文 （..中共克拉瑪依市委黨校，新疆克拉瑪依 834000）

建設(shè)法治中國，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在現(xiàn)代社會，由于公共服務(wù)關(guān)系到公民的福祉，因此，法治中國建設(shè)的一項重點任務(wù)應(yīng)是構(gòu)建法治政府，建設(shè)法治政府，不僅需要相應(yīng)的制度建設(shè)，還需要培育與之相適應(yīng)的行政文化。但是當(dāng)前關(guān)于法治政府的研究主要集中在制度方面，而缺少相應(yīng)的行政文化研究。同時，在行政文化領(lǐng)域內(nèi)，目前研究主要是從文化角度切入，將行政視為整體進(jìn)行靜態(tài)研究，忽視了行政的過程性?；诖耍疚脑谔釤挸鲂姓^程文化概念的基礎(chǔ)上，明確了當(dāng)代行政過程應(yīng)遵守的文化是法治行政文化，并進(jìn)一步提出了如何塑造法治行政文化的政策建議。

一、行政過程文化：行政文化研究的一種新視角

行政文化，被視為行政管理之魂［1］，加之中國行政體制改革的需要，行政文化研究被賦予了重要意義，成為政治學(xué)、行政管理等學(xué)科的研究熱點。在此背景下，行政文化研究取得了顯著成就，并在一些問題上已達(dá)成共識，如在行政文化概念涉及的領(lǐng)域、承載者等方面。

首先，行政文化概念涉及的范圍由物質(zhì)、精神領(lǐng)域轉(zhuǎn)向精神領(lǐng)域。在先期的行政文化研究中，學(xué)者們對概念的界定過于寬泛，認(rèn)為行政文化包括物質(zhì)文化、制度文化和精神文化。如有學(xué)者認(rèn)為“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化，是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結(jié)合的整體?！保?］隨著研究的深入推進(jìn)，學(xué)者們認(rèn)識到文化應(yīng)屬觀念意識的領(lǐng)域，因此，開始主張從精神領(lǐng)域界定行政文化。比如呂元禮認(rèn)為“行政文化是人們在行政實踐中產(chǎn)生的并反映行政實踐的觀念意識，是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀，是人們在一定社會內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念?！保?］這種從主觀意識領(lǐng)域界定行政文化概念的做法，得到了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。這種轉(zhuǎn)變表明，學(xué)者們的研究更加接近行政文化的本質(zhì)，因為：文化本質(zhì)上講屬于觀念意識的范疇，［4］并且，值得注意的是，呂元禮開始注意到了行政文化是行政過程在社會成員中的心理反映。

其次，承載者由單純行政人員擴展到公民群體。早期的行政文化研究，將其載體限定在行政人員范圍內(nèi)，如有學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)一定的行政人員形成一定的體系時，行政體系中的行政人員就會自然而然地創(chuàng)造出一種內(nèi)容更加廣泛、普遍得到公認(rèn)的文化，這就是行政文化”。［5］這種概念的形成或許與當(dāng)時強調(diào)行政人員隊伍建設(shè)有關(guān)。然而，對公眾作為行政文化載體的忽視，使行政人員隊伍的建設(shè)大受影響，因為行政人員不能脫離其生活的大環(huán)境。在此情況下，學(xué)者們意識到了“當(dāng)代中國的行政發(fā)展蘊涵著巨大、強烈而深沉的社會政治主體意識的企望?！保?］于是，學(xué)者們開始注意到了公眾作為行政文化載體的重要性，如呂元禮在概念界定中使用“人們”而不再限于“行政人員”，從而更加切合現(xiàn)代社會治理理念的要求。

在認(rèn)識到上述共識的同時，還應(yīng)注意到這些研究主要是從文化的角度談?wù)撔姓幕?，如在討論行政文化的?gòu)成要素時，學(xué)者們基本上是從認(rèn)知、觀念、價值等角度切入。然而，行政文化作為文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊形式，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出行政的特色。那么，行政的特色是什么？行政，就其本意而言，是執(zhí)行，但當(dāng)前主要強調(diào)的是服務(wù)。但是，無論執(zhí)行還是服務(wù)，都是一種動態(tài)的過程。因此，從行政的角度而言，過程文化應(yīng)是行政文化的重要內(nèi)容（其次還應(yīng)包括行政目的、結(jié)構(gòu)等文化）。結(jié)合當(dāng)前對行政文化達(dá)成的共識，我們認(rèn)為行政過程文化是行政過程在人們心理的反映，是人們關(guān)于行政如何運行的較為穩(wěn)定的心理活動總和。

