何凱

摘 要：企業(yè)的出口退稅是國(guó)家鼓勵(lì)出口政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深化財(cái)稅體制改革有著重要意義，特別是對(duì)我國(guó)財(cái)政收支有著很大影響。本文介紹了我國(guó)出口退稅政策的歷史演變，分別探討了企業(yè)出口退稅對(duì)財(cái)政收支的積極和不利影響，通過(guò)分析進(jìn)一步完善出口退稅的財(cái)政對(duì)策，力求對(duì)我國(guó)的外貿(mào)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：出口退稅；財(cái)政收支；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政管理體制

一、我國(guó)出口退稅政策的歷史演變

1985年到1993年是我國(guó)出口退稅政策的形成階段。我國(guó)于1950年開(kāi)始對(duì)出口退稅做出了相應(yīng)規(guī)定，1987年出臺(tái)了《關(guān)于出口產(chǎn)品退稅若干問(wèn)題的規(guī)定》，1989年頒發(fā)了《出口產(chǎn)品退稅審批管理辦法》，1992年初步形成有中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段特色的出口產(chǎn)品退稅管理機(jī)制。1994年到2003年是我國(guó)出口退稅政策的發(fā)展階段。1994年我國(guó)確立了增值稅的主體地位，出口退稅機(jī)制發(fā)生了重大變化。在這其間中央政府不斷對(duì)出口退稅稅率進(jìn)行調(diào)整。例如，1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)的出口也受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此先后多次小幅度提高退稅率。2003年底國(guó)務(wù)院對(duì)出口退稅機(jī)制做出了重大調(diào)整。2004年至今是我國(guó)出口退稅政策的調(diào)整階段。2005年我國(guó)對(duì)出口退稅進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，限制“兩高一低”產(chǎn)品的大量生產(chǎn)出口。在出口退稅機(jī)制改革的巨大推動(dòng)下，我國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

二、企業(yè)出口退稅對(duì)財(cái)政收支的積極影響

1.對(duì)財(cái)政收支管理體制的影響。第一，中央財(cái)政的壓力大大減輕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年地方政府分擔(dān)了全國(guó)出口退稅總額的20%，這在很大程度上緩解了中央財(cái)政的壓力。第二，加強(qiáng)了地方政府在出口退稅管理方面的積極性?？紤]到出口退稅對(duì)自身利益的影響，地方政府在一定程度上會(huì)積極加強(qiáng)對(duì)自身出口退稅的管理，提高管理效率。第三，在一定程度上平衡了不同區(qū)域間的財(cái)力分配。2013年我國(guó)廣東、上海、北京、天津等各外貿(mào)強(qiáng)省出口占全國(guó)的95%，財(cái)力十分雄厚，為了避免這些出口強(qiáng)省從中央財(cái)政中獲得過(guò)多的隱性補(bǔ)貼和政策支持，出口退稅體制對(duì)這種情況進(jìn)行了有效的約束，在不影響強(qiáng)省正常財(cái)政能力的條件下，合理的對(duì)全國(guó)各省的財(cái)力進(jìn)行分配，有效的平衡了不同實(shí)力地區(qū)的財(cái)政情況。

