陳超群

摘 要：對(duì)于大學(xué)治理，人們經(jīng)常談?wù)摰氖怯摹按髮W(xué)自治、學(xué)者治?！被蛎绹亩聲?huì)法人治理。進(jìn)入21世紀(jì)以來，很多英美知名大學(xué)正經(jīng)歷著治理危機(jī)，有的正在嘗試從多方面改革治理結(jié)構(gòu)。本文回顧胡德在牛津大學(xué)、薩默斯在哈佛大學(xué)兩次失敗的改革歷程，希望通過比較發(fā)掘其中的共性問題，對(duì)我國當(dāng)前的高校治理體系建設(shè)有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理 治理危機(jī) 教育規(guī)律

20世紀(jì)90年代，治理理論在國際上大行其道，很多領(lǐng)域的學(xué)者從不同視角對(duì)治理的理論、結(jié)構(gòu)和模式進(jìn)行了詮釋和界定。而對(duì)于大學(xué)治理，國內(nèi)學(xué)界津津樂道的經(jīng)常是英國大學(xué)的“大學(xué)自治、學(xué)者治?！焙兔绹髮W(xué)的董事會(huì)治理模式。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，很多英美知名大學(xué)在外界刺激、內(nèi)部紛爭和管理失誤的綜合作用下正經(jīng)歷著治理危機(jī)。本文試圖通過回顧牛津大學(xué)和哈佛大學(xué)這兩所高校對(duì)治理結(jié)構(gòu)的改革努力，希望能對(duì)我國高校治理改革有所啟發(fā)。

牛津大學(xué)：利益相關(guān)者的邊界

牛津大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)在12世紀(jì)～16世紀(jì)形成，治理模式表現(xiàn)為主要利益相關(guān)者的集體決策、相互制衡，學(xué)者參與、分享決策以及組織形式的“松散聯(lián)合”。1856年，牛津大學(xué)正式確立了教職員全體大會(huì)、七日理事會(huì)、主政教師大會(huì)、校長、副校長等校級(jí)治理結(jié)構(gòu)[1]。

1.改革背景。800多年來，牛津大學(xué)積累了復(fù)雜的管理體制和組織機(jī)構(gòu)。學(xué)校擁有40多個(gè)院系和研究中心，有39所獨(dú)立的私立學(xué)院和6所永久性私人學(xué)堂。每所學(xué)院和私人學(xué)堂都是獨(dú)立法人，擁有自己的教師、職員、校舍、基金及各種設(shè)施。由五花八門的委員會(huì)組成的中央機(jī)構(gòu)對(duì)全校進(jìn)行管理，但委員會(huì)職責(zé)不明、職權(quán)重疊、效率低下，以至于哪個(gè)委員會(huì)對(duì)何事負(fù)責(zé)、甚至是否做過決定都不甚明了[2]。2008年，牛津大學(xué)的大學(xué)部門管理著5.92億英鎊的捐贈(zèng)資產(chǎn)，而各學(xué)院管理的捐贈(zèng)資產(chǎn)達(dá)26億英鎊。大學(xué)經(jīng)常和各院系發(fā)生利益沖突，在其他大學(xué)不容置疑的財(cái)政預(yù)算或資源規(guī)劃，在牛津更是無從談起[3]。

2.改革經(jīng)過。2004年10月，牛津大學(xué)突破傳統(tǒng)，聘用具有資深商業(yè)背景的前奧克蘭大學(xué)校長約翰·胡德?lián)涡ｉL。胡德上任后，花了18個(gè)月時(shí)間評(píng)估學(xué)?，F(xiàn)狀，醞釀新一輪改革。2005年3月，經(jīng)過三輪內(nèi)部討論，綜合各方意見，胡德主持發(fā)布了《牛津治理結(jié)構(gòu)（綠皮書1）》，提出深化治理改革的新方案，但遭到各學(xué)院師生的堅(jiān)決反對(duì)。同年9月，牛津大學(xué)發(fā)布修訂后的《牛津治理結(jié)構(gòu)（綠皮書2）》，部門和學(xué)院仍反應(yīng)激烈。2006年5月，作為《綠皮書2》修訂版的《牛津治理改革白皮書》出臺(tái)。為謀求共識(shí)，改革派又兩次修訂《白皮書》，組織多次公開辯論和現(xiàn)場投票、郵寄投票，但最終被牛津議會(huì)否決，宣告了此次改革的失敗。

