吳守花

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

論我國行政復(fù)議審查方式及其完善

吳守花

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度中，審查方式上堅(jiān)持以書面審查為主，非書面審查為輔的原則。事實(shí)上書面審查不利于查清案件事實(shí),容易導(dǎo)致暗箱操作,不利于提高效率。建議修改這一法律規(guī)定，取消以書面審查為復(fù)議審查原則的規(guī)定，使書面與非書面審查方式并存，并向選擇式審查方式趨近，同時(shí)非書面審查方式應(yīng)建立健全辯論制度、回避制度、傳喚制度。

行政復(fù)議；書面審查；非書面審查；傳喚制度；辯論制度

行政復(fù)議是我國行政糾紛解決的重要途徑之一，行政復(fù)議制度的設(shè)置不僅起到保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用，更是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的重要途徑。而作為行政復(fù)議制度的核心環(huán)節(jié)——行政復(fù)議審查方式，是行政復(fù)議的制度價(jià)值及功能得以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素，也是行政復(fù)議制度得以實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化最有利的保障。正因?yàn)槿绱耍谡麄€(gè)行政復(fù)議制度形成和發(fā)展的過程中，行政復(fù)議審查方式一直作為一項(xiàng)重要內(nèi)容被理論界和實(shí)務(wù)界熱議，也成為行政復(fù)議制度改革的“橋頭堡”。如何理性設(shè)計(jì)及架構(gòu)行政復(fù)議審查方式以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治、權(quán)利保障的需要變得至關(guān)重要。

一、我國行政復(fù)議審查方式在法律規(guī)范層面的發(fā)展與比較

1990年12月24日頒布的《行政復(fù)議條例》第37條就有關(guān)于行政復(fù)議審查方式的規(guī)定：“行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件?！?999年4月29日頒布的《行政復(fù)議法》第22條又將此修改為：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見?！?007年8月1日頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條進(jìn)一步限定了行政復(fù)議的審查方式：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理?！?/p>

可見，上述關(guān)于行政復(fù)議審查方式的法條隨著時(shí)代的發(fā)展雖然不斷地發(fā)展變遷，但是其基本內(nèi)容一直延續(xù)著立法機(jī)關(guān)對(duì)書面審查方式的偏好，局部的調(diào)整也反映出立法部門渴望通過變法的方式達(dá)致行政復(fù)議制度高效運(yùn)行的心理。首先，從“復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要”到后來的“申請(qǐng)人提出要求”，非書面審查的啟動(dòng)主體逐漸變寬，朝著多元化啟動(dòng)主體的方向發(fā)展，同時(shí)這種變遷也賦予了行政相對(duì)人更多的選擇權(quán)，保障了相對(duì)人參與行政復(fù)議審理的權(quán)利，使行政復(fù)議審查更加體現(xiàn)公平公正原則。其次，由原來粗糙地規(guī)定“其他方式”到后來規(guī)定的“向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見”，法律關(guān)于非書面審查方式規(guī)定也越來越具體。這一方面可以限制復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，增加了這一規(guī)定的操作性，但從另一方面來講，這一法條變遷也限制了非書面審查方式的種類，反倒有退步之嫌。因此從上述比較來看，對(duì)于行政復(fù)議的審查方式，雖然法條表面上變動(dòng)很大，但其精神實(shí)質(zhì)仍然是以“書面審查為原則，以非書面審查為例外”，法條的變遷并沒有改變立法者對(duì)書面審查原則性的規(guī)定。因此我們不禁會(huì)想“書面審查方式”真的是適合中國國情的審查方式嗎？在實(shí)踐中會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一些問題？“非書面審查方式”有沒有成為中國行政復(fù)議審查方式主流的可能？

二、現(xiàn)行行政復(fù)議審查方式在實(shí)證層面的效果剖析

“制度的價(jià)值并不在于制度本身，而在于具體制度與社會(huì)實(shí)踐相適應(yīng)、相結(jié)合的程度”[1]，“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”?！半S著《行政復(fù)議法》宣傳的深入，廣大人民群眾對(duì)行政復(fù)議制度的重要性的認(rèn)識(shí)也不斷加強(qiáng)，行政復(fù)議案件數(shù)量大幅度上升，行政復(fù)議工作質(zhì)量不斷提高，申請(qǐng)行政復(fù)議的人數(shù)也不斷增多”[2]123，但是行政復(fù)議審查方式法條文本的變遷是前進(jìn)還是倒退無法用言語評(píng)判，但是對(duì)于其頒布后的實(shí)施狀況我們也許可以看到一些端倪。

