馮 楊 薛冠儒

（川北幼兒師范高等?？茖W(xué)校，四川 廣元 628000）

村民自治的雛形開始于20世紀(jì)80年代，十一屆三中會吹響了改革開放的號角，在農(nóng)村土地上開始了一場轟轟烈烈的改革之潮。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在開啟了中國的改革之路的同時，也意味著過去幾十年來形成的基層管理體制-人民公社的管理功能逐漸消退。1980年，在廣西羅城、宜山等地出現(xiàn)了中國第一批村民委員會組織，以制訂村規(guī)民約、維護(hù)社會治安，這一組織開始代替人民公社在農(nóng)村行使管理權(quán)，這就是最初的村民自治委員會。這種組織的優(yōu)越性逐漸被大家認(rèn)可，隨后的幾年中，全國各地都出現(xiàn)了類似的組織，并且得到了地方政府的肯定和支持。在中央積極推動下，1982年《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的地位。1987年11月《中華人民共和國村委會組織法》（試行）頒布實(shí)施。1998年11月4日，經(jīng)九屆全國人大常委會第四次、五次常委會會議審議修改并通過，《村民委員會組織法》頒布實(shí)施，為村委會選舉提供了法律依據(jù)。2010年通過的新的《中華人民共和國村民委員會組織法》更進(jìn)一步強(qiáng)化了我國農(nóng)村在基層選舉的法律依據(jù)。

村委會選舉是村民實(shí)行自治最重要的組成部分，選舉結(jié)果正義與否直接決定了村民自治效果的優(yōu)劣。然而，我國并沒有一部專門的選舉法來規(guī)范村委會的選舉?！吨腥A人民共和國選舉法》第一條規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國憲法，制定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法。①顯然，選舉法規(guī)定適用的對象并不包括在農(nóng)村的選舉。目前，對農(nóng)村選舉作出明確規(guī)定的只有《村委會組織法》以及各地制定的地方法規(guī)。新村委會組織法全篇涉及到村民委員會選舉的條款只有十款，而各地制定的地方法規(guī)其法律位階低于《村委會組織法》，其職能在村委會組織法規(guī)定的法律框架內(nèi)在規(guī)范，必然有一定的限制。目前，法律的缺失是在農(nóng)村實(shí)施規(guī)范的選舉，保障村民自治權(quán)更加完善的一大障礙。筆者通過對地處四川省廣元地區(qū)較偏遠(yuǎn)的G村、S村、J村的調(diào)查研究，認(rèn)為法律在規(guī)范農(nóng)村進(jìn)行的選舉方面存在以下的問題：

一、村委會選舉立法缺失

1.有關(guān)候選人確立的法律缺失

新《村委會組織法》雖然對舊法進(jìn)行了一定的調(diào)整，但就村委會選舉中候選人的確立問題仍沒有明確。筆者在對廣元市利州區(qū)J村村委會換屆選舉的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在村委會選舉中關(guān)于候選人的確立，一般包括以下三種情況：第一，村民推薦；第二，村民自薦；第三，村黨支部或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推薦。其中，第三種方式推薦的候選人往往在選舉中更具有競爭力。然而對于如何確定候選人的問題，村委會組織法并沒有明確規(guī)定，而大部分的村民認(rèn)為參選是件麻煩的事，不愿意參與。因此，以前兩種方式確立候選人的情況較少。同時，自建國以來，村黨支部就在村級管理中承擔(dān)著特殊的角色，尤其是人民公社化運(yùn)動期間，其權(quán)力達(dá)到了頂峰。即使人民公社消失后，在農(nóng)村實(shí)行了村民自治管理的模式，但村黨支部仍然在村委會選舉中有著重要的作用，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政機(jī)關(guān)往往也忽視了村委會作為自治機(jī)關(guān)的性質(zhì)而對村委會的選舉進(jìn)行干涉。這就導(dǎo)致了對于候選人的確立實(shí)際上掌握在村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的手中。

2.對罷免村委會成員的法律缺失

新《村委會組織法》第十六條對罷免村委會成員的程序做出了如下規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。②但這一條款對于罷免程序的規(guī)定并不完善。比如，新《村委會組織法》明確規(guī)定了村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持，并且還規(guī)定了候選人不得參與組建村民選舉委員會，但并沒有說明如果啟動罷免程序有誰來主持的問題。這就導(dǎo)致了在一些村出現(xiàn)了被罷免人自己主持或者直接跳過罷免程序，由村委會、黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接做出“撤銷其職務(wù)”的決議。這一現(xiàn)象表明了選舉權(quán)和罷免權(quán)極度不對等，直接的影響就是村民們的法制觀念的缺失。比如在對s村和g村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有60%的村民不清楚自己有罷免權(quán)或不知道罷免的程序。

