)局必然是優(yōu)勝劣汰。在參與市場競爭過程中，由于先天和后天以及機遇等因素的影響，使得不同主體之間必然會出現(xiàn)不同的物質(zhì)收益，而不完善的社會財富分配制度和某些領(lǐng)域不公平的競爭更使這種差距不斷拉大。國際上通常采用基尼系數(shù)作為杠桿來衡量一國貧富差距是否適度：系數(shù)在0.2以下為收入絕對平均；0.2-0.3之間表明較為平均；0.3-0.4之間說明相對合理；0.4-0.5之間體現(xiàn)收入差距較大；0.6以上則表示收入差距懸殊。而我國的基尼系數(shù)在2000年已達到了0.458，2002年為 0.460，2004年為 0.47。并且每年大約以0.001個點的速度在提高。［9］這就說明在轉(zhuǎn)型期我國多元化的利益格局不僅成型，而且不同利益主體之間的貧富差距在快速拉大。

所謂難，指的就是協(xié)調(diào)、整合不同利益主體之間的矛盾很難。利益決定立場，利益的不同必然使人們表現(xiàn)出不同的立場，不同的立場其本質(zhì)就是要最大限度維護、增進自己的利益。利益整合不是強行抽高補低，拉平各個利益主體的差距。其前提是承認(rèn)各種利益群體存在的合理性，充分發(fā)揮公共權(quán)力的調(diào)控職能，妥善處理社會各階層的利益關(guān)系，保證所有階層能共同分享改革發(fā)展的成果。［10］然而，具有悖論意味的是社會利益資源總是稀缺的、有限的，而人作為理性的經(jīng)濟人，其利益追求具有多向性、多樣性。［11］再加上市場經(jīng)濟體制的不完善，有關(guān)政治設(shè)施的不完備，相關(guān)法律法規(guī)存在漏出效應(yīng)，使得正常的利益表達和利益要求不能很好地通過正規(guī)渠道進行表達和實現(xiàn)，而非法的、暴利的獲利方式依舊有存在的空間。這一切，使得協(xié)調(diào)、整合不同利益主體之間的矛盾是一個需要長期奮斗的過程。

第二，多元化的利益格局雖然增大了政策認(rèn)同的難度，但也可以避免盲目的政策認(rèn)同，迫使政策制定者更加細(xì)致、周全地考慮政策，全面權(quán)衡方方面面的利益關(guān)系。在計劃經(jīng)濟時代，國家通過全民公有制的制度設(shè)計，人為地強行剝奪了人們的個體利益，致使政策在這種沒有特殊利益的環(huán)境里可以毫無顧忌地暢通執(zhí)行。而這種沒有任何特殊利益考量的政策在執(zhí)行中其實不是遭到了夸大式的執(zhí)行就是受到了政治神話般的待遇，而很難得以按照政策應(yīng)有的精神來執(zhí)行。多元化的利益格局使這種神話得以改變。一方面它可以避免不必要的政策，這種不必要的政策指的就是制定得過早或過晚的政策。由于公共問題的復(fù)雜性和人的知識的有限性，使得有的政策的出臺會出現(xiàn)過早或過晚的問題，而多元利益格局的存在，必然會使這樣不合時宜的政策損害到大多數(shù)人的利益，因而有可能在眾人的反對聲中退出歷史舞臺。另一方面，它促使政策制定者更加周全的考慮問題，考量各方面的感受和利益損益，全面權(quán)衡好個人利益、集體利益和國家利益之間的關(guān)系，使政策盡可能照顧到大多數(shù)人的利益。

三、多元利益的有機整合——實現(xiàn)政策認(rèn)同的必由之路

馬克思和恩格斯指出：“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態(tài)采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式?！驗楦鱾€個人追求的僅僅是自己的特殊的、對他們來說是同他們的共同利益不相符合的利益，……另一方面，這些特殊利益始終在真正地反對共同利益和虛幻的共同利益，這些特殊利益的實際斗爭使得通過以國家姿態(tài)出現(xiàn)的虛幻的‘普遍’利益來對特殊利益進行實際的干涉和約束成為必要?！保?2］事實上，政策實施的效果如何，雖然離不開政策執(zhí)行的力度，但最終還是取決于接受者的自覺認(rèn)同與內(nèi)化，取決于接受者的政治社會化水平和主動配合程度。那種敢怒不敢言的默認(rèn)與服從，無疑會使政策效益大打折扣。相反，政策一旦化成接受者的自覺行動，就會贏得巨大的執(zhí)行成功［13］。在利益多元化的時代，要想贏得這種成功，需要多方努力，措施得力，制度給力方可湊效。

