劉文花

（天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134）

加強(qiáng)社會管理重在政府誠信

劉文花

（天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134）

我國政府在社會管理創(chuàng)新中居于主導(dǎo)地位，政府自身建設(shè)關(guān)乎社會管理創(chuàng)新成敗。政府誠信是社會誠信的基礎(chǔ)，由于社會轉(zhuǎn)型期的特定背景，受到傳統(tǒng)思想觀念的影響，加之法律制度不健全，以及政府權(quán)力過于強(qiáng)大的事實(shí)，導(dǎo)致政府種種失信表現(xiàn)。因此，要從提升政府服務(wù)意識，加強(qiáng)法制建設(shè)，增強(qiáng)政策執(zhí)行力，提升公職人員能力等多方面著手，提高政府績效，從而建設(shè)誠信政府，為提升社會管理奠定良好基礎(chǔ)。

社會管理；政府誠信；社會轉(zhuǎn)型期

一、問題的提出

當(dāng)前，我國政府等公共管理部門和公職人員的公信度大大降低，社會誠信缺失，個人誠信品德下降，誠信缺失已成為社會公害。在我國政治體制下，政府的特殊地位決定了政府誠信的至關(guān)重要性，所謂上行而下效，政府應(yīng)作社會誠信的表率，而政府失信于民是導(dǎo)致整個社會誠信缺失的重要原因，也將影響政治的長治久安，解決政府和公職人員的社會公信度問題已經(jīng)成為解決整個社會誠信缺失的關(guān)鍵。

誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，是一種可預(yù)期的責(zé)任承諾和基于此一責(zé)任承諾所建立起來的人際和社會的信任或信賴。[1]作為一種美德，誠信是道德層面的自律，體現(xiàn)主體的自主性，對于政府而言，誠信也體現(xiàn)為主觀能動性，即政府自身能夠嚴(yán)格自律，言而有信，取信于民，繼而加以邏輯推演，政府自身的道德品質(zhì)引發(fā)政府與公眾的關(guān)系，即政府誠信導(dǎo)致政府信任，政府信任是公眾對政府誠信的反應(yīng)和評價(jià)，是政府施政的民心基礎(chǔ)，是政府政治合法性的重要基礎(chǔ)，也是社會管理創(chuàng)新的重要前提和基本保障，政府信任要通過執(zhí)政理念和執(zhí)政實(shí)踐來獲取。

二、政府失信的表現(xiàn)

1.政策制定缺乏民主性和科學(xué)性

公眾參與是民主的重要表現(xiàn)形式，公眾參與政府決策既能推進(jìn)決策民主化進(jìn)程，又有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，以保證政策的公共性特征。但政府在政策制定中，存在忽略公眾意愿的現(xiàn)象，不能傾聽公眾呼聲，一意孤行；不進(jìn)行嚴(yán)格而充分的科學(xué)論證，而是拍腦袋進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)決策或者為了私利進(jìn)行暗箱操作，從而導(dǎo)致政策“懸空”，甚至危害公共利益。舉例加以說明，一是《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，2009年出臺伊始就備受關(guān)注和質(zhì)疑，關(guān)注是因?yàn)樯婕懊嫣珡V，群體太大，受到質(zhì)疑是因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)不做表率，不對自身進(jìn)行改革，因此政策受到既得利益群體的抵制，處于“懸空”狀態(tài)。二是《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》實(shí)施前后關(guān)于“闖黃燈”如何界定和處罰的爭論，政府部門先是明確表態(tài)“闖黃燈”要處罰，后來因?yàn)檎呷狈刹僮餍?，政府又作出暫時不處罰的決定，如此一來，政策和政府部門的權(quán)威性大打折扣。三是廈門PX項(xiàng)目事件，因?yàn)椴魂P(guān)注民意，引發(fā)群體性事件，最終項(xiàng)目被撤銷。

