文 余禮信（華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

黨的十八屆三中全會作出創(chuàng)新社會治理體制的決定，提出“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”［1］，凸出了社會治理中安定、和諧的重要性。這就有賴于社會矛盾的化解、人民權(quán)益的高效維護(hù)，有賴于從制度層面作出調(diào)整，形成一個可以有效控制、包容矛盾的體制框架，使得社會矛盾和沖突能夠在這個框架下制度化、和諧化解決。發(fā)展政治包容，走包容性治理道路便是一種可探究的選擇。

一、前言：鄉(xiāng)土中國的包容

包容，是鄉(xiāng)土中國的精神理念，是鄉(xiāng)村有序的內(nèi)在約束德行、價值理念，彰顯的是一種容納與適應(yīng)力，整合鄉(xiāng)村資源，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序。正如費孝通先生所認(rèn)為的，在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民是與政治無緣的。傳統(tǒng)時代的農(nóng)民與“皇權(quán)不下縣”相得益彰，皇權(quán)不僅不需要農(nóng)民的參與，就連工、商也不例外，政治只是少數(shù)“士族”的事。在這種情況下，廣闊的鄉(xiāng)村是靠傳統(tǒng)禮俗維系的，這種文化有著巨大的包容性，實行的是“無為政治”，人們之間交往少、糾紛少，人與人之間的關(guān)系相對較為簡單，些許的公共事務(wù)由地方鄉(xiāng)紳憑借其威信處理。而當(dāng)下中國已失去了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國的禮俗文化、鄉(xiāng)紳政治，特別是隨著人民公社的瓦解，鄉(xiāng)村中國陷入混亂與失序，沒有一個內(nèi)含威懾力的實體凝聚人心、贏得信服。隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”和“民主下鄉(xiāng)”的深入，鄉(xiāng)村秩序得到一定的維護(hù)，管理有所強化。但原有的底蘊豐富的鄉(xiāng)紳文化已被徹底毀滅，鄉(xiāng)村的核心凝聚力與包容力、適應(yīng)力極大衰化，貧富懸殊、官場腐敗和道德淪喪等鄉(xiāng)村社會問題凸出并不斷惡化，農(nóng)村社會管理體制面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，迫切需要改革與創(chuàng)新。農(nóng)村管理體制改革，主要體現(xiàn)在兩條線：一是就國家與社會關(guān)系而言，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革基層政府管理模式，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)型治理，凸出鄉(xiāng)村治理主體的多元化、治理方式多樣化；二是就村莊內(nèi)部權(quán)利與權(quán)力關(guān)系而言，農(nóng)村已不單是農(nóng)民，特別是在沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村，不少外來居民、流動人生活其中，這些非本土人應(yīng)有相對的參與村莊事務(wù)的權(quán)利，但村民自治重在于公共性村務(wù)（政治性事務(wù)），不但無法包容外來人的權(quán)利與權(quán)力，也無法良好地管理經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)，因此，包容外來居民的居民自治組織與社會組織有待建立和完善。

二、政治包容：概念與要義分析

包容，反映的是一種求同存異、兼容并蓄的理念、德行，由低到高分為容忍、寬容和包容三個層次?！鞍荨痹谥袊玫街髁鞯闹匾?，是在2007年亞洲開發(fā)銀行首次提出“包容性增長（（inclusive growth）”［2］之后。在此之前，“包容”“包容性”并未進(jìn)入官方、社會或?qū)W術(shù)等主流語境。直到2009年11月，胡錦濤在亞太經(jīng)合組織第十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上首次倡導(dǎo)“包容性增長”，之后又在部長級會議上發(fā)表《深化交流合作，實現(xiàn)包容性增長》的致辭，才明確把“包容性增長”當(dāng)做是一種執(zhí)政理念提出，指出“中國是包容性增長的積極倡導(dǎo)者，更是包容性增長的積極實踐者”［3］。在此之后的發(fā)展與研究中，“包容性”也多被運用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而政治、社會領(lǐng)域研究的較少，從政府與社會治理的角度闡釋“包容性”的就更是屈指可數(shù)了。