2.對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的影響。出口退稅體制自2004年1月1日改革以來(lái)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了很大影響。改革以前，我國(guó)的出口總額以37%的年均速度不斷增長(zhǎng)，到2003年已經(jīng)達(dá)到4438億美元，但是同期中央財(cái)政的實(shí)際收入增長(zhǎng)率只有19%，這充分說(shuō)明了外貿(mào)出口退稅額的增長(zhǎng)和國(guó)家財(cái)政收入的增加不成比例，造成政府對(duì)企業(yè)的拖欠退稅嚴(yán)重的問(wèn)題，2002年中央財(cái)政對(duì)企業(yè)的欠退稅金額為2500億元，2003年為3270億元，但是2003年中央安排的出口退稅金額只有1439億元。近年來(lái)我國(guó)預(yù)算支出剛性較強(qiáng)，企業(yè)的外貿(mào)出口額不斷攀升，給中央財(cái)政帶來(lái)了巨額的欠退稅款，使得其對(duì)財(cái)力安排和支出運(yùn)行承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。新的出口退稅體制規(guī)定了科學(xué)的還款方案，保證了中央財(cái)政的穩(wěn)定性，通過(guò)對(duì)出口退稅體制的改革和實(shí)施，在很大程度上降低了中央財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，近年來(lái)為了緩解欠退稅給企業(yè)帶來(lái)的一系列麻煩，很多地方政府采取由商業(yè)銀行對(duì)企業(yè)出口退稅賬戶進(jìn)行托管的辦法，把出口退稅的應(yīng)收款項(xiàng)作為擔(dān)保，企業(yè)能夠獲得短期的流動(dòng)資金貸款，避免了因此造成的企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。這種行為實(shí)際上是把國(guó)家財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)相掛鉤，雖然有利于企業(yè)獲得貸款，卻不能保證貸款到期能夠收回，這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁不利于市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。新的出口退稅政策中提出政府全額貼息等實(shí)施辦法，在一定程度上規(guī)避了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.對(duì)積極財(cái)政政策的影響。2004年我國(guó)在穩(wěn)健的財(cái)政政策下進(jìn)行了新一輪的稅制改革，而出口退稅作為稅制改革的重要環(huán)節(jié)之一有著舉足輕重的作用。作為三駕馬車之一，出口對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)起到了很大作用，由2000年的40%增長(zhǎng)到2012年的78%，并且有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這充分說(shuō)明了出口對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)之大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以往出口退稅額與貿(mào)易出口額的相關(guān)程度達(dá)到0.89，中央對(duì)企業(yè)欠退稅的情況較嚴(yán)重，93%的企業(yè)超過(guò)一年沒(méi)有得到款項(xiàng)，金額的積累使得很多企業(yè)都無(wú)法擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，嚴(yán)重影響企業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，由于財(cái)政政策的改變，把以往“拉動(dòng)為主”的政策手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笈c供給并重”的方式，對(duì)出口退稅產(chǎn)生了積極影響，有效彌補(bǔ)了企業(yè)的資金缺口、優(yōu)化了企業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，稅制的下調(diào)在一定程度上對(duì)貿(mào)易出口產(chǎn)生了抑制作用，但是這只是暫時(shí)的影響，由于中國(guó)出口企業(yè)的特點(diǎn)是勞動(dòng)力成本和資源本場(chǎng)低廉，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看抑制作用有限，進(jìn)出口商品交易會(huì)上的交易額沒(méi)有出現(xiàn)大幅度的波動(dòng)也能夠說(shuō)明這一點(diǎn)。同時(shí)，隨著我國(guó)的出口結(jié)構(gòu)逐漸合理化，我們有理由相信這種政策改革的長(zhǎng)期效益。所以，新的出口退稅制度對(duì)財(cái)政政策有積極的影響。

4.對(duì)財(cái)政征管制度的影響。企業(yè)出口退稅政策對(duì)財(cái)政征管制度也起到了積極作用，主要表現(xiàn)在：第一，出口退稅政策規(guī)定各級(jí)部門和地區(qū)都要端正對(duì)退稅政策的認(rèn)識(shí)，提高防范和打擊騙稅行為的思想意識(shí)，認(rèn)真實(shí)施出口退稅改革工作，對(duì)工作的進(jìn)展實(shí)施有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)出口退稅騙稅的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。在一定程度上強(qiáng)化了財(cái)政管理，增加了打擊騙稅的力度。第二，政策要求各級(jí)部門和地區(qū)及時(shí)溝通交流、積極協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化崗位責(zé)任意識(shí)和職業(yè)道德水平，合力對(duì)出口退稅行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，大大加強(qiáng)了各部門之間的行動(dòng)統(tǒng)一性，進(jìn)一步完善了執(zhí)法體系。第三，中央推出了關(guān)于增值稅專用發(fā)票電子審核的規(guī)定，對(duì)出口退稅進(jìn)行電子信息審核管理符合現(xiàn)代科技網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，推進(jìn)了財(cái)稅工作的信息化進(jìn)程，大大提高了工作效率，為未來(lái)的“金財(cái)工程”、“金稅工程”和“金關(guān)工程”等打下了良好的基礎(chǔ)。

