于金龍++張廣++張海蘭

摘 要：權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理“三個(gè)體系”建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過實(shí)踐探索，試點(diǎn)單位概括總結(jié)出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：把握權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；把權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置工作與信息化建設(shè)工作有機(jī)結(jié)合起來；創(chuàng)新性地引入BPMN2.0規(guī)范助力突破工作中的難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：高校權(quán)力 權(quán)力結(jié)構(gòu) 科學(xué)化配置

為貫徹落實(shí)中央紀(jì)委、監(jiān)察部，北京市委、市政府和北京市委教育工委、市教委相關(guān)文件精神，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督體系、廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系（以下簡稱“三個(gè)體系”）建設(shè)，推動堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，北京航空航天大學(xué)制定了《關(guān)于推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理“三個(gè)體系”建設(shè)的實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），對規(guī)范和深化學(xué)校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作提出了明確要求和建設(shè)目標(biāo)。

“三個(gè)體系”建設(shè)中，首要的和基礎(chǔ)性的工作是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)，主要是梳理權(quán)力運(yùn)行流程，統(tǒng)一編制職權(quán)目錄，從而為科學(xué)配置各類職權(quán)，分解落實(shí)防控責(zé)任奠定基礎(chǔ)。如何做好權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化配置體系建設(shè)工作，是擺在“三個(gè)體系”建設(shè)面前的重點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題。學(xué)校的“三個(gè)體系”建設(shè)試點(diǎn)單位經(jīng)過近一年的實(shí)踐探索，總結(jié)出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：正確把握權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；把權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置工作與學(xué)校信息化建設(shè)工作有機(jī)結(jié)合起來；引入OMG（對象管理組織）發(fā)布的BPMN（業(yè)務(wù)流程建模和標(biāo)準(zhǔn)）2.0規(guī)范作為工具，助力突破工作中的難點(diǎn)。

正確把握權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化配置體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體內(nèi)容

學(xué)校在開展“三個(gè)體系”建設(shè)工作前期，圍繞理清工作思路、明晰權(quán)力結(jié)構(gòu)、探討風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)、構(gòu)建防控體系、形成推進(jìn)方案等內(nèi)容進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研工作，全面系統(tǒng)地把握工作的整體性和有機(jī)性。根據(jù)《實(shí)施方案》，第一階段的核心任務(wù)是“推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系”建設(shè)，重點(diǎn)把握科學(xué)化配置體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即梳理權(quán)力運(yùn)行流程，統(tǒng)一編制職權(quán)目錄，從而為科學(xué)配置各類職權(quán)，分解落實(shí)防控責(zé)任奠定基礎(chǔ)。

將權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系的建設(shè)工作內(nèi)容具體化和細(xì)化為：一是梳理權(quán)力事項(xiàng)。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)及規(guī)章，全面梳理各類職權(quán)，編制職權(quán)目錄，明確職權(quán)名稱、行使對象和范圍、行使依據(jù)、主責(zé)部門和協(xié)辦部門。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。根據(jù)編制的職權(quán)目錄，按照各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行步驟，繪制業(yè)務(wù)流程圖，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，確定權(quán)力運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。將各個(gè)環(huán)節(jié)的辦理職責(zé)分解到相應(yīng)部門和崗位，明確辦理?xiàng)l件、權(quán)限、時(shí)限等內(nèi)容。加強(qiáng)對辦理流程的監(jiān)控，對權(quán)力運(yùn)行過程實(shí)行痕跡管理。三是科學(xué)配置各類職權(quán)。研究權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過科學(xué)配置權(quán)力，加強(qiáng)分權(quán)制約和程序制約機(jī)制建設(shè)。四是分解落實(shí)防控責(zé)任。在科學(xué)配置權(quán)力的基礎(chǔ)上，根據(jù)優(yōu)化后的權(quán)力運(yùn)行程序，按照“全、準(zhǔn)、精”的要求再次排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定重點(diǎn)防控環(huán)節(jié)，明確權(quán)力事項(xiàng)辦理流程各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，完善風(fēng)險(xiǎn)防控措施。將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任層層分解落實(shí)到相關(guān)工作人員，做到全員防控、全過程防控。

注重權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)工作與相關(guān)工作的有機(jī)整體性

權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系是“三個(gè)體系”建設(shè)內(nèi)容之一，也是“三個(gè)體系”建設(shè)最基礎(chǔ)性的工作，決定著權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督體系和廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系建設(shè)的成功與否，學(xué)校在試點(diǎn)建設(shè)工作中重點(diǎn)把握了兩個(gè)方面的有機(jī)整體性。