（一）概念分析：政治包容研究的文獻(xiàn)探討

就當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界對“政治包容”的研究文獻(xiàn)而言，主要從四個角度進(jìn)行探討：一是主體包容，即不同政治主體之間的相互容忍，主要指執(zhí)政黨（中國共產(chǎn)黨）建立統(tǒng)一戰(zhàn)線、容納其他政治行為體的執(zhí)政品質(zhì)，認(rèn)為“執(zhí)政黨政治包容性是執(zhí)政黨在開展政治活動時所表現(xiàn)出的寬容的政治姿態(tài)，體現(xiàn)為對其他政治行為主體的尊重、接納和聯(lián)合，也體現(xiàn)對不同信仰、思想和主張的包容、借鑒和吸納”［4］。二是功能包容，把政治包容看成是一種化解社會矛盾與沖突的利益協(xié)調(diào)機制，“體現(xiàn)出了基于政治智慧之上的主動性和堅持原則基礎(chǔ)下的靈活性……保證了我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，保證了有效的政治發(fā)展和政治變遷”［5］。也有學(xué)者指出，“政治包容并不是退讓放棄，而是一種明智的合作，是在充分尊重雙方的基礎(chǔ)上的理性選擇，是從國家發(fā)展大局出發(fā)的一種政治寬容和政治氣魄，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的良性潤滑劑、減震器、‘鎮(zhèn)定劑’和‘調(diào)節(jié)劑’”［6］。三是民主包容，認(rèn)為“政治建設(shè)包容性體現(xiàn)為政治參與的包容、政治群體的包容、政治差異的包容”，旨在“改革政府管理模式，和諧政府與社會關(guān)系，增強政府行政能力，推動體制的包容，實現(xiàn)多元治理”。［7］四是政策包容，向德平認(rèn)為，政治包容作為一種理念，其核心內(nèi)容與中國社會政策構(gòu)建所追求的價值理念具有一致性，都“追求公平正義、注重協(xié)調(diào)發(fā)展、強調(diào)權(quán)利保障、重視能力建設(shè)……包容性發(fā)展理念為中國社會政策的設(shè)計和完善提供了價值基礎(chǔ)和行動指南”［8］。

（二）要義分析：體制框架構(gòu)建與矛盾調(diào)解

以上四種“政治包容”，雖然切入的角度不同，但都是一種體制框架的探索。無論主體包容、功能包容、民主包容或是政策包容，都需要足夠的容納力與適應(yīng)力，在既有政治生態(tài)下協(xié)調(diào)權(quán)力間、權(quán)利間、權(quán)力與權(quán)利間關(guān)系，合理分配資源與利益，穩(wěn)定政治秩序。