二、法治行政：法治中國建設(shè)中的行政過程文化

通過對行政過程文化的界定可以看出：它主要是解決行政運行應(yīng)遵循何種文化的問題。實踐中行政過程文化主要存在兩種互斥的類型：人治行政與法治行政。人治行政文化，是我國傳統(tǒng)社會的行政過程文化，它主張以儒家的“禮”作為規(guī)范行政運行的道德準(zhǔn)則，強調(diào)行政人員的自律和民眾的順從，推崇清官思想?！岸Y”在行政過程中表現(xiàn)為一系列的非正式制度，其調(diào)節(jié)手段主要依靠官員的修養(yǎng)，因而它對行政過程中官員（特別是對最高權(quán)力執(zhí)掌者）缺乏嚴(yán)格的約束力。所以，在我國傳統(tǒng)社會中，行政治理的好壞很大程度上被動地依賴于統(tǒng)治者的品德，即“為政在人”。其結(jié)果常常是任人唯親、“官本位”、獨斷專行、“人情政治”、“一治一亂”等［7］；進(jìn)而言之，人治行政文化本質(zhì)上屬于封建社會的專制文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)，維護(hù)的是專制政權(quán)。顯然，它不符合現(xiàn)代社會行政過程對民主與開放的要求。然而，由于行政文化變遷的惰性，當(dāng)前我國行政過程文化中依然存在著一定程度的人治色彩，此種現(xiàn)狀凸顯了對我國行政過程文化進(jìn)行塑造的必要性。

塑造我國現(xiàn)代行政過程文化，就需要明確在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)今社會需要什么樣的行政過程文化。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須推進(jìn)法治中國建設(shè)。如有學(xué)者認(rèn)為依法治國是國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求［8］，更有學(xué)者指出“‘法治精神’是‘國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化’的核心要求”［9］。建設(shè)法治中國，核心要義是在社會上形成一種法治文化，即突出法律在治國理政中的核心地位，并以法律來規(guī)范政府、行政人員及其他社會成員的行為。法治文化在行政過程領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)就是法治行政，所謂法治行政文化就是人們形成的一種關(guān)于行政過程必須依靠法律來運行并保障公民權(quán)利的文化。由此可知，法治行政是建設(shè)法治中國進(jìn)程中行政過程文化塑造的必然選擇，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要落腳點。

作為法治中國建設(shè)中的行政過程文化，僅了解其概念顯然不能全面理解法治行政文化，理解它，還需把握其內(nèi)涵的構(gòu)成要素。概而言之，法治行政文化內(nèi)涵的構(gòu)成要素有四：法律至上、規(guī)制政府、尊重公民和重視程序正義。

第一，法律至上。法治行政文化雖然也認(rèn)可道德在行政過程中的重要調(diào)節(jié)作用，但是它更加強調(diào)法律是調(diào)節(jié)行政過程的最終依據(jù)。當(dāng)然，人治行政文化也認(rèn)可法律的作用，主張“明儒暗法”。然而，此法實為“法制”，即統(tǒng)治者用法律制度統(tǒng)治人民，在這里，統(tǒng)治者是第一位的，法律是第二位的。與之相反的是，法治行政文化雖然也認(rèn)可法律的工具性，只不過其目的在于維護(hù)公民權(quán)力而非僅是統(tǒng)治集團的利益；為實現(xiàn)其目的，它不僅要約束公眾的行為，還要制約統(tǒng)治集團的統(tǒng)治行為，使之維護(hù)公益（在階級社會，這種公益只是表明上的，只有社會主義社會，公益才是真正代表廣大人民群根本利益的公共利益）。簡而言之，法治行政文化在在行政過程中的表現(xiàn)為法律至上。不過，法治行政文化對法律的凸顯存在一個根本性的前提：法為良法，亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律?！保?0］那么，何為良法？在現(xiàn)代社會，良法必須是人民參與制定或同意的、維護(hù)公民權(quán)益的法律，在我國則表現(xiàn)為以人民代表大會為制定主體的社會主義法律體系。所以，行政文化中的法律至上，嚴(yán)格來講是良法至上。結(jié)合法治中國建設(shè)的要求，行政過程中的法律至上應(yīng)表現(xiàn)為社會主義法律體系成為行政過程中最基本的調(diào)節(jié)規(guī)則，是行政活動的邊界。

