殷 琦 王 潔 范 克

（南京市水利規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210006）

0 引言

在實施改革開放的基本國策后，我國在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過推行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)、項目法人責(zé)任制為核心、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制基本格局。市場上出現(xiàn)了以項目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場三元主體。筆者結(jié)合目前南京市水利工程項目建設(shè)管理的現(xiàn)狀，對水利工程實施過程中存在的一些問題、產(chǎn)生的原因以及解決辦法作一簡單的分析、探討。

1 建設(shè)管理存在的問題

1.1 工程造價常常突破概算

由于政府項目的法人機(jī)制沒有真正建立起來，造成管理者的各項責(zé)任難以真正落實，更難以積極主動地控制投資。建設(shè)單位也是最終使用單位，用的都是國有資金，提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種慣例。

1.2 專業(yè)化程度低

目前，大量政府投資項目是由建設(shè)單位臨時組建項目管理班子，這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項目業(yè)主”對政府投資項目進(jìn)行管理，其實質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的特征，不僅造成社會資源重復(fù)配置，而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。

1.3 工程監(jiān)理的局限性

從某種意義上說，工程監(jiān)理制應(yīng)該屬于我國建設(shè)管理模式向國際化、現(xiàn)代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項目管理的范疇，只是項目管理的范圍更寬而已。

建設(shè)監(jiān)理主要是解決了工程建設(shè)施工期的專業(yè)管理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主承擔(dān)大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設(shè)計，需要相對較高的技術(shù)管理水平，故對業(yè)主人員的要求相對較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)管理等又牽制了業(yè)主大量的人力物力，不但不符合水利系統(tǒng)提出的建、管、養(yǎng)分離的改革模式，而且與實施工程建設(shè)監(jiān)理制的初衷相悖，使目前工程建設(shè)監(jiān)理制的實施遇到了空前的“信任危機(jī)”。由于近年來我國的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，擬建和在建工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設(shè)監(jiān)理的承受能力，加上建設(shè)監(jiān)管的需要，大量不符合監(jiān)理執(zhí)業(yè)資格要求的人員涌入監(jiān)理行業(yè)，造成行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來可以實現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項目管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設(shè)管理水平和實施建設(shè)管理體制改革的結(jié)合點(diǎn)成為決定“工程建設(shè)監(jiān)理制”和“工程項目管理制”今后發(fā)展方向的重要工作之一。

1.4 繁多的業(yè)主單位增加了財政的負(fù)擔(dān)

根據(jù)國家關(guān)于項目法人責(zé)任制的要求，每個項目都要成立項目法人單位，相應(yīng)要有健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成，這就需要相當(dāng)多的一批人員進(jìn)入項目法人單位。而我國目前的體制很難在項目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，因此，在一定時期內(nèi)增加了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財政投入來支撐，這無形中增加了財政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實施建、管、養(yǎng)分離的改革措施有著較大的矛盾。

1.5 臨時多變的法人單位無法提高工程建設(shè)的管理水平

由于法人單位是為特定項目建設(shè)而成立的，項目一旦完成就要將人員分散到其他項目或其他機(jī)構(gòu)，使得在建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗無法得到全面的總結(jié)，從而導(dǎo)致管理水平不能得到系統(tǒng)的提高。

1.6 臨時行為易產(chǎn)生職務(wù)犯罪

責(zé)權(quán)不一致，使得項目法人應(yīng)該履行的職責(zé)很少但可支配的權(quán)力卻很大。工程的建設(shè)周期長、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競爭會將市場經(jīng)濟(jì)中的糟粕帶入到工程的某些交易環(huán)節(jié)之中，容易形成職務(wù)犯罪。

2 存在問題的原因分析

2.1 宏觀方面

國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有即時調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對水利工程管理如何進(jìn)入市場研究不深、不透；幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固，造成全社會無償用水或低價用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢；國家重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位；將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位。

2.2 微觀方面

長期以來在社會上及水利行業(yè)中存在的“重建輕管”思想對水利事業(yè)造成嚴(yán)重危害，以致積弊叢生。“重建輕管”使水利工程管理行業(yè)“不景氣”，管理水平落后，技術(shù)水平低，制約了水利工程的發(fā)展；水管單位自我改革意識不強(qiáng)，有的仍有“等、靠、要”思想，觀念還停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代，跟不上市場經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐；有的則“小富即安”，擔(dān)心改革影響既得利益；有的對改革有畏難情緒，持等待觀望態(tài)度。

3 解決方案探討

目前，南京市的城建、交通系統(tǒng)以及各個區(qū)縣新城開發(fā)區(qū)建設(shè)普遍開展了項目管理或代建模式。在水利系統(tǒng)中，南水北調(diào)工程也開展了項目管理的實踐。2013年12月，江蘇省水利廳頒布了《江蘇省水利工程建設(shè)項目代建制試行辦法》。實踐表明，實施專業(yè)化的項目管理模式、代建模式等，可從多方面解決目前水利工程建設(shè)過程中存在的問題：

（1）政府投資主管部門選定具有相關(guān)資質(zhì)和經(jīng)驗的項目管理公司作為管理單位，并委托其對建設(shè)項目實施工程中的投資嚴(yán)格掌握，控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和項目預(yù)算，保障投資計劃的切實貫徹執(zhí)行。這樣才能保證建設(shè)投資使用不會偏離，項目建成投入使用后，可及時形成固定資產(chǎn)建帳入庫，防止長期耗費(fèi)或流失。

（2）以項目管理制為手段，通過高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費(fèi)、投資效率不高的頑疾。項目管理公司具有工程建設(shè)管理能力和經(jīng)驗，可以對項目工程建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化的管理，并全面負(fù)責(zé)工程建設(shè)過程中各方面的監(jiān)控和協(xié)調(diào)，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設(shè)工程保質(zhì)、按期竣工。

（3）項目管理模式解決了過去建設(shè)項目責(zé)任主體不明、責(zé)任不清的問題，在相當(dāng)程度上克服了權(quán)責(zé)不分、無法控制的現(xiàn)象。以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立約束和激勵機(jī)制，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預(yù)期目標(biāo)實行嚴(yán)格控制和有效約束。

（4）建設(shè)單位無需再抽調(diào)人員成立基建班子，減輕了工作壓力。同時以制度為保障，賦予管理人一定的權(quán)利和地位，使其為出資人補(bǔ)位，從而抑制因所有者代表缺位而引發(fā)的諸多弊病。

（5）建立出資者、建設(shè)管理者、使用者三者之間相互約束的監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，可以有效防止腐敗。項目管理單位在建設(shè)方授權(quán)下委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，選定設(shè)計單位、施工單位、設(shè)備供應(yīng)商，等于設(shè)置了兩道防止腐敗的“隔離墻”：一是領(lǐng)導(dǎo)干部與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”；二是使用單位與招標(biāo)活動之間的“隔離墻”。這樣可以從源頭上防止腐敗，充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)制度的積極作用。