首先以江蘇省某市為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004—2013年這10年間，該市政府共收到行政復(fù)議申請(qǐng)749件，10年僅僅有700多件行政復(fù)議申請(qǐng)案件，這相對(duì)于成千上萬件具體行政行為可謂滄海一粟。相對(duì)于同期的法院受案數(shù)量也是“小巫見大巫”，該市僅2012年1年中一審行政訴訟案件就有267件，這相當(dāng)于行政復(fù)議案件數(shù)量的3至4倍，而且其同期的信訪案件數(shù)量也是復(fù)議數(shù)量的百倍甚至是上千倍，究其原因與行政復(fù)議的“封閉式、書面審”的審查方式是分不開的。這樣一種審查方式在實(shí)踐運(yùn)行中往往被貼上“官官相護(hù)”、“暗箱操作”的標(biāo)簽而不能得到行政相對(duì)人的信任，而且由于書面審查方式不容易查清案件事實(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免不必要的麻煩往往作出維持的行政復(fù)議決定，如該市（市本級(jí)）2004—2013年共受理728件，但維持決定的就有572件，平均每年復(fù)議案件的維持率高達(dá)78%，而2012年該市行政訴訟案件共有267件，維持的只有32件，維持率只有12%。再觀察國務(wù)院法制辦2004—2013年對(duì)全國31個(gè)省、市、區(qū)和61個(gè)中央部委的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，行政復(fù)議的維持率一直高于行政訴訟案件的維持率。行政復(fù)議案件維持率在這10年間一直居高不下且沒有下降，但是同期的行政訴訟案件的維持率在這10年中卻從40%多降到20%。這也是行政復(fù)議案件每年平均僅僅有70多件的主要原因了，因?yàn)榧词股暾?qǐng)人去申請(qǐng)復(fù)議多數(shù)情況下也會(huì)被維持的，這樣既浪費(fèi)了人力物力還浪費(fèi)了很多時(shí)間，所以在出現(xiàn)行政爭(zhēng)議案件的時(shí)候，行政相對(duì)人除非在不得已的情況下才去申請(qǐng)行政復(fù)議，一般情況下都會(huì)優(yōu)先考慮提起行政訴訟。

其次，由于行政復(fù)議大多數(shù)情況下并不是最終的解決爭(zhēng)議的途徑，法院擁有最終的裁判權(quán)，所以案件審理后當(dāng)事人滿意與否還要看行政復(fù)議后訴訟的情況。復(fù)議后訴訟案件的情況在很大情況下可以反映復(fù)議的質(zhì)量。行政復(fù)議法、行政復(fù)議法實(shí)施條例的頒布實(shí)施對(duì)行政復(fù)議案件的影響并不是很大，復(fù)議的質(zhì)量沒有明顯的提高，2006—2013年來，復(fù)議后訴訟案件數(shù)量比率并沒有明顯的波動(dòng)，一般都維持在20%左右，總體看來復(fù)議后訴訟的比率還是很大的，而且我們知道“司法程序繁瑣，維權(quán)渠道不暢，成本過高”[3]，那么為什么復(fù)議后當(dāng)事人還要到法院提起行政訴訟呢？行政復(fù)議的受理案件為何如此之少、維持率又為何如此之高？通過對(duì)上述數(shù)據(jù)的分析，筆者認(rèn)為除了行政復(fù)議的其他相關(guān)制度存在的缺陷外，現(xiàn)存的行政復(fù)議審查方式是其主要誘因。

三、行政復(fù)議審查方式的現(xiàn)實(shí)困境

馬克思說：“每個(gè)原理都有其出現(xiàn)的世紀(jì)。”我們對(duì)待每個(gè)原理都要采取批判的態(tài)度。但是，“批判不是理性的激情，而是激情的理性?！盵4]我國現(xiàn)行的行政復(fù)議審查方式也是歷史的產(chǎn)物，對(duì)其我們也應(yīng)采取批判的態(tài)度。行政復(fù)議審查方式在實(shí)踐中暴露出各樣的問題，以至于行政復(fù)議制度在整個(gè)行政糾紛解決機(jī)制中處于一種非常弱勢(shì)的地位，理論界和實(shí)務(wù)界也傳出了“行政復(fù)議的審查方式為什么就不能改革”的呼聲，可以說，行政復(fù)議的審查方式正在“陷入困境”。