3.爭議焦點(diǎn)。在改革派看來，牛津大學(xué)校務(wù)會(huì)統(tǒng)管的事務(wù)太多，影響決策效率和決策效果；中央行政機(jī)構(gòu)與學(xué)院共同治理決策機(jī)制過于復(fù)雜，大學(xué)與學(xué)院之間難以達(dá)成共識(shí)。英國政府2006年通過《慈善機(jī)構(gòu)法案》，要求大學(xué)成立慈善機(jī)構(gòu)，應(yīng)由以外部人員占多數(shù)的校務(wù)會(huì)管理；英格蘭高等教育撥款委員會(huì)希望牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)進(jìn)行類似的治理改革。因此，改革派希望通過學(xué)習(xí)借鑒美國大學(xué)治理模式，改變大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的組成和規(guī)模，在理事會(huì)中增加校外理事，對(duì)外擴(kuò)大學(xué)校利益相關(guān)者范圍，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)行政權(quán)力、提高管理效率；并設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)單獨(dú)管理學(xué)術(shù)事務(wù)，將學(xué)術(shù)和行政分開。

在反對(duì)派看來，改革使校務(wù)委員會(huì)由學(xué)術(shù)主導(dǎo)變?yōu)樾姓鲗?dǎo)，既剝奪了學(xué)者參與治校的權(quán)力，更因?yàn)槿狈?duì)行政的監(jiān)管制衡，容易導(dǎo)致商業(yè)化集權(quán)，是“管理主義”壓制“學(xué)者治校”，動(dòng)搖了牛津大學(xué)“大學(xué)自治、學(xué)者治?！钡母?。反對(duì)派認(rèn)為，對(duì)資源的分配使用在學(xué)術(shù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)管理中同等重要，如果沒有資源，特別是經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)，學(xué)術(shù)事務(wù)管理就無從談起，大學(xué)的學(xué)術(shù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)不可能完全“分而治之”。雖然政府試圖要求大學(xué)都改成外部委員占多數(shù)的校務(wù)會(huì)模式，但這種政策本身缺乏法律依據(jù)。據(jù)此反對(duì)派指出，外部委員占多數(shù)的校務(wù)會(huì)模式并非保障大學(xué)學(xué)術(shù)質(zhì)量的充要條件，反對(duì)為引入更多校外委員將原有校務(wù)會(huì)一分為二[4]。

4.改革后續(xù)。雖然牛津大學(xué)的改革者和反對(duì)者都認(rèn)為，需要改變現(xiàn)有治理模式讓大學(xué)更好地運(yùn)行，并不斷提高大學(xué)的整體學(xué)術(shù)質(zhì)量，但改革終究止于對(duì)大學(xué)“利益相關(guān)者”的理解和引入。經(jīng)過這次失敗，牛津大學(xué)仍和劍橋大學(xué)一起，努力“堅(jiān)守”中世紀(jì)形成的大學(xué)與學(xué)院雙重決策的復(fù)雜治理模式。胡德的繼任者安德魯·漢密爾頓上任第一天就宣布：為和世界一流大學(xué)競爭，牛津大學(xué)將采取美國常青藤大學(xué)的獎(jiǎng)學(xué)金政策，通過向社會(huì)募款和提高學(xué)費(fèi)來拓展財(cái)源。這意味著，漢密爾頓充分意識(shí)到牛津大學(xué)的“利益相關(guān)者”主要還是在學(xué)院、教授和學(xué)生；面對(duì)競爭壓力，引入外部資源比調(diào)整內(nèi)部格局更容易實(shí)現(xiàn)。