2.政策執(zhí)行缺乏持續(xù)性和有效性

政策重在落實(shí)，否則無異于“紙上談兵”，好的政策如果不貫徹執(zhí)行，對公眾而言是“鏡中月，水中花”，貫徹執(zhí)行不到位或者出現(xiàn)扭曲也會讓公眾失望，久而久之，政府的公信力會大大降低。比如，中央明確規(guī)定種糧補(bǔ)貼每畝地80元，但有些地方每畝只給70元甚至更少，老百姓不禁要問其余的錢哪去了？政策執(zhí)行持續(xù)性是有效性的重要保障，當(dāng)前存在“陣風(fēng)式執(zhí)法”、“運(yùn)動式執(zhí)法”現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行時緊時松，時有時無，公眾利益受損，法律意識也難以提升，因此，集中一段時間進(jìn)行“嚴(yán)打”的方式并不可取，政策和法律的執(zhí)行必須保持連續(xù)性和一貫性，才能維護(hù)政策和法律的權(quán)威。城市管理執(zhí)法人員與流動攤販進(jìn)行“貓捉老鼠”的游戲?qū)@種政策執(zhí)行方式做了很好的注解。

3.信息披露缺乏真實(shí)性和連續(xù)性

政府壟斷了大量信息，很多信息是關(guān)乎公共利益的，也是公眾想要知曉的。但是政府的透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公眾的知情權(quán)，或者對信息諱莫如深，不加以公開；或者為了走形式，公開不痛不癢的信息；或者信息本身有假；或者進(jìn)行選擇性公開，以自身利益為評判標(biāo)準(zhǔn)，有利的公開，不利的不公開。人事任用、項(xiàng)目招標(biāo)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題常被媒體曝光，“斷頭新聞”也經(jīng)常出現(xiàn)，這些都違背了信息公開的原則，雖然《政府信息公開條例》已實(shí)施5年多，但執(zhí)行情況差強(qiáng)人意。

4.公職人員缺乏服務(wù)意識和敬業(yè)精神

公眾對政府的評價(jià)歸根結(jié)底是對公職人員的評價(jià)，他們代表政府行使權(quán)力，其言行舉止代表著政府形象。對于公共部門，老百姓有個通俗的評價(jià)，就是“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”；對于公職人員，老百姓說他們是“一張報(bào)紙，一杯茶”，雖然不能以偏概全，但反映出公眾對政府和公職人員的不滿，也是對他們?nèi)狈Ψ?wù)意識和敬業(yè)精神的形象寫照。銀川市城管局局長陳志文曾說過：“小攤小販不偷不搶，靠一輛三輪車、一個流動攤點(diǎn)養(yǎng)家糊口，怎能忍心斷他們的生路？”此言既表明了官員的良知，也提出了對公職人員的要求，那就是要以人為本，服務(wù)民眾，城管執(zhí)法不要“斷生路”，而是要“幫找出路”。

5.政府官員缺乏廉潔自律

社會公眾對于政府官員貪污腐敗深惡痛絕，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)腐敗不除將亡黨亡國。貪污腐敗以公共權(quán)力滿足一己私利，吞噬公共資源，侵犯公共利益，造成社會不公，損害政府形象，侵蝕社會有機(jī)體，是政府官員失信于國家、失信于黨、失信于民的體現(xiàn)，必然導(dǎo)致社會公眾對于政府的不滿和不信任。

三、政府失信原因分析

1.轉(zhuǎn)型期社會背景復(fù)雜

改革開放后的社會轉(zhuǎn)型期的特征造成社會誠信資源不足，關(guān)鍵是政府失信。特征主要有：第一，此次社會轉(zhuǎn)型是在十年“文革”的嚴(yán)重社會災(zāi)難中起步和加速的，“十年文革”嚴(yán)重破壞了政治信任和人際信任；第二，法制不完備的經(jīng)濟(jì)體制改革，造成經(jīng)濟(jì)差異和社會不公；第三，文化價(jià)值觀念的精神資源儲備不足，便開始了巨大的經(jīng)濟(jì)社會變革。[1]因此，在異化的市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值引導(dǎo)下，包括政府官員在內(nèi)的社會公眾“一切向錢看”，不擇手段地追求自身利益最大化，以致信仰迷失，道德淪喪，違法違紀(jì)。