困境之一在于現(xiàn)行的審查方式不利于查清案件事實(shí)。從法條文本的分析可以看出，我國實(shí)行“以書面審查為原則，以非書面審查為例外”的審查方式，實(shí)踐中，由于行政復(fù)議案件大多比較復(fù)雜，涉及的領(lǐng)域也比較廣，很多情況下僅僅依靠書面審查的方式是很難查清案件事實(shí)的，比如說近年愈演愈烈的拆遷補(bǔ)償案件，因關(guān)于拆遷的法律法規(guī)不夠健全，很多地方為了方便實(shí)施工作都頒布了很多適合局部地區(qū)的拆遷安置政策，而這些政策不一定會(huì)被被拆遷人甚至是復(fù)議機(jī)構(gòu)所熟知，所以當(dāng)被拆遷人申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，就需要對(duì)這些政策進(jìn)行質(zhì)證和討論，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)這類案件“以書面審查為原則”的方式審理，很難想象是如何查清案件事實(shí)的。“對(duì)于這種閉門式審查,當(dāng)事人既無從對(duì)有關(guān)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證爭(zhēng)辯,也無法知曉復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜甚至相互矛盾證據(jù)材料的認(rèn)識(shí)過程與邏輯理由。這樣一來,行政復(fù)議審查階段似乎成了‘臺(tái)后戲’,一切都取決于復(fù)議機(jī)構(gòu)或承辦人員的‘內(nèi)心確信’,結(jié)果變得不可捉摸?！盵5]

困境之二在于現(xiàn)行的審查方式缺乏公開機(jī)制。公開是憲法關(guān)于公民參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)及其他民主權(quán)利在行政復(fù)議制度中的體現(xiàn)。美國著名法官布蘭狄西說過:“陽光是最好的防腐劑，路燈是最有效的警察?！爆F(xiàn)行的行政復(fù)議審查方式以“書面審”為主要審查原則，而書面審查最主要的特點(diǎn)就是封閉性，既不需要當(dāng)事人到庭進(jìn)行口頭陳述也不需要彼此進(jìn)行質(zhì)證，所有的程序都是復(fù)議機(jī)關(guān)按照雙方提交的書面材料來決定的。這種“閉門造車式”的審查方式本身就容易滋生腐敗，而且這種不公開的審查也不利于當(dāng)事人對(duì)整個(gè)復(fù)議過程的了解，進(jìn)而無法增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，不利于提高政府的權(quán)威，所以當(dāng)代著名行政法學(xué)家王名揚(yáng)曾言：“沒有公開性，其他一切制約都無能為力?！?/p>

困境之三在于書面審查方式并不利于提高效率。之所以堅(jiān)持以書面審查為原則最主要的原因是提高糾紛解決的效率，簡化復(fù)議程序。但在實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擬定的行政復(fù)議決定往往需要逐級(jí)報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)審批，非常類似行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公文審批程序?！斑@種行政化思想催生出類似辦文方式的行政復(fù)議審查方式，反而使得復(fù)議效率的極其低下。”[6]此外，書面程序和書面行為過多，則增加了程序的繁瑣性。“不僅如此，書面程序的過度使用還將客觀上形成律師強(qiáng)制代理的效果，從而進(jìn)一步增加了程序適用的繁復(fù)性。”[7]