從宏觀國家與社會權(quán)力關(guān)系講，政治包容指的是一種建立在政治談判、協(xié)商博弈、妥協(xié)基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)不同權(quán)力主體、不同組織、不同利益群體矛盾與沖突的社會機制。根據(jù)國家與社會關(guān)系理論，國家與社會的關(guān)系匹配上會出現(xiàn)四個基本的搭配結(jié)構(gòu)：強國家與強社會、弱國家與弱社會、強國家與弱社會、弱國家與強社會。但在實際互動過程中，這四個基本搭配卻是不規(guī)范的，處于微妙的強弱變化之中。當(dāng)國家權(quán)力絕對地控制社會權(quán)力時，社會權(quán)力并非被動地承受，而是在不斷地抗?fàn)?、博弈；?dāng)社會權(quán)力過于膨脹時，國家權(quán)力又覬覦自身地位的動搖而設(shè)法對社會進(jìn)行支配，加強影響力。這兩種情況都會導(dǎo)致社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈，社會對國家的抗?fàn)?，社會秩序動蕩，政治生態(tài)變動。而且二者之間的權(quán)力斗爭是時刻存在的。就當(dāng)下中國而言，在現(xiàn)代化過程中，社會斷層、分裂越發(fā)嚴(yán)重，國家與社會關(guān)系越發(fā)緊張。國家權(quán)力過強，社會權(quán)力弱小且分散，真正的市民社會并未形成，成熟的社會組織也未出現(xiàn)，社會力量十分有限。但社會事務(wù)復(fù)雜多變，單一的國家權(quán)力難以深入，其效力有限，在處理一些棘手的社會問題時反而容易激起社會力量的抗?fàn)帲瑖覚?quán)力與社會力量矛盾激化。亟待一個具有巨大包容性的制度框架，亟待機制化化解。這種化解（協(xié)調(diào)）機制是把社會視為活動場域，各行為體秉承相互寬容和共同認(rèn)可的場域規(guī)則為原則，在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，通過和平方式，如談判、協(xié)商，而各自讓渡部分資源與利益最終達(dá)成妥協(xié)、緩解（化解）矛盾的一種行為方式。這樣一來，劇烈社會沖突就可避免，已有的政治制度的彈性得到彰顯，政治體制的容納力和適應(yīng)力也得到增強。那么，這種化解沖突的有效手段和協(xié)調(diào)機制即可以看作是政治包容。應(yīng)當(dāng)明確的是，政治包容并不是混亂的大雜燴，也不是無原則的退讓放棄，而是一種有序的權(quán)力安置與利益分配，一種明智的合作，是在充分尊重雙方的基礎(chǔ)上的理性選擇，是從國家發(fā)展大局出發(fā)的一種政治寬容和政治氣魄，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的良性潤滑劑、減震器、“鎮(zhèn)定劑”和調(diào)節(jié)劑。

從微觀社會內(nèi)部關(guān)系講，政治包容指向的是社會場域內(nèi)部權(quán)利與權(quán)利的平等享有、權(quán)力與權(quán)力的有序運行、資源與利益的協(xié)調(diào)分配。政治包容追求社會內(nèi)部權(quán)利的公平享受、權(quán)利主體的多樣性，及權(quán)利衍生出的權(quán)力的多元性與包容性。國家權(quán)力不是永恒的，它源于社會，必將歸于社會。健康的社會治理必定有兩條體系：克制的國家權(quán)力（政府管理）體系與社會自治體系。二者成相互支撐關(guān)系的建構(gòu)。在中國這樣一個經(jīng)歷長期革命的國家，國家權(quán)力對社會長期采取一種贏家通吃的態(tài)度，社會自治幾乎夭折。因此，當(dāng)社會重啟時，社會需要較長時間的療傷過程，社會自治的道路是相對漫長的，社會自治的權(quán)力與資源需要循序漸進(jìn)的掌握。在社會權(quán)力與必需資源重新讓渡給社會的過程中，社會內(nèi)部行為體尤其是社會組織無疑起到至關(guān)重要的作用。政府轉(zhuǎn)讓出來的權(quán)力與社會管理職能需要組織化的社會實體來承接，而且，由于社會具有開放性、包容性，社會內(nèi)部的行為體也應(yīng)該是多元的，不應(yīng)把能夠承擔(dān)社會職能的非本區(qū)域行為體或個人排斥在外。就當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理而言，應(yīng)是包含兩個治理體系的包容性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村級治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主要是自上而下的以基層政府管理為主導(dǎo)、社會行為協(xié)同參與的包容性治理；村級治理主要是通過以居民自治而非村民自治為主體，包容本土民間行為體和各領(lǐng)域（特別是經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、外來民間組織）組織協(xié)同參與的包容性治理。就前者而言，官民協(xié)同的體制框架構(gòu)建是大平臺，是行為體活動的場域，而利益協(xié)調(diào)機制的建立是行為體開展行為的可靠保障。政府的包容精神與民眾的信任心理，把政府、社會和個人緊緊地擰在一起，造就一個健康有序的社會。就后者而言，村級治理已不再是簡單的村民自治，尤其是在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化浪潮的沖擊下，村莊的封閉性減弱，各種經(jīng)濟(jì)行為體、社會行為體和文化行為體不斷進(jìn)入，加之空巢化使得村莊本土的行為體減少，力量減弱，村莊內(nèi)部包容著多樣性權(quán)力與權(quán)利；村級治理需要同時考慮到本村行為體與外來行為體的權(quán)力格局，維護(hù)雙方權(quán)利，在談判與協(xié)商妥協(xié)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)分配各方利益。