哈佛大學(xué)：集權(quán)效益還是分權(quán)自由

美國大學(xué)經(jīng)歷了殖民地時(shí)期的董事會(huì)主導(dǎo)、南北戰(zhàn)爭后的校長主導(dǎo)，最終在20世紀(jì)60年代形成以董事會(huì)、校長和教授為核心的治理結(jié)構(gòu)。近20年來，隨著兼職教師的大量聘用，大學(xué)終身教職的合理性受到質(zhì)疑；專職人員主導(dǎo)行政，引發(fā)學(xué)術(shù)權(quán)力受侵蝕的討論；而問責(zé)制的興盛，促使董事會(huì)強(qiáng)化其信托責(zé)任。整體上說，美國大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)正面臨新的挑戰(zhàn)，董事會(huì)和校長權(quán)力大有重新加強(qiáng)之勢[5]。

1.改革背景。哈佛大學(xué)成立370多年，至今仍在沿用分權(quán)管理模式。和絕大多數(shù)美國大學(xué)統(tǒng)一學(xué)費(fèi)收支不同，哈佛大學(xué)各學(xué)院院長掌管學(xué)費(fèi)，權(quán)力非常大。法學(xué)院、醫(yī)學(xué)院、商學(xué)院等熱門專業(yè)招生多、學(xué)費(fèi)高，畢業(yè)生捐贈(zèng)也多；而一些冷門專業(yè)卻在苦苦掙扎?！案髯詾檎狈从吃诟鲗W(xué)院的校歷不同、教學(xué)進(jìn)度相互沖突、學(xué)生很難跨學(xué)院選課、學(xué)院之間幾乎沒有交流。哈佛大學(xué)董事會(huì)代表的是美國商業(yè)精英的利益，教授們則很容易把科學(xué)和學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn)投入市場，成為“獨(dú)立的學(xué)術(shù)企業(yè)家”[6]，教學(xué)反而是“一份煩人的工作任務(wù)”。在耶魯大學(xué)和普林斯頓大學(xué)，教授除了講課外還得和學(xué)生討論；而在哈佛大學(xué)，研究生承擔(dān)了大部分教學(xué)工作。2001年10月《波士頓環(huán)球報(bào)》報(bào)道說，哈佛大學(xué)高達(dá)91%的學(xué)生以優(yōu)異成績畢業(yè)；而耶魯大學(xué)只有51%，普林斯頓大學(xué)只有44%。文章說，優(yōu)異成績的背后有個(gè)“骯臟的小奧妙”，那就是評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的放寬，而這正在腐蝕哈佛大學(xué)文憑的含金量[7]。

2.改革過程。2001年10月，曾任克林頓政府財(cái)長的勞倫斯·薩默斯擔(dān)任哈佛大學(xué)校長，很快著手對(duì)哈佛大學(xué)的教授結(jié)構(gòu)和治理體系進(jìn)行改革。上任后的第一把火就燒向黑人終身教授科爾內(nèi)爾·韋斯特。薩默斯當(dāng)面譴責(zé)他給學(xué)生打分太高、學(xué)術(shù)水平太低，并通過操控媒體、制造輿論，很快逼走了韋斯特。隨后，他在多個(gè)公開場合抨擊教授們的政治偏向，對(duì)于他認(rèn)為不夠格的教授人選毫不猶豫地加以否決，并延攬了一些他認(rèn)可的學(xué)者，并強(qiáng)迫相關(guān)院系接受。

隨后，薩默斯開始削減院長職權(quán)。上任后第二年，薩默斯與威廉·科比事先“達(dá)成共識(shí)”，以任命其擔(dān)任哈佛大學(xué)最大的文理學(xué)院院長為條件，要求其在上任后在捐款政策等方面作出讓步。隨后，他又任命了新的教育學(xué)院院長、神學(xué)院院長、法學(xué)院院長。這些院長的任命表面上都走了程序，但薩默斯根本不顧任何反對(duì)意見，他們上任后的權(quán)力都比前任少。一些院長被迫擯棄先例，允許校長直接過問學(xué)院教職人員的聘用問題（哈佛規(guī)則，288）。