2.傳統(tǒng)思想觀念產(chǎn)生負(fù)面影響

公共治理已達(dá)善治是當(dāng)前社會管理的一大趨勢，但我國封建社會的專制傳統(tǒng)固化了自上而下的管控思維方式和強(qiáng)權(quán)思維，導(dǎo)致政府在放權(quán)上顧慮重重，畏首畏尾，社會受到政府嚴(yán)格管制?！肮俦疚弧彼枷雵?yán)重，一來想當(dāng)官，二來當(dāng)了官之后高高在上，作威作福，為了晉升更是對上負(fù)責(zé)對下不負(fù)責(zé)，或者欺上瞞下。中國傳統(tǒng)的熟人社會，形成了講面子、論關(guān)系的風(fēng)氣，從而不是照章辦事，而是看關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近，“有人好辦事”成了公眾的普遍信條。一團(tuán)和氣、明哲保身、不求有功但求無過，等等，都為政府失信提供了文化土壤，也暴露出我國對政府公職人員的考核制度存在弊端，不能發(fā)揮考核的積極作用，即獎優(yōu)罰劣、優(yōu)化人力資源配置和提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)。

3.法制建設(shè)落后于社會發(fā)展

改革開放是我國進(jìn)行的一場前無古人的革命，無經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可循，“摸著石頭過河”，在探索中前進(jìn)，缺乏宏觀的、具有前瞻性的頂層設(shè)計(jì)，很多法律制度不是未雨綢繆，而是亡羊補(bǔ)牢或者查漏補(bǔ)缺，難免造成法律制度制定很倉促，執(zhí)行不到位，或者法律制度趕不上社會發(fā)展的步伐，處于落后、不適應(yīng)的狀態(tài)。到目前為止，我國尚未制定《社會管理法》、《社會組織法》之類的高層次的指導(dǎo)社會管理實(shí)踐的法律，政府的社會管理綜合治理委員會也難以發(fā)揮社會管理相關(guān)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，城市管理綜合執(zhí)法部門在社會管理中常遇困境，諸多問題都要通過完善法制建設(shè)解決。

4.政府權(quán)力過于強(qiáng)大

我國的政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，制約了社會管理創(chuàng)新。政府權(quán)力仍過于強(qiáng)大，一方面政府幾乎壟斷了稀缺資源，而且資源掌控總量極大，在法律制度不健全的情況下，受市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律和交換規(guī)律的影響，資源壟斷很容易成為腐敗滋生的溫床。另一方面，政府權(quán)力過大，權(quán)力觸角涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等方方面面，嚴(yán)重壓縮了社會自主發(fā)展空間，壓制社會自身活力，嚴(yán)重影響社會公眾與政府的溝通協(xié)商意愿，自下而上的公眾參與治理模式很難孕育和發(fā)展。腐敗和缺乏溝通是公眾不信任政府的重要原因。

四、建設(shè)誠信政府，提升社會管理

1.以建設(shè)服務(wù)型政府為契機(jī)，樹立服務(wù)意識

中共十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府，十八大之后，服務(wù)型政府有了新的表述，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案＞任務(wù)分工的通知》指出，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府相對于管制型政府而言，遵循以人為本，公民本位的理念，為社會公眾提供公共物品與公共服務(wù)，最大限度滿足公眾需求。建設(shè)服務(wù)型政府是新時期貫徹和落實(shí)我黨和政府執(zhí)政為民理念的重要任務(wù)，政府應(yīng)對自身及社會誠信缺失問題進(jìn)行反思，弱化“官本位”思想，以公眾利益為自身關(guān)切，注重責(zé)任擔(dān)當(dāng)，始終要堅(jiān)持把人民群眾滿意不滿意，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。服務(wù)意識以“誠”為本，真誠對待工作，真誠對待公眾，才會“親民”而“止于至善”，才能改變“門難進(jìn)，臉難看，話難聽”的境況，才不至于工作敷衍塞責(zé)，互相推諉。十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。保障和改善民生的前提是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展壯大，以政府提供的公共物品與公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以公眾的滿意度作評價(jià)，公眾滿意從而會提升政府誠信。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，注重頂層設(shè)計(jì)