四、行政復(fù)議審查方式困境的解決之道

關(guān)于如何完善我國現(xiàn)行的行政復(fù)議審查方式，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)不甚相同。有的學(xué)者認(rèn)為“行政復(fù)議采取書面審理是世界各國行政復(fù)議制度通用的原則，也是行政復(fù)議的本質(zhì)特征和基本原則所決定的”[8]，認(rèn)為現(xiàn)行的復(fù)議審查方式已足夠完善。有的學(xué)者認(rèn)為“開庭審理是行政司法化趨勢(shì)的具體表現(xiàn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治、權(quán)利保障的時(shí)代主旋律”[9]，“大多數(shù)國家在審理方式上一般采用書面審理的形式，以開庭審理為例外”[2]256，其支持“非書面審理方式為原則”。筆者認(rèn)為，法律確實(shí)是一種秩序性制度，而程序制度便是確保秩序性的關(guān)鍵，當(dāng)我們置身于行政復(fù)議領(lǐng)域，行政復(fù)議程序便是復(fù)議制度運(yùn)行的游戲規(guī)則，而不同的行政復(fù)議審查方式都具有自己獨(dú)特的關(guān)鍵性規(guī)則和隱藏在其背后的目的要求。毫無疑問，在按照《行政復(fù)議法》進(jìn)行裁判的不同審查方式中也存在著一些固有的困難，因此不能單純地根據(jù)審查方式的優(yōu)劣來判斷我國應(yīng)該適用何種審查方式。

事實(shí)上，作為行政救濟(jì)途經(jīng)之一的行政復(fù)議制度在我國并沒有足夠的地位，在政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置里面，行政復(fù)議只是占據(jù)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)一小部分的職能，其人員配置也特別少，一般主管審理行政復(fù)議案件的只有那么2—3個(gè)人，可以想象如果我們實(shí)行以“書面審查為原則”的審查方式，因?yàn)樾枰艽蟮娜肆ξ锪Γ覈恼麄€(gè)行政機(jī)構(gòu)配置要有一個(gè)徹底的變革才能配合，且因“書面審”無論在法律規(guī)定還是在實(shí)施中都存在很大的弊端，進(jìn)行相關(guān)完善也勢(shì)在必行。因此，完善而不是徹底地變革現(xiàn)有的審查方式似乎更具有可操作性。具體應(yīng)包括以下幾種完善途徑。

1.規(guī)定書面審查與非書面審查并存的模式

“單純的書面審查方式或者論辯式審查都容易走向極端,因而難以真正滿足行政復(fù)議案件審理的現(xiàn)實(shí)需求。鑒于行政復(fù)議審查方式的取舍受制于多種因素,且考慮到行政復(fù)議案件自身的復(fù)雜程度、當(dāng)事人權(quán)益受影響程度的不同,有必要從單一化的思維模式轉(zhuǎn)向多元化的思維模式。”[10]現(xiàn)行的行政復(fù)議審查方式堅(jiān)持以“書面審查為原則”其弊端已日益突顯，以“非書面審查”為原則的審查方式也不適應(yīng)中國的現(xiàn)狀，而以“選擇式審查方式”的模式，給予復(fù)議機(jī)關(guān)和當(dāng)事人更多的選擇權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體的復(fù)議案件靈活決定適用何種審查方式，且對(duì)于當(dāng)事人來說因其在審查方式上具有一定的發(fā)言權(quán)，這樣更利于體現(xiàn)相對(duì)人的意志、保護(hù)相關(guān)人的合法權(quán)益。這種審查方式不僅貼合中國的實(shí)際，在其他相鄰國家也得到很好適用，例如韓國在1984年頒布的《行政審判法》堅(jiān)持以書面審查為原則遭到本國學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界廣泛批評(píng)后，于1995年修訂該法時(shí)廢止了書面審的原則，取而代之正是上述的“選擇式審查方式”，而且事實(shí)證明，韓國這種審查模式的改革正是韓國行政復(fù)議制度取得成功的重要原因之一。

2.書面審查方式在原有基礎(chǔ)上的改善

現(xiàn)行的法律條文只是規(guī)定采取書面審查方式，但究竟書面審查在運(yùn)行中應(yīng)該遵循哪些程序、審查哪些材料等并沒有規(guī)定，因此需要在這些方面加以完善。第一，書面審查對(duì)程序作出細(xì)化?，F(xiàn)行的《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定的時(shí)間是60日，情況復(fù)雜的可以延長30日。我們知道，書面審查只是負(fù)責(zé)審查雙方當(dāng)事人提交的相關(guān)材料，根據(jù)書面材料來作出判斷，根據(jù)案情的復(fù)雜程度不同審理的時(shí)間也各有不同。筆者建議縮短書面審查的時(shí)間，區(qū)分一般程序和簡易程序。一些事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的案件應(yīng)該規(guī)定適用簡易程序，對(duì)于一般案件，可以適用普通程序?qū)徖?；?duì)于重大、復(fù)雜的案件可以適用嚴(yán)格程序，如聽證方式審理。對(duì)于行政復(fù)議案件實(shí)行分類管理，分類處理，做到繁簡分流，合理分工，有利于提高行政復(fù)議的規(guī)范化和審理效率。第二，審查材料要有一些基本性的規(guī)定。書面審是指復(fù)議機(jī)關(guān)通過書面案卷而直接審理復(fù)議案件的審理方式，因此對(duì)于案卷材料法律應(yīng)該明晰。至少在法律中應(yīng)該規(guī)定需要審查的材料比如雙方當(dāng)事人的信息包括身份信息、家庭住址及雙方提交的證據(jù)材料等。