同時(shí)，薩默斯不斷擴(kuò)大財(cái)權(quán)。哈佛大學(xué)各學(xué)院都會(huì)印制基金年報(bào)，按年級(jí)公布捐贈(zèng)者姓名和捐款額，鼓勵(lì)每屆畢業(yè)生“創(chuàng)造新的記錄”。過去，如果校友把錢捐給其他部門，名字就不會(huì)出現(xiàn)在學(xué)院年報(bào)中，也不會(huì)計(jì)入該屆校友的捐資總額。薩默斯說服威廉·科比改變政策，凡是捐25萬美元以上給其他部門的，仍記入該屆校友的捐款總額。名義上，這是為鼓勵(lì)校友捐錢給較窮的院系，但實(shí)際上，校長可鼓勵(lì)校友把錢捐到學(xué)校賬戶，再由校長支配，這樣院長就必須去學(xué)校申請資金。此外，薩默斯還以審定課程、建新校區(qū)為名，發(fā)起一系列募捐活動(dòng)，募得的資金全部（或大部）由校長或校級(jí)行政部門掌控。

3.矛盾積累。第一，教授們噤若寒蟬。薩默斯利用其在華盛頓積攢的人脈，操控媒體為其改革鼓吹吶喊、抨擊異議。在媒體面前，教授們要么拒絕采訪，要么避談薩默斯，要么顧左右而言他。唯一一個(gè)教授在接受采訪時(shí)說，“無論是從學(xué)術(shù)訓(xùn)練還是從個(gè)人性格上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往是學(xué)術(shù)帝國主義者。他們自認(rèn)為自己的理性選擇模式能解釋所有的人類行為”（哈佛規(guī)則，236）。第二，形式主義的課程改革。在推動(dòng)課程審定過程中，各委員會(huì)由薩默斯一手操控。即便這樣，他有時(shí)也要給撰稿者直接打電話。最后出爐的“課程審定報(bào)告”只是大體上轉(zhuǎn)錄了他的辦學(xué)理念，提議以分類必修課取代核心課，要求學(xué)生在幾個(gè)學(xué)科大類中選修。輿論一片嘩然，說“它的出籠主要是在薩默斯校長急功近利的政績觀驅(qū)動(dòng)下，花了一年時(shí)間閉門造車制造出來的（哈佛規(guī)則，344）?！钡谌倭抛黠L(fēng)激化矛盾。薩默斯的哈佛大學(xué)行政班子大多是其在華盛頓的故舊，幾乎毫無高校工作經(jīng)驗(yàn)。他還增設(shè)了一些前所未有的職位，如校長特別助理、個(gè)人新聞秘書等，這些人跟著他到處轉(zhuǎn)，不停地記便條、拍照，幫他拿可樂、披薩和雞翅（哈佛規(guī)則，150）。薩默斯的政界作風(fēng)和“任人唯親”讓師生覺得校園被政府“接管”了，媒體喉舌卻在鼓吹他“坦率直言”，令哈佛人大為惱火。

4.黯然失敗。2005年1月，薩默斯在一次學(xué)術(shù)討論會(huì)上聲稱，男女之間的先天差別可能是女性在數(shù)理領(lǐng)域鮮有建樹的原因，這一言論導(dǎo)致教授們對(duì)其不滿全面爆發(fā)。同年3月15日，文理學(xué)院教授會(huì)以218票對(duì)185票通過了對(duì)他的不信任決議。不過，董事會(huì)對(duì)此不予理睬，在8月照常給薩默斯加薪3%。為此，董事會(huì)成員之一的哈伯，也是唯一的黑人成員憤然辭職抗議。2006年1月，文理學(xué)院院長科比在薩默斯壓力下被迫辭職。2006年2月，憤怒的教授們決定進(jìn)行新的不信任投票，薩默斯只得黯然辭職。

對(duì)我國大學(xué)改革的啟示

黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)?，F(xiàn)代化的高校治理體系是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。從牛津大學(xué)、哈佛大學(xué)兩所大學(xué)失敗的治理改革中不難看到，在建構(gòu)中國特色的大學(xué)治理體系過程中，以下幾個(gè)問題似應(yīng)得到格外關(guān)注：