三、政治包容：權(quán)力包容與權(quán)利包容

社會治理之所以能夠存在，建立在人的兩種本質(zhì)屬性（自然屬性和社會屬性）以及這兩種本質(zhì)屬性所衍生出來的權(quán)利和權(quán)力的基礎(chǔ)之上。［10］權(quán)力源于人們的權(quán)利讓渡，其初衷是維護(hù)和發(fā)展契約者公平享有的權(quán)益，公共權(quán)力必然包容社會權(quán)力的參與和公民權(quán)利的檢測。

（一）權(quán)力包容：社會治理需要包容社會權(quán)力

按照馬克思的構(gòu)想，國家由社會演化而來，國家權(quán)力源于社會權(quán)力，最終回歸社會。國家權(quán)力因其得到社會民眾的認(rèn)可而具有權(quán)威，它必須恪守為民所用的宗旨。而民眾的需求是多元化的，隨著經(jīng)濟(jì)社會與市民社會的發(fā)展，社會主體也必將是多元化的，這就需要增強社會的包容，特別是社會權(quán)力與國家權(quán)力的包容，社會權(quán)利的多樣性與合理性呼喚公共權(quán)力的多元化，以便維護(hù)社會正義，穩(wěn)定社會秩序。

一方面，社會管理是政府的主要職能，社會管理是自上而下、以權(quán)力為主導(dǎo)的管理，重在“有為而治”；社會管理的核心主體是掌握公共權(quán)力的政府，政府也有責(zé)任為授予其權(quán)力的社會成員提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。另一方面，社會管理的根本目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障社會成員生命財產(chǎn)安全，社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公平正義。

黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“改進(jìn)社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)”［11］。這表明，黨中央已經(jīng)從決策層面認(rèn)清了社會力量參與治理的重要性，國家治理必須讓社會力量參與其中，沒有社會權(quán)力參與的國家治理系統(tǒng)只能是政府唱獨角戲，國家治理能力無法得到提升。

本文所探討的社會權(quán)力參與治理，是限于鄉(xiāng)村社會，指的是在鄉(xiāng)村社會通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的權(quán)力互動，構(gòu)建一個包容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會組織、農(nóng)村組織等多元主體的協(xié)同治理機制，精簡政府機構(gòu)與權(quán)力，擴大鄉(xiāng)村社會力量，增強鄉(xiāng)村主體治理能力，轉(zhuǎn)變政府職能，避免官民矛盾，協(xié)調(diào)各方矛盾與利益。

就基層政府管理而言，包容社會力量參與的治理不但可以增強政府的核心凝聚力，使得多元社會力量受其引導(dǎo)運用，擴大政府影響力，而且可以使得政府適時從不必要的社會事務(wù)中抽身，避免陷入社會矛盾中難以應(yīng)付，以集中更多精力專注自身管理和國家行政事務(wù)，提高政府行動效率，減少資源浪費。政府將多元化社會力量吸納入治理體制內(nèi)，可以避免因社會矛盾的體制外解決而產(chǎn)生的群體性事件和上訪事件，增強體制內(nèi)矛盾化解能力。當(dāng)然，這種包容性參與治理機制的形成和運作，需要國家從制度層面建立“暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障”［15］。