第一，擴大政策參與是前提。“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員參與決策。”［14］政治民主化發(fā)展的重要成果之一就是公共政策制定過程不再神秘化，不再是少數(shù)精英說了算，更不再只是反映和維護少數(shù)人的利益。而是廣大目標(biāo)群體參與到政策過程中來，在政策過程中充分表達自身利益訴求，積極反映自己對政策問題、政策內(nèi)容以及政策目標(biāo)等的看法，擴大自己對政策的影響力，并根據(jù)時機調(diào)整自己的立場。雖然有學(xué)者認(rèn)為公民的政策參與“在多重因素的作用下，其影響具有不確定性，可能是積極的，也可能是消極的，它能夠帶來重要的收益，但也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險?！保?5］但是，從整體和長遠的角度來看，公民積極的政策參與絕對是利大于弊！不僅可以有效傳達目標(biāo)群體的意愿，還可以及時協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，尤其是在利益多元化、利益矛盾尖銳化的轉(zhuǎn)型時期，這種參與可以及時化解政策矛盾，實現(xiàn)最大程度的政策認(rèn)同。

由于傳統(tǒng)官僚文化的影響依舊存在，致使公民的政策參與意識不強，總是認(rèn)為政策的制定是少數(shù)肉食者謀之的事情。與此同時，我國公共政策體制的基本特征是黨政精英壟斷社會資源和決策權(quán)力，其運行的基本方式是“內(nèi)輸入”，決策過程中利益要求不是由政治體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸入決策中樞，而是由權(quán)力精英 “為民做主”，它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權(quán)力精英的政治折中。［16］改革開放后，隨著社會精英的崛起，我國公共政策體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政精英主導(dǎo)、社會精英參與型”，但這種體制也仍舊沒有為公民的政策參與留下足夠的體制空間，他們在整個政策過程中仍處于較為邊緣的地位。因此，如何改造傳統(tǒng)官僚文化，消除“我參不參與是無關(guān)緊要的，我的意見也不會有人重視”的心理意識；進行制度創(chuàng)新，為公民的政策參與創(chuàng)造制度條件，使其可以及時、合法、有效的參與到政策過程中來，對于政策認(rèn)同的實現(xiàn)而言，其意義不言而喻。

第二，加強政策宣傳是條件。政策參與的目的是讓政策相關(guān)者參與到政策制定中來，并在政策制定過程中充分表達訴求，最大限度地反應(yīng)各方面的利益關(guān)系，消除彼此間的利益沖突，為政策認(rèn)同提供可能。然而，囿于條件的限制，并不是每個政策相關(guān)者都能參與進來，對那些沒法參與到政策制定過程中來的相關(guān)者，實現(xiàn)政策認(rèn)同的可行的途徑就是加強政策宣傳。通過各種形式的政策宣傳可以使廣大政策目標(biāo)群體充分認(rèn)識到所推行的政策與他們自己切身利益之間的緊密關(guān)系，使他們認(rèn)同并自覺自愿地接受政策，從而為政策的有效執(zhí)行奠定堅實基礎(chǔ)。

不僅重視政策的制定過程，而且還充分重視政策執(zhí)行過程中的宣傳活動，是我們黨一貫的優(yōu)良作風(fēng)和傳統(tǒng)。毛澤東就曾經(jīng)多次指出：“任何政策，如果只作簡單的說明，而不作系統(tǒng)的說明，即不能動員黨員與群眾，從事正確的實踐?！保?7］“我們的政策，不光要使領(lǐng)導(dǎo)者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道。有關(guān)政策的問題，一般都應(yīng)當(dāng)在黨的報紙上或者刊物上進行宣傳……群眾知道了真理，有了共同的目的，就會齊心來做……群眾齊心了，一切事情就好辦了?！保?8］并且“善于把黨的政策變?yōu)槿罕姷男袆?，善于使我們的每一個行動，每一次斗爭，不但領(lǐng)導(dǎo)干部懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握，這是一項馬克思列寧主義的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)?！保?9］搞好政策宣傳不僅十分必要，而且在宣傳過程中還要注意運用正確的方法，選擇恰當(dāng)?shù)臅r機，堅持有效的原則。只有這樣，才能促進政策目標(biāo)群體對所推行政策的認(rèn)知和理解，進而實現(xiàn)政策的認(rèn)同與內(nèi)化，最終提高政策執(zhí)行的效率。

第三，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制是保障。利益是人們生存和發(fā)展的先決條件，也是人們追求的永恒主題。因為“思想一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”。［20］利益是社會的基礎(chǔ)，是人與人之間關(guān)系的基礎(chǔ)，而利益關(guān)系則是社會中最根本的社會關(guān)系，是維系社會存在的本質(zhì)的、必然的、經(jīng)常的因素。在利益關(guān)系運行過程中，不僅每個個體的利益需求不同，就是同一個體在不同時期、不同境況下的利益需求也不一樣。這些多樣化、多層次的利益需求在各自追求的過程中必然發(fā)生碰撞、產(chǎn)生矛盾和沖突。而這種利益矛盾和沖突如果處理不當(dāng)，協(xié)調(diào)不好，就會成為引發(fā)社會動蕩的導(dǎo)火索。能夠避免這根導(dǎo)火索引爆的最重要的途徑就是構(gòu)建起靈活有效的利益協(xié)調(diào)機制。