1.把握權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置與其他兩個(gè)體系建設(shè)的有機(jī)整體性

權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)過程中，試點(diǎn)單位不僅著眼于當(dāng)前的工作內(nèi)容本身，而且注重本階段工作內(nèi)容與下一階段，即權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系建設(shè)與廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系建設(shè)的銜接性，特別強(qiáng)調(diào)這種銜接的可操作性，而不是僅僅停留在原則層面。例如，在編制職權(quán)目錄中，要求試點(diǎn)單位對每一項(xiàng)職權(quán)的正確行使、涉權(quán)事項(xiàng)的正確運(yùn)行給出明確的條件或程序，對職權(quán)或涉權(quán)事項(xiàng)是否正確運(yùn)行作出明確判斷。這一要求的目的，在于為順利進(jìn)行下一階段建設(shè)工作奠定基礎(chǔ)。

2.實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置工作與學(xué)校信息化建設(shè)大環(huán)境的有機(jī)融合

近年來，學(xué)校不斷推動和加快學(xué)校的信息化建設(shè)步伐，注重對各職能部門、各院系的信息化建設(shè)投入，啟動了若干業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的開發(fā)和完善工作。學(xué)校將“三個(gè)體系”建設(shè)工作思路融入到信息化建設(shè)過程之中。一方面，各單位在進(jìn)行業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的開發(fā)和完善過程中，要對權(quán)力點(diǎn)進(jìn)行必要的制約和監(jiān)督，從總體上體現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的功能；另一方面，對于當(dāng)前不能實(shí)現(xiàn)而未來信息化建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，試點(diǎn)單位要在職權(quán)目錄中作為建議明確填寫將要實(shí)施的信息化防控措施，為后續(xù)工作提供方向。

引入BPMN2.0流程專業(yè)工具助力突破工作難點(diǎn)

準(zhǔn)確提取業(yè)務(wù)流程中的權(quán)力點(diǎn)，編制完善的職權(quán)目錄，是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)工作的難點(diǎn)，也是繼續(xù)推進(jìn)后兩個(gè)體系建設(shè)的關(guān)鍵。試點(diǎn)單位在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、繪制職權(quán)目錄工作中，成功地引入了BPMN2.0規(guī)范對業(yè)務(wù)流程圖進(jìn)行編制，創(chuàng)造性地突破了工作難點(diǎn)。對照“三個(gè)體系”建設(shè)的要求，要研究學(xué)校權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)，既堅(jiān)持職能職權(quán)職責(zé)法定，又要對過于集中的權(quán)力進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離又有效制衡的格局，這就需要優(yōu)化、編制內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確同一流程內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)辦理職責(zé)、權(quán)限、時(shí)限等內(nèi)容，使分權(quán)制約措施在涉權(quán)事項(xiàng)的辦理流程中得到有效落實(shí)?！叭齻€(gè)體系”建設(shè)的要求與BPMN2.0規(guī)范的內(nèi)在邏輯是完全一致的，可以充分發(fā)揮其工具價(jià)值。

1.BPMN2.0簡介

BPMN2.0規(guī)范將標(biāo)記的圖形化分為特定的類別，提供了4種基本類型，構(gòu)成了BPMN流程圖的核心元素。

流對象包括事件、活動和網(wǎng)關(guān)，其中事件表示一個(gè)業(yè)務(wù)流程期間發(fā)生的東西，活動是要處理工作的一般術(shù)語，網(wǎng)關(guān)用于控制流的分支與合并，其內(nèi)部的標(biāo)記會給出控制流的類型。連接對象是將流對象連接起來形成一個(gè)業(yè)務(wù)流程的基本結(jié)構(gòu)，其中順序流用于指定活動執(zhí)行的順序，消息流用于描述兩個(gè)獨(dú)立的業(yè)務(wù)參與者之間發(fā)送和接受的消息流動，連接線用于將相關(guān)的數(shù)據(jù)、文本和其他人工信息與流對象聯(lián)系起來。泳道的概念用于將活動劃分到不同的類別中來描述不同參與者的責(zé)任，其中泳池描述流程中的一個(gè)參與者，泳道是在泳池里再細(xì)分，用于組織和分類活動。附件在業(yè)務(wù)流程中作為信息備注，便于人員理解，其中數(shù)據(jù)對象顯示活動是如何需要或產(chǎn)生數(shù)據(jù)的，文本注釋為讀者提供附加文本信息，對象分組用于記錄或分析目的，不影響順序流。在上述過程中，網(wǎng)關(guān)往往構(gòu)成了流程圖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，核心是把工作分解為不同的事件和活動，明確其中的網(wǎng)關(guān)及網(wǎng)關(guān)的類型。