1.要尊重大學(xué)民主自治的本質(zhì)，回歸大學(xué)的學(xué)術(shù)本真。無論從歷史還是從本質(zhì)看，大學(xué)都是教師和學(xué)者的民主社團(tuán)。堅(jiān)持以教師為本，充分發(fā)揮教師的主體作用，是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。簡單運(yùn)用行政命令推進(jìn)大學(xué)的治理體系改革，必然會(huì)遭致師生對(duì)“管制主義”“權(quán)力政治”的反彈。如果不經(jīng)過民主程序，在尚未取得價(jià)值共識(shí)的前提下強(qiáng)行推進(jìn)改革，甚至通過操控輿論壓制異議，再好的改革愿望、動(dòng)機(jī)和目標(biāo)也很難得到教師的真心支持，最終必將導(dǎo)致改革陷入僵局，或者走向異化。

2.要尊重核心利益相關(guān)者訴求，處理好內(nèi)外部關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)是個(gè)開放系統(tǒng)，只有主動(dòng)面向社會(huì)開放辦學(xué)，積極引入外部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，才能促進(jìn)大學(xué)和外部環(huán)境在人員、資源、信息等方面的交流，不斷激發(fā)和釋放大學(xué)的活力。然而，師生畢竟是大學(xué)直接的利益相關(guān)者，只有充分傾聽師生的改革訴求，把握和處理好大學(xué)治理和外部機(jī)制的關(guān)系，堅(jiān)持“從群眾中來、到群眾中去”，才能激發(fā)師生員工的積極性、創(chuàng)造性，依靠群眾的力量推進(jìn)大學(xué)治理體系改革。

3.要尊重教育科研的客觀規(guī)律，不只用市場評(píng)估大學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)承擔(dān)了教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新等多種功能。大學(xué)應(yīng)該追求“卓越”，但“卓越”不能簡單運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)指標(biāo)來評(píng)估，大學(xué)治理效率的提高也難以單靠市場機(jī)制來激發(fā)。正如薩默斯的反對(duì)者所說，如果將權(quán)力政治和企業(yè)治理模式用之于高校，讓權(quán)力代替學(xué)術(shù)、效率代替精神，成為“失去靈魂的卓越”，只會(huì)讓哈佛大學(xué)成為依附國家和企業(yè)的欲望工具，甚至?xí)M(jìn)一步蛻化為更加純粹的官僚機(jī)構(gòu)。

4.要尊重大學(xué)自身的傳統(tǒng)特色，避免治理體系同構(gòu)化。新制度主義認(rèn)為，一旦某種制度在某個(gè)領(lǐng)域形成并表現(xiàn)出創(chuàng)造力和競爭力，就會(huì)對(duì)領(lǐng)域內(nèi)的其他組織產(chǎn)生模仿復(fù)制的巨大吸引力，這就是制度同構(gòu)。胡德和薩默斯的失敗說明，如果不顧大學(xué)自身傳統(tǒng)，一味照搬他國大學(xué)的治理模式，或者刻意模仿企業(yè)甚至政府的治理模式，改革就不可能成功。習(xí)近平總書記說：“辦好中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色?！敝挥邢帐澜缟舷冗M(jìn)的大學(xué)治理經(jīng)驗(yàn)，遵循教育規(guī)律，尊重大學(xué)的傳統(tǒng)特色，才能扎根中國辦好現(xiàn)代大學(xué)。總之，只有充分尊重高等教育和大學(xué)自身的發(fā)展規(guī)律，在改革過程中不斷豐富治理體系改革的價(jià)值目標(biāo)，充分考慮大學(xué)的文化傳統(tǒng)以及利益相關(guān)者的群體特征，才能最大限度謀求共識(shí)、逐步推進(jìn)大學(xué)的治理體系改革。如果簡單運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)指標(biāo)和市場規(guī)律改造大學(xué)的治理體系，終會(huì)發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)面前理論有時(shí)會(huì)很蒼白，甚至可能把大學(xué)推到與歷史相反的方向。

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（作者單位：清華大學(xué)政策研究室）

[責(zé)任編輯：李藝英]