第二，規(guī)制政府?！叭酥巍迸c“法治”最根本的區(qū)別并不是有無法律或者法律的地位，而是法律的目的?！叭酥巍睂嵸|(zhì)上是維護(hù)專制權(quán)力，限制人民自由；“法治”則與之相反，其主要目的是防止公權(quán)力對公民權(quán)利的侵害，因此，它主張限制公權(quán)力。依據(jù)此邏輯，法治行政文化內(nèi)涵的一個基本構(gòu)成要素便是規(guī)制政府。規(guī)制政府不僅說明了政府的行政過程和行政行為必須符合法律要求，而且它也表明政府的活動存在邊界，即有限政府。在此前提下，規(guī)制政府理念主張在法律之外事物的治理，須發(fā)揮社會作用，促進(jìn)社會力量的成長。很顯然，法治行政文化中的規(guī)制政府理念實質(zhì)上是重構(gòu)了政府與社會間的關(guān)系，否認(rèn)了全能型政府的理念，主張社會的相對獨立，凸顯了其在現(xiàn)代治理體系中不可替代的作用。從這個角度講，規(guī)制政府與國家治理體系現(xiàn)代化具有理念上的高度契合性，因為國家治理體系現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素之一就是存在相對獨立且能制衡政府的現(xiàn)代社會［11］。

第三，尊重公民。作為一種現(xiàn)代化的行政過程文化，法治行政的核心構(gòu)成要素是尊重公民。它不僅是法治行政的目的，也是“法治”實現(xiàn)的文化基礎(chǔ)。尊重公民，包含兩層意義：一層是消極意義上的，要求政府保障公民權(quán)利免受各方侵害；另一層是積極意義上的，要求政府促進(jìn)公民權(quán)利的實現(xiàn)，有序擴大公民政治參與，“公務(wù)員，尤其包括公共行政官員，在道德上有責(zé)任要盡可能地擴大對政治過程的公共參與邊界”［12］。法治，意味著對公權(quán)力的限制，但是如果沒有公民形成強大的政治參與并有力量抵制來自政府的可能侵害，法律就有可能成為一紙空文，蛻化為專制工具。因此，法治行政，必須以保障公民權(quán)利和促進(jìn)公民政治參與為第一要義。而且，尊重公民，也是推進(jìn)我國治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求之一，《決定》指出“從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”。

第四,重視程序正義。法治行政，作為法治文化在行政過程中的反映，應(yīng)當(dāng)突出行政的過程性。這就要求它重視程序正義?！俺绦蛘x”，也被稱之為“看得見的正義”，源自英美法系的司法實踐，原意是司法案件的審判必須讓人感受到程序的公正與合理。隨著法治實踐的深入，程序正義也成為了行政過程的一種文化構(gòu)成。因為行政是由問題界定、政策制定、執(zhí)行、反饋組成的過程，該過程在現(xiàn)代社會如同司法過程一樣也要遵守法律，正所謂“依法行政”。在這里，它主要是指行政的運作過程需符合法律要求并受人民監(jiān)督。由此可見，重視程序正義必須過程公開。當(dāng)前我國推行的政務(wù)公開實際上是對行政過程中程序正義的回應(yīng)。

通過分析法治行政文化的構(gòu)成要素可知：法治行政，是法治文化在行政過程中的體現(xiàn)，其核心要義是規(guī)制行政過程中的公權(quán)力，維護(hù)并促進(jìn)公民權(quán)利的實現(xiàn)。它是符合我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的一種行政過程文化，是法治中國在行政文化建設(shè)中的反映。