3.非書面審查方式在擴(kuò)展其種類的基礎(chǔ)上增加辯論、回避、傳喚制度

現(xiàn)行的法律條文把非書面審查方式限定在“調(diào)查證據(jù)、聽取意見”甚至是“聽證式”，這樣不利于非書面審查方式優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，筆者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)展其種類，如增加直接審理、開庭審理、言辭審理等方式。除此之外，雖然采取非書面審查方式是我國復(fù)議實(shí)踐發(fā)展的必然，但是由于非書面審查方式還是一個(gè)陌生的概念，一個(gè)全新的領(lǐng)域，為此對(duì)之還應(yīng)進(jìn)行一定的規(guī)范，具體應(yīng)包括以下程序制度：（1）辯論制度?！罢胬碓睫q越明”，在案件事實(shí)不清的情況下，當(dāng)事人在復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下進(jìn)行辯論，其結(jié)果更容易讓當(dāng)事人接受，也更具有說服力。我國有長期的司法神秘主義傳統(tǒng)，民意在司法活動(dòng)中的表達(dá)與監(jiān)督被認(rèn)為是對(duì)司法專業(yè)性與權(quán)威性的重要挑戰(zhàn)[11]，因此，辯論制度的引進(jìn)不僅有利于打破傳統(tǒng)觀念，更有利于加速我國法治的進(jìn)程，對(duì)非書面審查方式的完備來說更是不可或缺的。（2）回避制度?！叭魏稳硕疾荒茏鳛樽约喊讣姆ü佟?，這是自然正義法則最基本的要求。我國的《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》等都對(duì)此作出了規(guī)定，為此復(fù)議案件的非書面審查也應(yīng)當(dāng)建立回避制度，即復(fù)議人員及其他有關(guān)人員遇到法律規(guī)定的回避情形時(shí)應(yīng)該退出該宗案件的審查。(3)傳喚制度。在非書面審查中，傳喚制度主要是指為了使開庭審理程序按期進(jìn)行，查清案情，正確、及時(shí)地處理案件，針對(duì)當(dāng)事人不出庭的情況，當(dāng)事人經(jīng)合法傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭的，應(yīng)分別承擔(dān)相應(yīng)的法律后果的一種制度。

五、結(jié)語

行政復(fù)議作為行政糾紛救濟(jì)的途徑之一，其實(shí)施狀況并不容樂觀，作為行政復(fù)議的核心環(huán)節(jié)的行政復(fù)議審查方式，其實(shí)施狀況更是令人堪憂，這從一個(gè)側(cè)面也反映出該項(xiàng)制度亟待尋求變革的必要性。本文也是基于此，在回顧行政復(fù)議制度法條變遷、實(shí)踐效果的前提下提出了新的理論架構(gòu)，即取消書面審查的原則，使書面審查與非書面審查并存的“選擇式”審查方式。這種審查方式給予了各方當(dāng)事人更大的自由選擇的空間，更利于行政爭(zhēng)議的解決進(jìn)而維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，同時(shí)這種審查方式在其他相鄰國家如韓國、日本等已經(jīng)實(shí)行并得到認(rèn)可，也許這種新的理論架構(gòu)并不能全面地解決行政復(fù)議審查制度中的問題，但是筆者認(rèn)為，理論的架構(gòu)只是為實(shí)踐提供可行性的假設(shè)，通過行政法學(xué)理論對(duì)行政復(fù)議制度的不斷探索和討論，我們完全可以為將來《行政復(fù)議法》的修訂提供一種可參考的視角。

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[責(zé)任編輯：董建軍]

D925.3

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1674-3288（2014）03-0072-04

2014-05-07

吳守花（1990-），女，山東臨沂人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。