就鄉(xiāng)村社會自治而言，治理方式的轉(zhuǎn)變意味著社會權(quán)力有了可以施展的平臺，社會權(quán)力參與國家的社會管理，豐富了治理的內(nèi)涵，增強了社會的自我調(diào)節(jié)功能。社會權(quán)力源于決策體制外，但又時刻影響著政府權(quán)力。社會權(quán)力被吸納入政治體制內(nèi)，對于社會權(quán)力自身意義重大：一是以權(quán)力制約權(quán)力、以社會制約政府，構(gòu)筑政治國家與公民社會的張力結(jié)構(gòu)；二是社會自治有了實現(xiàn)的實踐，作為與國家管制治理形態(tài)相契合的一種補充形態(tài)，使得社會自治與社會管理的包容性關(guān)系更加增進(jìn)。

總而言之，這種包容性社會參與治理模式使得社會管理與社會自治交織融合、各有側(cè)重，共同立于特定的社會基礎(chǔ)之上。如果把社會看作一顆“社會樹”，則社會自治是“枝葉”，社會管理是“樹干”，包容性權(quán)力結(jié)構(gòu)是“根基”，社會成員的權(quán)益保障和公眾的社會公共服務(wù)則是盛開的“花朵”。

（二）權(quán)利包容：村級自治需要包容居民權(quán)利

村委會的政治功能主要表現(xiàn)在兩個方面：一是按照《村組法》要求村民委員會應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)、愛護(hù)公共財產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進(jìn)男女平等，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；二是推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，組織、維護(hù)和保護(hù)農(nóng)民利益，成為農(nóng)民的“代言人”。向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議。積極推進(jìn)村民自治，維護(hù)農(nóng)民政治權(quán)利。具體而言，村干部作為黨和國家政策法規(guī)的宣傳者和執(zhí)行者，其主要職責(zé)在于及時準(zhǔn)確地將上面的文件政策、指令和精神傳達(dá)給村民，并盡可能地拓寬傳播渠道，利用各種方式如廣播、公告欄、召開村民大會等向村民進(jìn)行宣講、輔導(dǎo)，例如新農(nóng)村建設(shè)中的各項惠農(nóng)政策、農(nóng)村新型合作醫(yī)保以及國家種糧補貼等措施，這些都需要村干部的服務(wù)精神，使得國家政策得以獲得村民的理解和認(rèn)可，使農(nóng)民的生產(chǎn)活動與國家政策相符。但由于村委會干部在取舍之間，往往容易犧牲村民利益而服從政府的控制，村委會的政治功能長期服務(wù)于生產(chǎn)功能和行政任務(wù)。

此外，改革開放以來我國現(xiàn)代化的深入、經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展打破了農(nóng)村社會的孤立性與封閉性，加之國家進(jìn)行的農(nóng)村改革，加劇了農(nóng)村社會內(nèi)部的分化。農(nóng)村越發(fā)開放化、原子化、多元化。而建立于集體土地所有制基礎(chǔ)上的村民委員會及集體經(jīng)濟(jì)組織已越來越難以滿足農(nóng)村社會多元主體的權(quán)利需要，更多的外來人口進(jìn)入村莊，他們呼喚更好的治理模式能夠包容其權(quán)利義務(wù)，參與其所居住的村莊管理，享受同等的待遇。同樣是村莊居民、服務(wù)于村莊，都活躍于同一個共同體（場域）內(nèi)，一個具有包容性的權(quán)力互動場域和矛盾利益協(xié)調(diào)機制就顯得尤為重要。

包容性的權(quán)益協(xié)調(diào)機制的實現(xiàn)需要從制度層面作出設(shè)計，構(gòu)建一個體制框架，使得農(nóng)村內(nèi)部多元化的權(quán)力與利益主體能夠憑借其正義的權(quán)力而進(jìn)行博弈與互動，把權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利和話語權(quán)，最終走向居民共治。具體而言，體制框架設(shè)計需要突破村民自治的發(fā)展限度，推動基層民主自治制度從“村民自治”向“居民自治”轉(zhuǎn)變，打破集體的土地邊界和村民、村莊及村組織的邊界，變僅僅擁有村集體產(chǎn)權(quán)的“村民”自治為在社區(qū)生產(chǎn)和生活的“居民”自治，最大限度地保護(hù)農(nóng)民及居民的民主權(quán)利，試圖把社區(qū)建設(shè)成為更加開放和富有彈性，更具廣泛性、適應(yīng)性和充滿活力的包容性生活共同體。

