季福田

（中共菏澤市委黨校理論研究室，山東菏澤 274000）

改革開放30多年來，我們黨和國家高度重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)村工作取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會關(guān)系的急劇變化以及由此帶來的新舊管理體制、社會風(fēng)俗習(xí)慣的碰撞與沖擊，使得農(nóng)村社會矛盾糾紛增多，呈現(xiàn)出日益多樣化和復(fù)雜化的特征。在現(xiàn)有農(nóng)村矛盾糾紛解決機制尚不完備的條件下，短期內(nèi)解決如此數(shù)量繁多、形式各異和日趨復(fù)雜的矛盾糾紛，顯然是一個新的挑戰(zhàn)。因此，必須切實加強對當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛的類型、特點和成因的研究，探索如何建立和完善農(nóng)村糾紛多元化解決機制，不斷推進社會矛盾解決，保障好農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民生活更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正，更加和諧，成為當(dāng)前我們面臨的一項重大的政治任務(wù)。

一、依據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)和特點選擇不同的解決方式

中國兩千多年的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟使廣大農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的一方土地上，由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故，在中國農(nóng)村形成了一個“熟人社會”。絕大多數(shù)的農(nóng)民在一個相對熟悉的環(huán)境里生活一輩子，“低頭不見抬頭見”，非常看重“和氣”、“情面”，發(fā)生糾紛和矛盾以后，在訴訟方式解決與非訟方式解決之間，人們往往會選擇較為溫和的后者。非訴訟方式尤其是調(diào)解比較適合現(xiàn)在農(nóng)村的民情，使老百姓服氣而易于接受，在履行相關(guān)的調(diào)解協(xié)議時也比較自覺，這樣也可以防止矛盾的激化。針對農(nóng)村現(xiàn)在的發(fā)展現(xiàn)狀，對于農(nóng)村內(nèi)部的糾紛還是應(yīng)該采取非訴方式來解決。

隨著改革開放和市場經(jīng)濟的推進，人口流動性普遍增強，農(nóng)村社會也趨于多元化，外來人口的激增，村內(nèi)人口與外來人口之間的糾紛越來越多；農(nóng)村與村外的大筆貿(mào)易也日益增多，使得農(nóng)民確實需要用法律來捍衛(wèi)他們的合法權(quán)益；還有現(xiàn)在國家在大力發(fā)展農(nóng)村建設(shè)，修路、引水等等建設(shè)項目中也會產(chǎn)生很多糾紛。

其中大部分這類糾紛并沒有發(fā)生在農(nóng)村的關(guān)系網(wǎng)中，而且其中會涉及到很多商業(yè)利益的糾紛，甚至?xí)袠说念~很大的糾紛出現(xiàn)，因此就很難完全依靠非訴訟的方式來解決，這時便應(yīng)該發(fā)揮法律的調(diào)節(jié)作用了。也只有這樣農(nóng)民的權(quán)益才能得到有力的保障。

在農(nóng)村糾紛發(fā)生后，人們選擇什么樣的解紛方式來解決民事糾紛，在權(quán)衡糾紛解決的各種利弊后，更多地考慮到解決問題的成本，在更大程度上取決于打官司與其他解紛方式相比較是否成本低廉。通常農(nóng)民首先想到是依靠以家庭和鄉(xiāng)鄰關(guān)系為基礎(chǔ)的人情、禮俗和習(xí)慣規(guī)矩來進行調(diào)節(jié)和緩和，大多傾向于通過調(diào)解與和解方式解決，盡管他們也認為法院在解決民事糾紛過程中的權(quán)威性、客觀公正性，但是實踐中真正上法庭尋求糾紛解決的情況還不是很多，除非非訟方式解決不了問題，再到派出所解決。因此，要解決農(nóng)村糾紛，必須從農(nóng)村社會的現(xiàn)狀考慮構(gòu)建糾紛解決體系，而不能單純依靠法律，這樣造成的結(jié)果只能是事倍功半。我們應(yīng)該建立多元的糾紛解決機制，尤其是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非訴訟方式的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各種糾紛解決方式在農(nóng)村糾紛解決中所處的位置和所針對的領(lǐng)域，使其在糾紛解決中發(fā)揮最大的作用，這樣才能真正達到建立社會主義新農(nóng)村，促進農(nóng)村社會和諧的目的。