2.BPMN2.0規(guī)范在提取權(quán)力圖中的具體應(yīng)用

為進(jìn)一步說明BPMN2.0規(guī)范的內(nèi)涵及應(yīng)用方法，下面以學(xué)校資產(chǎn)經(jīng)營公司招商合同審批流程為例說明權(quán)力圖提取過程。

第一，根據(jù)工作情況，繪制業(yè)務(wù)部門辦事流程圖。部門的具體辦事過程包含權(quán)力運(yùn)行過程。為了能夠全面掌握部門所行使的權(quán)力，就要對業(yè)務(wù)部門的辦事流程進(jìn)行全面梳理，并繪制辦事流程圖。在繪制部門業(yè)務(wù)流程圖時(shí)，要確保兩方面的全面性和準(zhǔn)確性：一是本部門的涉權(quán)業(yè)務(wù)事項(xiàng)梳理要全面準(zhǔn)確，二是所繪制的業(yè)務(wù)流程圖要全面準(zhǔn)確。

第二，運(yùn)用BPMN2.0規(guī)范形成規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行流程圖。業(yè)務(wù)流程圖是具體辦事行為過程的圖示化表達(dá)，其中內(nèi)含了辦理本業(yè)務(wù)所行使的權(quán)力運(yùn)行過程。為了在業(yè)務(wù)流程中提取權(quán)力點(diǎn)，并有效控制該權(quán)力點(diǎn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，需要把辦事業(yè)務(wù)流程轉(zhuǎn)換為圖示化的權(quán)力運(yùn)行流程圖，而權(quán)力點(diǎn)的提取是權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)的難點(diǎn)之一。通過引入BPMN2.0規(guī)范，能夠有效地把業(yè)務(wù)辦事流程和權(quán)力運(yùn)行過程有機(jī)統(tǒng)一起來，并且能夠準(zhǔn)確全面顯示權(quán)力運(yùn)行流程，方便提取權(quán)力點(diǎn)。

第三，提取權(quán)力點(diǎn)。根據(jù)BPMN2.0規(guī)范繪制的權(quán)力運(yùn)行流程圖，可以發(fā)現(xiàn)每一個(gè)判斷網(wǎng)關(guān)之前的活動都是一個(gè)權(quán)力點(diǎn)，如果刪除其他的元素，只保留判斷網(wǎng)關(guān)及其之前的活動，就可以準(zhǔn)確提取某項(xiàng)涉權(quán)業(yè)務(wù)中的權(quán)力點(diǎn)。對形成的權(quán)力圖進(jìn)行分析，對涉權(quán)事項(xiàng)摸清底數(shù)，列出清單，定崗、定人、定責(zé)。在此基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)明確職權(quán)名稱、行使對象和范圍、行使依據(jù)、主管部門和協(xié)辦部門，進(jìn)一步對權(quán)力圖進(jìn)行說明：（見表）

權(quán)力說明表

招商合同審批流程權(quán)力說明

編號 業(yè)務(wù)活動編號 權(quán)力部門/崗位 涉權(quán)事項(xiàng) 權(quán)力運(yùn)行說明

1 1 招商部業(yè)務(wù)主管 初步洽談，確定是否需要前置審批 與客戶初步確定招商價(jià)格，如價(jià)格低于資產(chǎn)公司總經(jīng)理辦公會確定的權(quán)限，則填制特殊審批單，報(bào)送相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批。

2 2 招商部業(yè)務(wù)主管 起草合同初稿 依據(jù)招商合同模板，與客戶逐項(xiàng)進(jìn)行洽商，初步確定合同條款。

3 15 資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理部經(jīng)理 相關(guān)財(cái)務(wù)信息審核 對合同金額、結(jié)算方式等相關(guān)信息進(jìn)行審核。超出招商部權(quán)限合同是否履行特殊審批程序。