四、包容性治理：鄉(xiāng)村治理新路徑

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理既是政府向農(nóng)村提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是農(nóng)村自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。因此，在鄉(xiāng)村治理中，一方面要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的先導(dǎo)作用，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理能力和成效；另一方面要樹立包容政府、社會、市場多方參與、協(xié)同治理的理念，不斷增強鄉(xiāng)村社會力量動員號召力。綜合運用無形之手（市場）、有形之手（政府）、隱形之手（社會），最大限度地動員整個鄉(xiāng)村的人、財、物力，形成強大合力，走向包容性治理，把沖突和矛盾調(diào)解于體制內(nèi)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是先導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是國家的最基層政府、權(quán)力的末梢，又是直接管理基礎(chǔ)社會的國家權(quán)力代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的優(yōu)劣不僅影響到國家權(quán)力的威信與實效，又直接影響到鄉(xiāng)村的社會秩序與治理格局。因此，鄉(xiāng)村治理的升級，應(yīng)該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理為先導(dǎo)，為農(nóng)村社區(qū)居民自治營造一個政府引導(dǎo)、社會參與協(xié)同共治的大環(huán)境大體制框架。

在新的形勢下，基層政府必須依靠市場機制、眾多經(jīng)濟(jì)和社會組織、廣大農(nóng)民來共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。建立和完善具有包容民眾參與和利益表達(dá)渠道、基層政府與社會之間良性互動的協(xié)調(diào)機制，形成包容政府主導(dǎo)、社會參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理格局。由于歷史的因素，目前我國大陸基層的治理主體仍然是政府占主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)村社會組織和廣大農(nóng)民的參與渠道和程度極其有限，多元化的治理尚未形成。而且，目前在全國所推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、省直管縣和“鄉(xiāng)財縣管”等改革，還只是政府體系內(nèi)部權(quán)力的重新劃分，并不能解決民眾參與問題，因此導(dǎo)致改革的內(nèi)在動力不足，成效有限。在新的形勢下，需要構(gòu)建起政府主導(dǎo)、社會參與的多元治理格局。基層政府不再是社會的唯一管理者，它必須依靠市場機制、眾多經(jīng)濟(jì)和社會組織、廣大農(nóng)民來共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。農(nóng)村社區(qū)、村委會等自治組織，以及社團(tuán)、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團(tuán)體等各類民間社會組織，將成為社會服務(wù)和管理的參與者。在基層政府與廣大農(nóng)民之間建立起順暢的溝通渠道、創(chuàng)新多元化的民主參與和利益表達(dá)機制，以緩解和消除政府與農(nóng)民之間、鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的各種矛盾沖突。同時培育和扶持各種鄉(xiāng)村社會組織，提高農(nóng)民的組織化程度，提高鄉(xiāng)村社會自我管理和自我服務(wù)的能力，來彌補政府組織功能的不足。

這種新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級治理格局，意味著基層政府與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，從緊張摩擦甚至于尖銳沖突逐步轉(zhuǎn)向良性互動的狀態(tài)。由于鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系分配不合理，村級自治組織既受到上級政府部門的介入與干涉，也面臨著社會組織力量的滲透和控制。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型中，需要特別注重農(nóng)村社區(qū)和社會組織在鄉(xiāng)村事務(wù)中的角色與作用，以彌補政府職能的不足。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村自治之間的有效銜接和良性互動，一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力擴張傾向進(jìn)行有效的約束和監(jiān)督，從過去對鄉(xiāng)村社會的全面管控轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村社區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)和扶助；另一方面，要積極發(fā)展和培養(yǎng)村級組織的自治能力，承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政和服務(wù)職能，來彌補政府組織功能的不足。強化廣大農(nóng)民的法治觀念和民主意識，并在法律層面進(jìn)一步厘清政府行政權(quán)與社會自治權(quán)的事務(wù)范圍，使民主治理在鄉(xiāng)村社會中真正運轉(zhuǎn)起來，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村自治之間的有效銜接和良性互動。