推動中國社會走向轉(zhuǎn)型的最大動力是社會主義改革和對外開放。改革的本質(zhì)不僅是舊制度的變革，更是一場政治經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整。伴隨著調(diào)整的深入，使得整個社會利益關(guān)系進入到了多元化時代：利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴大化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益表達公開化、利益沖突尖銳化。這樣一種多元化的格局，使得政策過程成為各種利益主體相互博弈的過程，充滿了復(fù)雜性與非確定性，導(dǎo)致政策認(rèn)同危機的出現(xiàn)。這時候就需要作為政策主體的政府充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)主體的主導(dǎo)性作用，搭建起一個由利益導(dǎo)向機制、表達機制、調(diào)節(jié)機制、補償機制、約束機制和矛盾疏導(dǎo)機制組成的利益協(xié)調(diào)機制，使政策全面反映各方利益、照顧各方訴求、補償各方差異、疏導(dǎo)各方矛盾；把推動人們活動的利益因素納入到整體的社會機制之中，進行引導(dǎo)、規(guī)范和整合，最終確立個人與集體、局部與整體、當(dāng)前與長遠利益的動態(tài)平衡。［21］唯有如此，才能增進目標(biāo)群體對政策的認(rèn)同、理解與支持。

第四，推動經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵。經(jīng)濟發(fā)展是“發(fā)展”的核心，也是推動社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，在社會發(fā)展過程中，經(jīng)濟發(fā)展起到了發(fā)動機的作用。人類社會之所以不斷從野蠻走向文明、從封閉走向開放、從落后走向發(fā)達、從鄉(xiāng)村走向城市、從農(nóng)業(yè)走向工業(yè)乃至后工業(yè)時代，最關(guān)鍵的因素就是經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，物質(zhì)財富不斷豐富，生產(chǎn)工具不斷改進。曾經(jīng)只有達官顯貴才能享受到的物品現(xiàn)在之所以走進尋常百姓家，也是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。然而，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于個體差異的客觀存在、制度缺陷的效應(yīng)，導(dǎo)致社會成員占有的資源、擁有的財富必然出現(xiàn)差異。這種經(jīng)濟地位上的差異使得社會利益關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征。而以利益關(guān)系調(diào)節(jié)為己任的公共政策在多樣化、差異化的局勢下，要想增進政策認(rèn)同，化解利益矛盾，最重要的還是要加強經(jīng)濟發(fā)展的力度，提高經(jīng)濟發(fā)展的速度。只有整個社會經(jīng)濟發(fā)展了，大家都能共享經(jīng)濟發(fā)展成果，利益差距才不至于擴大。在不斷縮小的利用差距面前，政策認(rèn)同自然成為水到渠成的事情。

經(jīng)過30多年的改革開放，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的成就，實現(xiàn)了年均9.6%的高速增長。人民生活水平大大提高，個別地區(qū)、個別群體甚至達到了發(fā)達水平。然而，在這華麗的背后，不同職業(yè)之間、不同階層之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間乃至人與自然之間的平衡在消失，貧富差距在迅速拉開。國際經(jīng)驗也表明，當(dāng)一國人均GDP在1000美元至4000美元之間時，往往就是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略“關(guān)口”。這樣的“關(guān)口”對政策認(rèn)同而言是一道需要跨越的卡夫丁峽谷。而收縮這個“關(guān)口”的最佳方式就是大力發(fā)展經(jīng)濟。因為“經(jīng)濟工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題。”［22］

［1］［12］馬克思恩格斯全集：第 1 卷［M］.北京：人民出版社，1995：187、37-38.

［2］［3］馬克思恩格斯全集：第 3 卷［M］.北京：人民出版社，1995：31、32.

［4］王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：45.

［5］蘇宏章.利益論［M］.沈陽：遼寧大學(xué)出版社，1991：69.

［6］胡颯.當(dāng)前我國社會利益分化的特點［J］.吉林工程技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報，2010（09）.

［7］陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會階層研究報告［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2002：8-9.

［8］何海兵.當(dāng)代中國社會利益分化研究綜述［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2003（04）.

［8］馬克思恩格斯全集：第 32卷［M］.北京：人民出版社，1998：321.

［9］胡凱、熊琴.我國利益多元化下的公共政策制定初探［J］.長沙鐵道學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2006（03）.

［10］［11］劉華安.改革進程中的利益分化與整合［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2004（02）.

［13］王國紅.試論政策執(zhí)行中的政策認(rèn)同［J］.湖南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（04）.

［14］卡爾·科恩.論民主［M］.聶崇信等，譯，北京：商務(wù)印書館，1988：12.

［15］馬曉娟.公共政策參與的功能分析［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2007（02）.

［16］胡偉.政府過程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：53.

［17］毛澤東書信集［M］.北京：人民出版社，1965：296.

［18］毛澤東選集（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1981：1318.

［19］毛澤東選集（第 2 版，第 4 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：1319.

［20］馬克思恩格斯全集（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1957：103.

［21］趙建杰.利益沖突到利益和諧發(fā)展的“拐點”：新時期我國利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建［J］.周口師范學(xué)院學(xué)報，2012（01）.

［22］鄧小平文選（第 2 版，第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1994：194.