二、進一步完善農(nóng)村糾紛調(diào)解解決機制

調(diào)解是一項具有中國特色的解紛方式，被稱為“東方一枝花”，在化解處理我國農(nóng)村地區(qū)的矛盾糾紛中發(fā)揮著重要的作用。調(diào)解作為一種解決社會矛盾和人際糾紛的方式，與和解、仲裁、訴訟等糾紛解決機制相比，具有鮮明地特征：一是調(diào)解的前提是雙方當(dāng)事人的自愿；二是調(diào)解是由第三方介入的糾紛解決機制；三是調(diào)解所使用的解決糾紛的手段和方式比較靈活；四是調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人的合意。它有利于在糾紛解決之后雙方當(dāng)事人之間關(guān)系的彌合，有利于社會的和諧。

在我國，調(diào)解分為人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三種形式。目前在我國農(nóng)村化解矛盾糾紛的主要工作機制是以人民調(diào)解為主，人民調(diào)解制度是人民調(diào)解委員會對民間糾紛的調(diào)解制度，屬于訴訟外調(diào)解。人民調(diào)解是在我國古代民間調(diào)解的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代法治理念和法律規(guī)范逐步發(fā)展起來的。在構(gòu)建多元化農(nóng)村糾紛解決機制中，人民調(diào)解有其自身獨特的優(yōu)勢，在處理農(nóng)村糾紛中具有便捷、及時和經(jīng)濟的特點，人民調(diào)解所運用的調(diào)解手段靈活有效，能最大限度地實現(xiàn)情與法的融合，另外，人民調(diào)解是農(nóng)民群眾自我管理和自我處理糾紛的重要方式，其處理糾紛帶來的良好社會效果明顯。但是我們也必須正視人民調(diào)解存在的問題和不足，諸如調(diào)解作用弱化、呈現(xiàn)行政化趨勢、解決糾紛數(shù)量下降、組織體系僵化、調(diào)解程序不規(guī)范以及保障工作落后等，亟待從立法層面加以解決。進一步改革與完善人民調(diào)解制度，具體應(yīng)做到以下方面：一是解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，重新科學(xué)合理地定位定性人民調(diào)解制度，將其設(shè)計為新時期維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，定性于 “基層群眾性準司法糾紛解決機制”，充分發(fā)揮其調(diào)處解紛、促進和諧的重要作用。二是完善相關(guān)的配套制度，實現(xiàn)人民調(diào)解與法院訴訟之間的有機銜接并不斷擴大人民調(diào)解的受案范圍等。三是在不斷完善自身制度建設(shè)的同時，要在社會上再次掀起人民調(diào)解工作的普及宣傳活動，逐步喚回人民群眾對調(diào)解的認知和認同感，加大各級財政對人民調(diào)解的支持力度，做好人民調(diào)解員的選拔和培訓(xùn)工作。四是要加強相關(guān)的立法工作，循序漸進，促使《人民調(diào)解法》的進一步完善，使得人民調(diào)解的相關(guān)制度更加適應(yīng)新時期的發(fā)展需要，人民調(diào)解的各項工作不僅有法可依，更有良法為鑒。

三、進一步完善農(nóng)村糾紛仲裁解決機制

我國農(nóng)村糾紛的仲裁主要有三種形式：普通民商事仲裁、勞動爭議仲裁、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁。仲裁是由仲裁庭按照法律的明確授權(quán)和一定的程序及規(guī)則，就雙方當(dāng)事人之間的民事糾紛作出具有法律效力的裁決。仲裁制度的特點就是民間性、自主性、靈活性、快捷性、兼容性、和諧性、一裁終局性。隨著《調(diào)解仲裁法》修訂頒布和實施，要嚴格依照新法開展工作，不斷完善仲裁機構(gòu)在處理農(nóng)村糾紛的解決方法。具體包括以下方面：