（二）村級自治是實體

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，我國傳統(tǒng)農(nóng)村村落、村組社會已發(fā)生巨大變化，不再是孤立存在的自然狀態(tài)，已然在向一個嶄新的新型社區(qū)社會轉(zhuǎn)變，更具“開放性、流動性、變化性和異質(zhì)性”［13］。農(nóng)村社會日益分化、多元化，我國當(dāng)前的村級組織與管理體制模式已無法適應(yīng)飛速進(jìn)步的經(jīng)濟(jì)社會?！叭绾螛?gòu)建與農(nóng)村開放、流動、分化和多元化相適應(yīng)的農(nóng)村社會組織與管理方式，妥善處理社區(qū)不同居民之間的權(quán)利關(guān)系，增強居民的社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，促進(jìn)社區(qū)的整合與融合”［14］，構(gòu)建村級包容性治理的體制框架與價值理念，是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亟待解決的問題。

我國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要明確以下幾點：首先，明確社區(qū)的存在性質(zhì)，它是一個群眾性生活共同體，而不是行政體或生產(chǎn)體。社區(qū)本質(zhì)上是個小社會，因此它屬于社會而非政治或行政。社區(qū)的存在旨在于為社區(qū)居民提供更好的自我管理與自我服務(wù)，致力于社會公平和正義，而不是為了政府管理的需要。其次，明確社區(qū)內(nèi)部的組織與治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)自治的方式應(yīng)該是居民自治而非村民自治，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“村社分離”，社區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)與生活事務(wù)應(yīng)由有不同的組織來負(fù)責(zé)，鼓勵居民和社會組織積極參與社區(qū)事務(wù)。社區(qū)與傳統(tǒng)村莊在性質(zhì)上和管理上是不同的，社區(qū)內(nèi)成員更具多元化，對權(quán)利與利益保障的要求更高，更追求公平正義。因此，社區(qū)是個小型的混雜社會，其治理需要協(xié)調(diào)各方的權(quán)利與利益要求，需要各方的協(xié)同參與，共治共榮。再次，明確社區(qū)的資金來源。社區(qū)作為一個實體運轉(zhuǎn)，除了治理主體與治理模式外，更需要資金支持。在美國等發(fā)達(dá)國家，社區(qū)的自治性還體現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)費上。我國的農(nóng)村社區(qū)健康發(fā)展，需要有自己穩(wěn)定的經(jīng)費來源，借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)展社區(qū)企業(yè)。這就需要政府的間接支持，政府通過相關(guān)政策支持、資助社區(qū)企業(yè)服務(wù)機構(gòu)來達(dá)到支持社區(qū)企業(yè)發(fā)展的目的，通過這些中間機構(gòu)提供涵蓋創(chuàng)業(yè)、融資、培訓(xùn)、咨詢等多方面的服務(wù)。這樣不僅可以變政府對社區(qū)的“輸血”作用為“造血”作用，增強社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，還是一種高效低風(fēng)險的投入，提高政府服務(wù)質(zhì)量。