制度具有雙重功效，一是約束，二是預(yù)期，與誠信一致，因此，加強(qiáng)制度建設(shè)是政府誠信的要務(wù)，同時要注重制度的落實(shí)，這也是依法治國、依法行政的必然要求。頂層設(shè)計(jì)不僅包括進(jìn)行制度建設(shè)，更重要的是要有戰(zhàn)略眼光，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和謀篇布局。在社會管理方面，頂層設(shè)計(jì)就是要按中央的部署，進(jìn)一步通過頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)社會管理以及加強(qiáng)社會體制改革的整體性、協(xié)調(diào)性和平衡性。[2]十八大提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，與之前相比增加了“法治保障”，社會管理的相關(guān)法律法規(guī)必將跟進(jìn)。十八大之后，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府機(jī)構(gòu)改革有了巨大進(jìn)展，十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出改革社會組織管理制度，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，《通知》進(jìn)一步明確，到2017年基本形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。同時，《通知》對政府誠信建設(shè)也設(shè)置了時間表，2014年6月底前提出加強(qiáng)政務(wù)誠信制度建設(shè)的方案，2015年出臺并實(shí)施政務(wù)誠信制度。政務(wù)誠信建設(shè)與社會管理制度改革并行，兩者將相輔相成，互相促進(jìn)。

3.提高公共政策有效性，以執(zhí)行力提升政府公信力

公共政策有效性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制定良好的政策，二是良好的政策得到良好執(zhí)行，達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)。為此，政策制定過程要充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重科學(xué)，通過聽證會、咨詢會、征求意見稿等形式征得公眾的廣泛參與，并組織專家學(xué)者進(jìn)行深入研討論證，綜合考慮各方意見后拍板決定。政策執(zhí)行中，必須遵循忠于決策的原則，不折不扣地落實(shí)既定政策的精神和內(nèi)容，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，對于違背政策的個人和組織堅(jiān)決查處，絕不姑息。唯其如此，才能不辜負(fù)公眾對政府的良好期待，政府以良好的政策執(zhí)行力換取公信力的提升。社會管理工作千頭萬緒，問題層出不窮，涉及職能部門眾多，考驗(yàn)政府政策水平和執(zhí)行力度，要建立有效的信息系統(tǒng)以輔助決策，建立對于突發(fā)事件的快速反應(yīng)處理機(jī)制，形成各職能部門聯(lián)動的工作機(jī)制，進(jìn)行源頭治理，從根本上解決社會管理中存在的問題，使社會安定有序，人民安居樂業(yè)，政府信任度必然提升。 4.注重公職人員能力建設(shè)，提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)

首先要嚴(yán)把公務(wù)員錄用“入口關(guān)”，本著公平公正的原則將優(yōu)秀人員吸收進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍，杜絕“蘿卜招考”、“蘿卜招聘”；其次，要把好領(lǐng)導(dǎo)干部“晉升關(guān)”，杜絕“火箭提拔”等人事任用中的違法違規(guī)事件；再次，通過培訓(xùn)、宣傳教育等方式引導(dǎo)公職人員樹立誠信價(jià)值觀，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)該講誠信，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部誠信具有鮮明的導(dǎo)向性、示范性、輻射性。[3]最后，要加強(qiáng)窗口服務(wù)單位工作人員和基層執(zhí)法人員的教育、培訓(xùn)與監(jiān)督，使其端正服務(wù)態(tài)度，提高工作技能和效率，從而提升服務(wù)和執(zhí)法水平，以提升服務(wù)績效贏得公眾對政府的信任。當(dāng)前，社會管理執(zhí)法群體口碑很差，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法等負(fù)面報(bào)道屢見不鮮，公眾從他們身上能夠獲得直觀感受，他們的言行不僅代表個人，更損害政府形象。各地也在探索各種文明執(zhí)法形式，對執(zhí)法人員作出各方面規(guī)定以規(guī)范其行為，但效果有待檢驗(yàn)。執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提升，改善民生更是根本。

[1]萬俊人.論誠信[J].新華文摘，2012，（15）.

[2]李忠杰.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理呼喚頂層設(shè)計(jì)[J].半月談，2011，（8）.

[3]洪向華.論領(lǐng)導(dǎo)干部誠信觀構(gòu)建及對策[J].理論探討，2012，（6）.

[責(zé)任編輯:董建軍]

D63

A

1674-3288（2014）03-0069-03

2014-04-02

天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會管理方式轉(zhuǎn)變研究”（項(xiàng)目編號：TJSR12-003）的階段性成果

劉文花（1979-），女，天津?qū)幒尤?，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向：行政管理理論。