一是注意尋求情與法的結(jié)合。在調(diào)處糾紛時不僅要遵循“法”，還要兼顧“情”，否則就難以達到圓滿解決、皆大歡喜的效果。所謂的“情”，包括兩個方面：一是指在調(diào)處糾紛過程中要充分考慮鄉(xiāng)情、村情、民情，情理法結(jié)合，做到既要合法，又要合乎情理；二是要用情辦案，在現(xiàn)場勘驗、實地走訪掌握案件基本事實的基礎(chǔ)上，對雙方當(dāng)事人耐心講法說理，動之以情，曉之以理，照顧當(dāng)事人的情緒和感受，得到大家的認同，使問題和矛盾得到圓滿解決。二是因時因地推行流動仲裁庭制度。根據(jù)集中農(nóng)忙和案發(fā)時間的具體情況，可以設(shè)立流動仲裁庭，深入田間地頭開展巡回仲裁，輔之以就案講法，既方便農(nóng)民群眾，又利于及時有效化解糾紛，避免矛盾激化，同時還可以讓大家認識和了解仲裁，不斷擴大仲裁的影響。三是特定案件實行回訪機制。對于當(dāng)事人爭議比較大、歷史遺留問題嚴重以及群發(fā)等案件，可以探索實行回訪機制，一方面做好當(dāng)事人服調(diào)、服裁、罷訪的善后工作，另一方面可以傾聽群眾的意見建議，不斷改進仲裁工作。四是推廣仲裁風(fēng)險告知制度。在案件受理前和受理后開庭前，要把可能出現(xiàn)的風(fēng)險和應(yīng)當(dāng)注意的程序要求，以適當(dāng)方式告知當(dāng)事人，正確引導(dǎo)當(dāng)事人。五是不斷增強仲裁的規(guī)范性、嚴肅性和權(quán)威性。積極探索農(nóng)村糾紛案件的速調(diào)、速裁機制，并制作和逐步推行統(tǒng)一的示范文本，盡可能確?！巴竿谩?，避免不合理懷疑，增強當(dāng)事人及社會各界對仲裁的認同和信任。

四、進一步完善農(nóng)村糾紛行政解決機制

在廣大農(nóng)村地區(qū)，群眾的法治意識還比較淡薄，對法院訴訟的相關(guān)程序還不夠熟悉，加上人民調(diào)解機制也沒有受到應(yīng)有的重視，因此村民們在發(fā)生糾紛時“找政府”、“討一個說法”依然被視為一種解決矛盾的辦法。鑒于村民之間發(fā)生的這些糾紛性質(zhì)多為簡單的民事糾紛，行政機關(guān)多采用行政調(diào)解的方式予以解決，有利于雙方矛盾的緩和及社會關(guān)系的修復(fù)。由于目前我國行政調(diào)解制度還不夠規(guī)范，下一步要以完善行政調(diào)解制度為出發(fā)點，重構(gòu)我國的行政調(diào)解制度。

首先，要促進行政調(diào)解機構(gòu)的專業(yè)化。可以確立專門的調(diào)解機構(gòu)，與政府法制機構(gòu)合署，從法律上賦予其對本級政府各職能部門管理權(quán)限內(nèi)民事糾紛的集中調(diào)解權(quán)。需要進行行政調(diào)解時，可以直接到法制機構(gòu)申請，而不必依據(jù)爭議的具體情況判斷爭議所屬的行政主體的受理范圍。調(diào)解機制被視為一種有第三方干預(yù)的幫助性談判，調(diào)解員的專業(yè)性、中立性和權(quán)威性對調(diào)解成功至關(guān)重要。調(diào)解工作人員應(yīng)當(dāng)定崗定責(zé)，具有必要的法律知識和相關(guān)的專業(yè)知識，進行必要培訓(xùn)，完善相應(yīng)監(jiān)督機制。目前我國法律只明確規(guī)定了行政調(diào)解的機關(guān)，而對于調(diào)解機構(gòu)和人員都沒有規(guī)定?！稄V東省教育廳〈學(xué)生傷害事故處理辦法〉實施細則》等一些地方的規(guī)范性文件在這方面做了有益的探索，值得進一步推廣。其次，要進一步擴大行政調(diào)解的適用范圍。行政調(diào)解的范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事爭議，擴展到行政爭議的解決中去。只要不與有關(guān)法律規(guī)定相抵觸，不侵害行政相對人之外的其他第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解來解決。再次，要進一步規(guī)范行政調(diào)解的程序規(guī)則。從調(diào)解的過程看，目前還沒有一套完整的行政調(diào)解程序規(guī)則，難以保障當(dāng)事人通過行政調(diào)解來保護自身的合法權(quán)益。就行政調(diào)解工作人員的權(quán)利而言，行政調(diào)解主要靠說服教育，因此沒有一定的激勵機制，行政調(diào)解工作難免會產(chǎn)生“出力不討好”的感覺，會產(chǎn)生一定的消極情緒。最后，要提高行政調(diào)解的協(xié)議效力等級。對于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機構(gòu)獨立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，可以考慮直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力，樹立行政調(diào)解的權(quán)威。

