張紅宇

土地問題是一個貫穿中國幾千年發(fā)展史的重大問題，即使在今天，中國農業(yè)和農民問題的核心依然是土地問題，這一根本性的基本判斷仍然不可置疑。郭曉鳴等所著的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農村土地流轉制度變革——基于成都“試驗區(qū)”的實證研究》以對“成都試驗區(qū)”的實證研究為基礎，深入探討了農村土地流轉制度變革的重點領域，在分析農村土地流轉的宏觀背景、制度變遷、發(fā)展態(tài)勢以及成都“試驗區(qū)”農村土地流轉基本現(xiàn)狀的基礎上，重點從法律視角、相關利益主體視角、耕地保護視角、農民利益保護視角、成渝比較視角來審視農村土地流轉中的新情況、新問題，深刻揭示了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農村土地制度變革的動因、影響及發(fā)展趨勢，并有針對性地提出了完善農村土地流轉制度的基本思路與政策主張。作為一部具有較強理論色彩和扎實的調研基礎的學術專著，該書具有重要的學術價值和應用價值，不僅豐富和發(fā)展了農村集體土地產(chǎn)權理論與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論，而且提出的對策建議和政策主張也具有十分重要的決策參考價值，部分政策主張已經(jīng)在之后的十八屆三中全會的改革決定中得到了印證和體現(xiàn)。

成都“試驗區(qū)”通過全面確權頒證，奠定了農村集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的產(chǎn)權制度基礎，為穩(wěn)定農村經(jīng)濟關系創(chuàng)造了重要的制度基礎。這是繼農村土地承包制之后中國農村土地制度的又一重大改革，該書將其稱之為“變革”名副其實。而且該書也緊緊圍繞這一“變革”過程中的新問題、新情況開展了深度剖析和實證研究，主要涵蓋如下六大重點：

一是分析了“變革”的內在需求。該書在闡述了改革開放以來我國農地產(chǎn)權制度變遷和土地流轉政策變遷的基礎上，對土地制度變革的內在需求的分析客觀透徹。一方面，土地承包制是在不能改變農村土地集體所有性質和必須滿足所有農村人口均等分配土地需求的嚴格約束下進行的制度創(chuàng)新，因而不可避免地帶來了土地分散化、細碎化經(jīng)營以及土地產(chǎn)權主體和客體的模糊性制度缺陷，已經(jīng)成為農業(yè)標準化、專業(yè)化生產(chǎn)的重大障礙，以致于中國農業(yè)發(fā)展再次陷入困境。就中國的實際情況而言，要實現(xiàn)農業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，必須以產(chǎn)權制度突破為重點，探索更為規(guī)范有序的農用地流轉新模式。另一方面，改革開放以來我國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內能夠實現(xiàn)突破性發(fā)展，正是主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮(zhèn)建設用地，大量農民被排斥于工業(yè)化和城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。在當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，亟需還土地權利于農民，賦予農民更加充分有效的發(fā)展能力。

二是總結了“變革”的具體實踐。該書以成都試驗區(qū)為基本素材和對象，通過大量的實地調研和問卷調查，在全面把握成都土地流轉基本現(xiàn)狀的基礎上，對成都試驗區(qū)以“確權賦能”為核心的農村土地產(chǎn)權制度改革的具體實踐進行了多角度的深度總結。首先，對成都開展以建立耕地保護機制、全面推進確權頒證工作、創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、搭建土地流轉交易平臺等為主要內容的農村產(chǎn)權制度改革做法進行了全面闡釋。其次，對溫江區(qū)以農村土地和集體經(jīng)濟組織為主要對象的“兩股一改”產(chǎn)權制度改革進程，以及由此引發(fā)的一系列影響更為深遠的制度變革和理論價值進行了深度總結。再次，對成渝兩個“試驗區(qū)”所開展的多樣化的農村土地流轉的具體模式進行了詳盡的對比分析和經(jīng)驗總結，為全國其他地區(qū)開展農村土地流轉實踐提供了可資借鑒的重要經(jīng)驗。最后，該書對成都在產(chǎn)權制度改革和農村土地綜合整理中的典型案例進行了深入淺出的剖析?？傮w上，該書從對具體實踐的總結中揭示了農村土地流轉制度變革的一般經(jīng)驗和基本規(guī)律，給人以深刻的啟發(fā)性思考。

三是透析了“變革”的法律困境。該書對成都通過采取權利固化和長久不變的方式實現(xiàn)完全確權的重要創(chuàng)新所引發(fā)的一系列法律思考和現(xiàn)實問題進行了深度剖析，比如集體成員資格、承包地、承包期限等的確定問題，以及產(chǎn)權改革之后的土地承包經(jīng)營權流轉、抵押擔保、繼承等問題，不僅進行了更為客觀的分析和獨到的見解，而且為我國相關法律法規(guī)修訂提供了重要的理論依據(jù)和決策參考。

四是探討了“變革”的主體行為。該書以座談、走訪、問卷等形式，對土地流轉中的農民意愿和政府行為進行了深入調研，總結的土地流轉呈現(xiàn)個人流轉向集體流轉轉變的新趨勢、政府規(guī)模偏好傾向導致農民土地承包權 “被流轉”、業(yè)主短期行為對土地有序健康流轉造成較大沖擊、農民對土地流轉的積極性依然偏弱等重要結論，不僅客觀反映了當前農村土地承包經(jīng)營權流轉的基本特征，而且對構建更加完善的農村土地流轉制度具有重要的現(xiàn)實意義。

五是強調了“變革”的耕地保護。該書從農村土地產(chǎn)權制度改革與耕地保護和農民利益補償?shù)年P系角度出發(fā)，在對耕地保護中的市場失靈、政府失靈進行理論分析，以及對耕地保護中的農民意識與行為選擇進行調查分析的基礎上，對成都建立的耕地保護基金制度、土地綜合整理中如何實現(xiàn)耕地有效保護等做法和效應進行了全面的分析，從理論和現(xiàn)實角度論證了只要思路清晰、路徑合理、方法得當，農村土地產(chǎn)權制度改革不僅不會損害耕地保護，而且能夠大大增強農民群眾保護耕地的意識和積極性。

六是提出了“變革”的思路舉措。該書在創(chuàng)新性地闡釋以完善農村土地產(chǎn)權制度為基礎、以農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為指向、以健全土地流轉市場體系為突破、以管理制度創(chuàng)新為動力、以保護耕地和農民權益為根本等思路的基礎上，提出了一系列具有針對性和可操作性的推進農村土地流轉制度變革的實現(xiàn)路徑和政策建議，其中形成的部分政策建議已經(jīng)得到了成都、四川以及中央等政府部門的高度肯定，發(fā)揮了重要的決策參考作用。

總之，該書以開闊的視野、敏銳的思維、獨特的視角、扎實的研究，對成都“試驗區(qū)”所開展的農村土地制度改革的最新探路進行了深度的判斷解析，書中的許多實證分析、發(fā)現(xiàn)、論點和建議等值得我們研讀和深思。該書不僅體現(xiàn)了郭曉鳴研究員及他的研究團隊關于我國農村土地制度改革的整體思路，而且對于解決我國“三農”問題和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的理論貢獻和應用決策貢獻，是一本對理論工作者和實際部門很有價值的參考文獻。