五、結(jié)語：鄉(xiāng)村治理的包容性走向

從治理理論的思維來看，鄉(xiāng)村新治理的體制框架必然要適應(yīng)鄉(xiāng)村開放、流動性發(fā)展的現(xiàn)狀。在社會開放、流動發(fā)展中，以集體產(chǎn)權(quán)為邊界的傳統(tǒng)村莊模式及村治體系具有封閉性、排外性與滯后性，致使村莊居民無法自由流出，外來居民也很難融入本地社區(qū)，城鄉(xiāng)社會自由流動難以實現(xiàn)；流動中的各類居民公民權(quán)利及待遇無法得到有效保障，基層社會各類矛盾不斷出現(xiàn)。同時，村莊式治理體系封閉，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會分割、分治，不利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村包容性發(fā)展。在開放、流動社會發(fā)展背景下，構(gòu)建開放性農(nóng)村社區(qū)治理體系，破除村莊模式的封閉性與排外性，消除鄉(xiāng)村社會的制度和理念隔閡，實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治包容與包容性治理，是保障流動鄉(xiāng)村社會中的各類居民合法權(quán)利及利益，消除社會沖突、維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)“人的全面發(fā)展”的重要途徑。

治理理論強調(diào)國家權(quán)力的公共服務(wù)職能，而傳統(tǒng)的統(tǒng)制理論過度強調(diào)公共權(quán)力的政治統(tǒng)治職能與行政管理職能，忽視社會職能與服務(wù)職能。根據(jù)治理理論，公共權(quán)力體系是個巨大的包容性權(quán)力場域，里面存在著國家權(quán)力、社會權(quán)力及其他多元化權(quán)力。在公共權(quán)力的配置與運作上，與傳統(tǒng)理論強調(diào)行政管理主體的單一和權(quán)力運行的單向度相比，治理理論更多地強調(diào)民主的參與和多元的分權(quán)，強調(diào)權(quán)力主體的多元化，強調(diào)權(quán)力的雙向互動運行，強調(diào)同意和民主。［15］越是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政治文明開化的國家，其公共權(quán)力主體與權(quán)力結(jié)構(gòu)越是多元化的，權(quán)力間的制約關(guān)系越是穩(wěn)定。國家權(quán)力的逐漸收縮和社會自治權(quán)的不斷增強是國家與社會關(guān)系發(fā)展的趨勢。包容性治理作為一種新的鄉(xiāng)村治理模式，不僅體現(xiàn)了其要求治理體系內(nèi)行為體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的彈性，更凸顯把社會矛盾與沖突置于可控性協(xié)調(diào)之下，在具有巨大張力的制度框架內(nèi)加以化解。這符合鄉(xiāng)村開放性、多元化發(fā)展的要求，有利于縫合社會分化與斷裂，增添和諧因素，創(chuàng)新社會治理。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［2］包容性增長的原始意義在于“有效的包容性增長戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長、能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風(fēng)險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網(wǎng)?！弊罱K目的是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果最大限度地讓普通民眾來受益。它倡導(dǎo)機會平等的增長，其最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長。

［3］胡錦濤.深化交流合作，實現(xiàn)包容性增長--在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭，www.news.cn2010-09-16.

［4］王曉蕓.保持包容性是執(zhí)政黨應(yīng)有的執(zhí)政品質(zhì)［J］.社會科學(xué)報，2011（8）.

［5］郝宇青.當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型背景下的包容問題研究——當(dāng)下中國政治包容的政治功能［J］.中國浦東干部學(xué)院學(xué)，2013（2）.

［6］劉勇.社會沖突視閾中的政治妥協(xié)［J］.理論探討，2010（3）.

［7］劉琳娜.論包容性發(fā)展的政治建設(shè)視野［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011（6）.

［8］向德平.包容性發(fā)展理念對中國社會政策建構(gòu)的啟示［J］.社會科學(xué)，2012（1）.

［9］劉勇.社會沖突視閾中的政治妥協(xié)［J］.理論探討，2010（3）.

［10］殷昭舉.創(chuàng)新社會治理機制［M］.廣州：廣東人民出版社，2011:4.

［11］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［12］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）.人民日報［N］.2013-11-16.

［13］徐勇.在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)［J］.江漢論壇，2007（4）.

［14］項繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會融合與治理轉(zhuǎn)型［J］.社會主義研究，2008（2）.

［15］徐勇.Governance：治理的闡釋［J］.政治學(xué)研究，1997（1）.