三、企業(yè)出口退稅對(duì)財(cái)政收支的不利影響

1.中央財(cái)政的短期負(fù)擔(dān)將十分沉重。如上所述，新的出口退稅機(jī)制能夠在長(zhǎng)期的發(fā)展中起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，但是在短期內(nèi)還是會(huì)給中央帶來(lái)一定程度的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是難以避免的。根據(jù)企業(yè)出口退稅政策“新賬不欠，老賬不還”的原則，一般情況下，2002年之前的欠退稅賬款要在2004年之前還清，如果老賬沒(méi)有還清，中央財(cái)政將擔(dān)負(fù)利息。在新制度實(shí)行以前，中央累計(jì)欠企業(yè)退稅金額已經(jīng)超過(guò)3924億元?？紤]到全部由中央還款的壓力，2004年實(shí)行老賬按3：1的比例在中央政府和地方政府之間分?jǐn)?，由此中央支出?943億元，地方出資為981億元。根據(jù)全額貼息的規(guī)定這批欠退稅還要按照3%的年利率計(jì)算利息費(fèi)用，約為118億元。如何合理安排這些增長(zhǎng)的財(cái)政支出是中央面臨的一大難題。但是在近幾年不斷積極實(shí)行財(cái)政政策的過(guò)程中，中央鼓勵(lì)凈出口，因此進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收收入增量不會(huì)過(guò)大，中央繼續(xù)拉動(dòng)需求的鋼性支出和稅制改革的減稅傾向都為當(dāng)時(shí)的中央財(cái)政帶來(lái)了巨大的支出困境。endprint

2.地方財(cái)政面臨財(cái)政支出的挑戰(zhàn)。我國(guó)西部地區(qū)以資源型產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷發(fā)展，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，但是出口退稅政策為了緩解中央壓力，規(guī)定了取消或降低部分資源型產(chǎn)品的出口退稅政策，這對(duì)西部地區(qū)企業(yè)的發(fā)展是不利的，同時(shí)間接地降低了西部地區(qū)的稅收水平。另外，老賬按3：1的比例在中央政府和地方政府之間分?jǐn)偨o西部地區(qū)帶來(lái)了不小的負(fù)擔(dān)。

不同于西部地區(qū)，我國(guó)東部地區(qū)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)多元化，地方財(cái)政實(shí)力雄厚，關(guān)于退稅率的調(diào)整沒(méi)有給東部地區(qū)帶來(lái)過(guò)度的影響。但是老賬按3：1的比例在中央政府和地方政府之間分?jǐn)偟恼呷狈`活性，沒(méi)有充分考慮不同地區(qū)之間負(fù)擔(dān)的不平等性，例如，如果內(nèi)地企業(yè)選擇在沿海地區(qū)出口，出口退稅則會(huì)由沿海地區(qū)承擔(dān)，而內(nèi)地企業(yè)會(huì)向中央繳納25%的增值稅，因此沿海地區(qū)因?yàn)槌隹谄髽I(yè)多、出口量大，其財(cái)力會(huì)慢慢轉(zhuǎn)移到內(nèi)地地區(qū)，造成了財(cái)富轉(zhuǎn)移的不平等。

3.新措施給財(cái)稅管理帶來(lái)了新難題。（1）企業(yè)出口退稅政策中關(guān)于“老賬不欠”的規(guī)定給出口企業(yè)帶來(lái)了福音，中央提出累計(jì)欠退款由中央和地區(qū)按比例歸還，所以，企業(yè)需要及時(shí)整理好以往的專用發(fā)票、報(bào)關(guān)單、外匯核銷單等單據(jù)才能順利申報(bào)退稅。但是，改革前的出口退稅的辦理手續(xù)并不規(guī)范，紙質(zhì)單據(jù)容易損壞和丟失，不易保管，另外，當(dāng)時(shí)的信息化還不發(fā)達(dá)，采用初級(jí)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)男问?，存在一些漏洞，龐大的欠退稅金額給數(shù)據(jù)、單據(jù)的整理帶來(lái)了困難，增加了出錯(cuò)的幾率。當(dāng)時(shí)這些不規(guī)范的管理方式為出口企業(yè)制造了騙稅的機(jī)會(huì)。