三、法治行政文化的塑造

由于文化變遷的惰性，當(dāng)前我國法治行政文化還主要體現(xiàn)為行政過程文化塑造進(jìn)程中的法治行政思想，尚未廣泛內(nèi)化為人們的觀念。也就說，法治行政文化尚未形成。這就需要我們創(chuàng)新思路，深入研究其形成條件，并據(jù)此提供政策思路。

（一）法治行政文化的形成條件

作為一種觀念意識，有關(guān)行政如何運作的思想或理論只有內(nèi)化為社會成員的觀念，一種行政過程文化才能形成。由于思想內(nèi)化為社會成員的觀念，必須經(jīng)由學(xué)習(xí)的途徑，因此，思想宣傳與教育就成為了行政過程文化形成的條件之一。法治行政思想宣傳的核心是政府在法律框架內(nèi)活動和保護(hù)公民權(quán)利。這就意味著該思想與公民利益最為貼近，易獲得他們的認(rèn)可。這并不是說法治思想的宣傳教育在行政人員中不會產(chǎn)生效果，只是其效果與前者比偏低。由此而言，通過宣傳教育，法治行政文化比較容易在公民間形成。一旦公民間形成法治行政文化，這種文化便會向行政人員群體拓展，因為在這種文化的指引下，公民可以成為一股促使行政過程法治化的強大力量。

鑒于行政過程主要由行政人員實施，法治行政思想只有內(nèi)化為行政人員的觀念才具實際意義。但是由于法治行政文化是對行政過程中不合理文化的改造，而恰是在這些不合理的行政過程文化影響下，行政人員的某些不合理利益才可得以維護(hù)。由此而言，法治行政文化的形成意味對行政人員的規(guī)制以及禁止他們?nèi)〉貌缓侠砝娴男袨?。這就表明法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念僅靠宣傳與教育是靠不住的，還需加強制度建設(shè)。制度通過明確行政行為活動的邊界，使行政人員認(rèn)識到哪些行為是可取的哪些是被禁止的，從而使宣傳教育中的法治行政思想在其觀念中逐漸形成。然而，現(xiàn)實中的多數(shù)情況是：制度建設(shè)后，相應(yīng)的行政過程文化卻形成較為緩慢。這一方面說明行政過程文化變遷的惰性，另一方面也說明了制度建設(shè)的先導(dǎo)性：制度在前，并會影響文化變遷，“正式制度也可能修改、修正或替代非正式約束……新的正式規(guī)則可能取代現(xiàn)存的非正式約束［非正式約束主要指慣例、道德以及文化等——筆者］”［13］。制度實踐，即使開始效果并不理想，它也必然會導(dǎo)致行政過程文化量的變化，進(jìn)而引起質(zhì)變，如社會主義制度的實踐很大程度上改變了傳統(tǒng)社會的人治行政文化，為法治行政文化的形成創(chuàng)造了條件。另外，規(guī)范行政過程，還需要公民積極參與，其原因在于公民參與是社會主義民主的根基，是抵制“唯上”人治行政文化的根本性力量。

通過對上述討論的總結(jié)，可以知道：法治行政文化的形成需要滿足三個基本條件：一是廣泛的宣傳與教育；二是加強制度建設(shè)；三是促進(jìn)公民政治參與。這里需要說明的是，這三個條件相互影響，如促進(jìn)公民政治參與需要通過廣泛的宣傳與教育來培育公民權(quán)利意識，同時也需要制度加以保障與規(guī)制。

（二）法治行政文化塑造的途徑。

法治行政文化的塑造，關(guān)鍵是要滿足它形成的三個基本條件。所以，這三個條件實際上明確了我國法治行政文化塑造的基本途徑。

1.分類宣傳教育，突出法治行政文化在公民中的宣傳。法治行政文化作為一種可以習(xí)得的文化，其形成途徑必須經(jīng)由宣傳教育。雖然法治行政文化的宣傳教育在行政人員、公民群體間的效果不同，但是考慮到行政活動主要由行政人員來實施，這種宣傳教育應(yīng)當(dāng)在行政人員和公民群體中開展。當(dāng)前我國的法治行政文化教育對象主要集中在行政人員方面，并充分利用了各類高校、黨校以及行政學(xué)院的資源，但效果并不理想。究其原因，主要是片面集中在行政人員單方面的宣傳教育上，而忽視了對公眾的傳宣教育。針對這種情況，法治行政文化的宣傳教育在充分利用現(xiàn)有高校、黨校、行政學(xué)院等資源開展行政人員培訓(xùn)的前提下，應(yīng)當(dāng)凸顯該文化在公民群體中的宣傳教育。