3.對輕微違反村委會選舉行為的法律規(guī)范缺失

新《村委會組織法》第十七條對在村委會選舉中的違法行為作了規(guī)定：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。③但卻沒有明確規(guī)定到底達(dá)到何種程度才可以認(rèn)定為暴力、威脅、欺騙、賄賂等。實(shí)際上，在農(nóng)村這樣一個重視人情的社會，村委會選舉過程常存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，比如說，在農(nóng)村經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，鄉(xiāng)親鄰里之間常相互送點(diǎn)日常生活用品，自家種的菜，養(yǎng)的雞等。這是不是也要算賄賂？法律并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，而在實(shí)際的選舉中，這又是常出現(xiàn)的情況，法律如果不對其進(jìn)行規(guī)定，就會讓村民從思想上覺得送點(diǎn)小東西并不違反法律進(jìn)而更加肆無忌憚，最終還是會影響村委會選舉的秩序。

二、對于村委會選舉的救濟(jì)法缺失

1.《刑法》缺乏對村民賄選、暴力手段參與選舉的處罰規(guī)定

我國《刑法》第256條規(guī)定了破壞選舉罪。該條規(guī)定:“在選舉各級人民代表大會代表和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人時,以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”④由此條款內(nèi)容可以看出，刑法中的破壞選舉罪針對的對象是破壞人民代表大會選舉的人，顯然，在村委會選舉中是不適用的。那么，如果在村委會選舉中發(fā)生了賄選或者暴力破壞選舉的行為應(yīng)該受到怎樣的處罰呢？刑法沒有就此問題再做規(guī)定，而新的《村委會選舉法》第十七條第二款規(guī)定，對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。⑤這一條雖然規(guī)定了村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害的救濟(jì)途徑，但是規(guī)定能夠受理的機(jī)關(guān)太多，也沒有明確各機(jī)關(guān)在受理時的權(quán)限，更沒有規(guī)定違反此條規(guī)定應(yīng)受到什么樣的處罰。這就使得實(shí)際中村民以各種方式破壞選舉的行為，往往不會被處罰。筆者在對廣元市利州區(qū)J村、S村和G村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有44%的村民明確表示在選舉中存在各種破壞選舉的行為，有33%的村民表示沒有聽說破壞選舉的人受到處罰，17%的村民認(rèn)為，打砸、破壞選舉現(xiàn)場只是一種訴求的表達(dá)，不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違法。

2.行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰等相關(guān)法律中關(guān)于村委會選舉違法的法律缺失

行政訴訟、行政復(fù)議、行政處罰都是針對公民、法人或其他組織認(rèn)為其行為侵犯了自己的權(quán)利時，為獲得救濟(jì)訴諸法院而適用的法律。比如《行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。⑥行政復(fù)議法、行政處罰法也有類似規(guī)定。因此，從法條規(guī)定可以看出，如果鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對于村委會選舉做出錯誤的決議，村民是可以行使救濟(jì)權(quán)的。然而，在現(xiàn)實(shí)村委會選舉的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少以明確作出決議的方式去干涉選舉。所以名義上，選舉還是由村民選舉委員會主持。那么，在選舉過程中如果出現(xiàn)了違法行為，自然也不能適用《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《行政處罰法》，這就使得村民自治中非常重要的選舉權(quán)、被選舉權(quán)得不到法律救濟(jì)。

我國的村民自治從形成到今天逐漸完善歷時30多年，村民自治建設(shè)取得了輝煌的成績，比如已經(jīng)在農(nóng)村建立了民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的村民自治機(jī)制。其中，民主選舉的重要性不言而喻，是否能夠選舉出真正代表“村民”發(fā)聲的村干部將直接影響村民自治的成果。要完善村委會選舉首先要“有法可依”。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，我們并沒有對“村委會選舉”專門立法，而其它法律也沒有就“村委會選舉”的違法行為作出處罰規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，村委會干部手中掌握的權(quán)力也越來越大。為保證能夠選舉出真正符合“民意”的村委會干部，為建立良好的村委會選舉秩序，需要構(gòu)建完善的針對村委會選舉的法律體系，只有將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”才能保證村民自治的健康發(fā)展。

總之，當(dāng)前針對我國村委會的法律制度構(gòu)建還存在一定的問題，這些問題在一定程度上限制了村委會功能效用的最大化。因此，必須按照法治中國的要求，完善針對村委會的法律體系構(gòu)建。

注釋：

①《中華人民共和國選舉法》第一條根據(jù)中華人民共和國憲法，制定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法。

②《中華人民共和國村委會組織法》第十六條：本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。

③《中華人民共和國村委會組織法》第十七條第一款：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。

④劉志鵬：討論村委會選舉中的違法行政行為及其法律規(guī)制——兼談農(nóng)民選舉權(quán)利的保障與救濟(jì)［J］.行政法學(xué)研究2004（1）

⑤《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條第二款：對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

⑥《中華人民共和國行政訴訟法》第二條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

[1]中華人民共和國村民委員會組織法.2010.

[2]中華人民共和國選舉法.2010.

[3]劉志鵬.討論村委會選舉中的違法行政行為及其法律規(guī)制——兼談農(nóng)民選舉權(quán)利的保障與救濟(jì)［J］.行政法學(xué)研究，2004，（1）.