4 18 資產(chǎn)財(cái)務(wù)經(jīng)理部經(jīng)理 部門經(jīng)理審批 對基本信息進(jìn)行審核。針對合同模板的補(bǔ)充修改條款進(jìn)行審核，確認(rèn)是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

5 22 公司主管領(lǐng)導(dǎo) 前置審批 確認(rèn)招商價(jià)格及優(yōu)惠條件是否恰當(dāng)

6 25 公司主管領(lǐng)導(dǎo) 合同審批 對出租的基本信息進(jìn)行審核。針對合同中對原來合同模板的補(bǔ)充修改條款進(jìn)行審核，確認(rèn)是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.編制職權(quán)目錄

為了進(jìn)一步明確流程，規(guī)范權(quán)力，根據(jù)學(xué)校黨委和紀(jì)委的統(tǒng)一部署，需要完成繪制流程圖和編寫職權(quán)目錄兩項(xiàng)任務(wù)。其中，繪制流程圖是編寫職權(quán)目錄的前提和基礎(chǔ)，編寫職權(quán)目錄是規(guī)范權(quán)力流程的進(jìn)一步落實(shí)。

職權(quán)目錄是對具體崗位職權(quán)的清晰描述，便于工作人員理解、操作和監(jiān)督。職權(quán)目錄的形成過程分為兩部分：初始職權(quán)目錄和優(yōu)化權(quán)力目錄。

第一，初始職權(quán)目錄。這是職權(quán)的定義過程，具體應(yīng)從以下六個(gè)要素角度進(jìn)行：職權(quán)名稱、行使對象、范圍、行使依據(jù)、主管部門和協(xié)辦部門。在實(shí)踐過程中，容易在行使對象、范圍和行使依據(jù)三個(gè)方面缺乏清晰界定，從而導(dǎo)致職權(quán)邊界模糊，容易出現(xiàn)錯(cuò)用、濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

第二，優(yōu)化職權(quán)目錄。在對職權(quán)進(jìn)行清晰描述，形成初始職權(quán)目錄的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步優(yōu)化職權(quán)目錄。具體優(yōu)化的方式有兩種：一是對職權(quán)進(jìn)行內(nèi)部牽制，可以考慮從時(shí)限角度進(jìn)行時(shí)序牽制，或從權(quán)限角度進(jìn)行分權(quán)牽制；二是從決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)崗位分離。上述兩種方式均體現(xiàn)了職權(quán)的分權(quán)制衡原則，避免職權(quán)完全屬一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)崗位或一個(gè)人。

在優(yōu)化職權(quán)目錄的過程中，可以采取從時(shí)序牽制、分權(quán)牽制、決策、執(zhí)行和監(jiān)督五個(gè)相關(guān)權(quán)力要素對職權(quán)進(jìn)行檢查，修訂其中不符合分權(quán)制衡原則的權(quán)力要素。最終形成的職權(quán)目錄六要素清晰、五個(gè)相關(guān)權(quán)力要素符合分權(quán)制衡原則。至此，優(yōu)化職權(quán)目錄環(huán)節(jié)完成。

在完成具體崗位的職權(quán)目錄后，可以根據(jù)學(xué)校、學(xué)院和部門三個(gè)層次對具體崗位職權(quán)目錄進(jìn)行匯總梳理，明確不同層次不同崗位的業(yè)務(wù)流程和權(quán)力點(diǎn)，形成全校范圍內(nèi)的職權(quán)目錄。

權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置體系建設(shè)，重在把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化配置工作與當(dāng)前信息化建設(shè)工作有機(jī)結(jié)合起來，是做好此項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。引入 BPMN2.0規(guī)范為工具，對高校廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控，是在預(yù)防腐敗工作過程中，以“風(fēng)險(xiǎn)管理”為引導(dǎo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部、重點(diǎn)崗位人員為對象，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，對權(quán)力運(yùn)行過程中的人和事進(jìn)行規(guī)范和控制，是一項(xiàng)監(jiān)督方法的創(chuàng)新，從中凸顯了信息化防腐的科技力量。它落實(shí)了“大小有界、權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、決策規(guī)范”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制要求，為下一步推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督體系建設(shè)、推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)信息化防控體系建設(shè)提供了有力的支持。

本文系北京市委教育工委重點(diǎn)課題“高校重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究”，編號：AAA11002；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，編號：YWF-14-FGC-036

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（作者單位：北京航空航天大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于 洋]