加強法治行政文化在公民中的宣傳，首先應(yīng)當(dāng)澄清認(rèn)為這種宣傳會引起社會穩(wěn)定問題的誤解。不可否認(rèn)，隨著公民法治行政觀念的形成，行政訴訟案件在近期有可能增多。不過，這些都屬于行政監(jiān)督的正常行為；而且，如果在人治行政文化的影響下，公民對行政侵權(quán)的行為不是采取司法救濟途徑而是其他途徑（如群體性非理性上訪）的話，才是對社會穩(wěn)定的威脅，甚至可能導(dǎo)致政府信任危機。因此，加強法治行政文化在公民中的宣傳，有利于建構(gòu)和諧的社會秩序，提升政府公信力。當(dāng)然，此種宣傳，不可能采取像行政人員那樣利用培訓(xùn)院校授課的方式，而應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式，充分利用廣播電視、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等。此外，宣傳內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所偏重，對行政人員的宣傳教育應(yīng)當(dāng)放在如何依法行政方面，而對公民的宣傳教育重點應(yīng)是如何利用法律監(jiān)督政府并維護(hù)其權(quán)利。

2.制度清理與建設(shè)并重，建立法治化的行政制度。在推行行政過程法治化方面，由于“制度依賴”問題的存在，我國尚有一些制度與法治行政文化不相適應(yīng)。針對這種情況，法治化行政制度的建設(shè)，應(yīng)“廢舊立新”，清除不合理的制度并建立法治化的行政制度。

當(dāng)前不合理的制度主要體現(xiàn)為行政審批環(huán)節(jié)過多。該問題的存在，一方面不利于清除“官本位”文化遺留，另一方面也不利于公民對行政過程的監(jiān)督?？傊?，它限制了法治行政文化的形成。對此，黨和國家有著深刻的認(rèn)識并通過多方努力進(jìn)行改革。我們在為取得的成就感到欣慰的同時，也應(yīng)看到“行政審批權(quán)存在放虛不放實、流于形式的問題”［14］。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因很大程度上在于當(dāng)前相關(guān)法律制度并未適時調(diào)整：相當(dāng)多數(shù)不合理的行政審批是存在法律依據(jù)的。因此，清理、修改當(dāng)前不合法治行政文化要求的行政制度依然是當(dāng)前制度建設(shè)的重點。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大法治化行政制度的建設(shè)，重點是政務(wù)公開制度、行政程序性制度、公民參與政府治理制度等。

3.多途徑促進(jìn)公民政治參與。法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念，必須有效促進(jìn)公民政治參與。促進(jìn)公民政治參與的基本前提是提升公民政治參與的意識，這就需要政府加大法治思想在公民中的宣傳。所以，促進(jìn)公民政治參與也有賴于法治行政文化塑造過程中宣傳教育的開展。

在加大宣傳教育的同時，還應(yīng)開辟多種公民政治參與的渠道。首先，依據(jù)國家治理體系現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)的要求，建設(shè)政務(wù)服務(wù)大廳，簡化公民去政府辦事的程序，縮短公民與政府間的距離。其次，推進(jìn)信訪制度改革，建立限時回復(fù)并說明案件處理理由制度。第三，簡化行政訴訟程序，推進(jìn)司法改革。第四，充分利于網(wǎng)絡(luò)時代資源，多層次全方位地擴大網(wǎng)絡(luò)政治參與。

總之，法治行政文化的形成是一個長期、系統(tǒng)性的工程，需要宣傳教育、制度建設(shè)、公民政治參與以及其他措施的全面跟進(jìn)。而且，這些措施之間存在著緊密的聯(lián)系，因此，法治行政文化建設(shè)過程中相關(guān)措施的實施必須綜合進(jìn)行。

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