五、進一步完善農(nóng)村糾紛司法解決機制

伴隨著農(nóng)村矛盾糾紛在數(shù)量上激增，在內(nèi)容上復(fù)雜化、多樣化，使得現(xiàn)行司法機制在制度設(shè)置方面、知識儲備和處理糾紛技能方面不能適應(yīng)時代變化的要求，為此要立足我國國情，分步驟、有重點地推進農(nóng)村糾紛司法解決機制的完善。

一是突出訴訟調(diào)解的地位和作用。在民事審判中，要進一步完善簡便的調(diào)解程序，設(shè)置調(diào)解協(xié)議快速執(zhí)行程序。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，也可以考慮把民事案件的調(diào)解率納入法院的考核指標。對刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件和行政訴訟案件，可以探索進行調(diào)解或協(xié)調(diào)處理的新方式。二是堅決貫徹寬嚴相濟的刑事政策。要準確理解并嚴格貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，對農(nóng)村大量存在的普通刑事犯罪，應(yīng)當(dāng)盡量慎用逮捕或者刑罰，可以從輕處罰的要酌情從輕處罰。三是擴大民事刑事訴訟簡易程序范圍。我國新修訂的 《刑事訴訟法》，對簡易程序的范圍作了擴大規(guī)定，規(guī)定只要符合一定條件，由基層人民法院管轄的案件可以適用簡易程序，人民檢察院提起訴訟時，也可建議適用。同樣，新修訂的《民事訴訟法》，賦予了法院依據(jù)案件性質(zhì)決定是否適用簡易程序的自由裁量權(quán)，昭示了簡易程序適用范圍的擴大，已成為一種立法趨勢。

六、進一步完善各種糾紛解決機制的互補和銜接

多元化糾紛解決機制的構(gòu)建和完善，關(guān)鍵是要加強人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解的有機銜接，實現(xiàn)各個機制之間的協(xié)調(diào)運作，形成化解農(nóng)村社會矛盾糾紛的合力，即設(shè)立一個合理的鏈接，形成功能互補，防止擎肘和扯皮。根據(jù)多元化農(nóng)村糾紛解決機制的現(xiàn)實需求，應(yīng)該先運用人民調(diào)解等矛盾糾紛解決機制解決大部分的社會矛盾糾紛，只有在這些渠道不能最終解決矛盾糾紛的時候，才考慮借助國家的強制力來解決。不能僅通過單一的糾紛解決機制來解決糾紛，而應(yīng)該平衡各種糾紛解決機制的優(yōu)劣，在體系化、制度化和法律化的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)與相互配合。