（2）企業(yè)出口退稅政策規(guī)定對(duì)以往年限出口退稅實(shí)際退稅指標(biāo)為基數(shù)，超過(guò)基數(shù)的部分全額退款，這會(huì)促使很多不法企業(yè)千方百計(jì)的做大基數(shù)，來(lái)獲得更多的退稅金額，擴(kuò)大該地區(qū)的財(cái)力，類似的情況在以往的稅制改革中就曾發(fā)生過(guò)。

另外，該規(guī)定也有可能引起地方政府的某些尋租行為。所謂尋租行為就是指借助政府保護(hù)而謀取財(cái)富的行為。簡(jiǎn)單的按照比例在中央和出口地政府之間分擔(dān)出口退稅金額的行為可能會(huì)促使該地區(qū)實(shí)行地方保護(hù)主義，進(jìn)而做出減少出口的規(guī)定。例如，A地區(qū)的企業(yè)在B地區(qū)采購(gòu)了一批原材料，在A地區(qū)出口，這樣一來(lái)B地區(qū)取得了25%的增值稅，而A地區(qū)卻負(fù)擔(dān)了出口退稅。長(zhǎng)此以往，B地區(qū)為了保證自己的財(cái)力，就會(huì)限制產(chǎn)品出口，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的隱性分割，這不僅不利于對(duì)地方和中央的財(cái)政收入，還嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、進(jìn)一步完善出口退稅的財(cái)政對(duì)策

1.嘗試推行“證券化”的方案。所謂“證券化”方案就是指，把中央對(duì)出口企業(yè)的欠退稅款轉(zhuǎn)化為等額的證券，在公開(kāi)市場(chǎng)上流通轉(zhuǎn)讓，通過(guò)變現(xiàn)的方式使企業(yè)獲得資金。這在一定程度上暫時(shí)緩解了政府面臨的巨額欠退稅款的支出困境，也避免了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下以增稅的形式彌補(bǔ)欠款的不合理性，同時(shí)這種方法還能使投資民眾對(duì)財(cái)政應(yīng)退未退余額的本息償還形成巨大的硬約束。所以，推行“證券化”方案是大有裨益的財(cái)政對(duì)策。

2.采用“代理制”合理分擔(dān)退稅款負(fù)擔(dān)。所謂“代理制”是指由生產(chǎn)企業(yè)直接和國(guó)外進(jìn)口商簽訂采購(gòu)合約。針對(duì)出口退稅政策造成的財(cái)力在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，推行“代理制”能夠字啊一定程度上解決這個(gè)問(wèn)題。在代理制下，外貿(mào)公司只承擔(dān)具體出口業(yè)務(wù)流程，使得生產(chǎn)企業(yè)和外貿(mào)企業(yè)不再統(tǒng)一地區(qū)而造成的財(cái)力轉(zhuǎn)移得到了基本的解決。但是這種方式在實(shí)行起來(lái)存在一定困難，一方面因?yàn)槲覈?guó)目前的代理制出口在總出口中的比重很小，另一方面我國(guó)生產(chǎn)企業(yè)和外貿(mào)企業(yè)之間已經(jīng)建立了廣泛而深厚的聯(lián)系。

3.加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政支持。分擔(dān)退稅機(jī)制為西部地區(qū)帶來(lái)了不小的壓力，中央政府因此支付一定的成本來(lái)彌補(bǔ)西部地區(qū)的財(cái)力是不可避免的。可以通過(guò)加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政支持，采取低息貸款等措施。

4.財(cái)政部門應(yīng)做好出口退稅改革的落實(shí)工作。第一，完善法律保障機(jī)制。把以往稅制中與新出口退稅政策相違背的部分加以修改，制定完善的法律法規(guī)，用法律來(lái)保障改革的順利進(jìn)行。同時(shí)，將出口退稅規(guī)定中的相關(guān)概念進(jìn)行科學(xué)的界定，完善政策細(xì)則。第二，從思想上提高認(rèn)識(shí)。各地區(qū)各級(jí)部門要正確理解企業(yè)出口退稅政策的重要意義，積極主動(dòng)完成自己的職責(zé)，對(duì)其他部門的工作給與配合與支持，共同推動(dòng)出口退稅政策的落實(shí)工作。第三，地方政府要及時(shí)還款。地方政府要以身作則，努力增收節(jié)支，對(duì)中央政府欠款的分擔(dān)部分及時(shí)到位，不要出現(xiàn)拖欠的情況。

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