首先，建立人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接機制。因行政調(diào)解協(xié)議效力在法律上沒有保障，使行政調(diào)解在現(xiàn)實生活中作用無法充分發(fā)揮，為克服這一現(xiàn)狀，可以將農(nóng)村中不夠治安處罰的治安糾紛、或因治安糾紛引起民事賠償、有可能通過調(diào)解解決的上訪事件等移交給人民調(diào)解工作處理。行政調(diào)解結(jié)果可以通過人民調(diào)解協(xié)議書的形式固定下來，賦予行政調(diào)解的結(jié)果以法律效力，使行政調(diào)解借助人民調(diào)解這個平臺發(fā)揮應(yīng)有作用。同時基層人民政府和人民法院通過行政和司法程序，審查人民調(diào)解協(xié)議，對正確的予以支持，對錯誤的予以糾正，從而對人民調(diào)解協(xié)議實施保護與監(jiān)督，有效地實現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解機制的銜接。其次，建立人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接機制。一是成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，由人民法院指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民審判經(jīng)驗豐富的審判人員擔(dān)任各級各類人民調(diào)解指導(dǎo)員，負責(zé)對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是建立庭前調(diào)解機制，在法院設(shè)立“人民調(diào)解窗口”，負責(zé)庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。對當(dāng)事人到法院起訴的，立案庭應(yīng)主動告知并建議當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解組織調(diào)解，當(dāng)事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的，法院可將案件轉(zhuǎn)移至糾紛所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的調(diào)委會進行調(diào)解。最后，建立行政調(diào)解與司法調(diào)解的銜接機制。在社會上積極倡導(dǎo)樹立行政調(diào)解的意識，對于專業(yè)性較強的糾紛，如醫(yī)療事故、交通事故、勞動爭議、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等，原則上應(yīng)以行業(yè)性或?qū)I(yè)性糾紛解決機制為主，法院應(yīng)對行政調(diào)解給予充分的重視，對于行政調(diào)解協(xié)議也應(yīng)給予充分的尊重。當(dāng)糾紛通過行政調(diào)解無法得到解決時，行政部門工作人員應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人依照法律途徑，以理性的方式表達自己的利益訴求。目前針對行政調(diào)解的法律效力存在缺陷，當(dāng)事人不履行行政調(diào)解協(xié)議不負任何責(zé)任的不合理狀況，應(yīng)當(dāng)在立法或司法解釋中引入現(xiàn)代行政程序法的基本理念，給予行政調(diào)解有效的法律效力保障。對于行政調(diào)解結(jié)果設(shè)立司法審查制度，并遵循司法最終救濟原則，這其中包含著行政調(diào)解與司法調(diào)解救濟途徑的銜接。

七、深入開展普法工作，提高農(nóng)民法律意識

在農(nóng)村必須加大普法力度，廣泛開展法制宣傳教育活動，讓農(nóng)民群眾學(xué)法、知法、懂法、用法，增強農(nóng)民群眾的法律意識、維權(quán)意識。讓農(nóng)民群眾既懂得維權(quán)，又自覺履行義務(wù)，不斷增強自我約束、自我規(guī)范的自覺性，不斷增強依法解決矛盾糾紛的自覺性。同時，要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，積極探索新時期法制宣傳教育的特點和規(guī)律，在普法工作的內(nèi)容、形式、方法、手段、機制等方面實現(xiàn)發(fā)展和創(chuàng)新，實現(xiàn)普法工作法治化。

一是必須加強立法工作。通過立法的形式，確立普法工作的法律地位問題，對普法工作必定會是一個極大的推動。二是必須加強執(zhí)行工作。通過立法的形式來確保普法工作有序開展，是普法工作的進步，也是營造良好法制環(huán)境的具體表現(xiàn)形式。以立法的形式來確保普法工作的開展，界定普法工作的目標任務(wù)、組織機構(gòu)、工作責(zé)任、經(jīng)費保障和獎勵機制等方面的內(nèi)容，不執(zhí)行就是一種違法行為。只有加強立法的執(zhí)行，避免各種因素對普法工作的影響，真正解決有組織管事、有人員做事、有經(jīng)費辦事的問題，普法工作才能順利發(fā)展。三是必須加強監(jiān)督工作。當(dāng)前監(jiān)督的重點是國家機關(guān)權(quán)力的運用、工作人員行政活動是否合法有效和普法經(jīng)費的合法使用問題；監(jiān)督的主要方式是人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督等。只有依法監(jiān)督才能保證依法行政。通過完善監(jiān)督機制，強化監(jiān)督措施，促進普法工作法治化的形成和發(fā)展，對營造良好的社會法制環(huán)境也將起到有效的推動作用。

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