陳 濤 楊 悅

(中國海洋大學 法政學院；山東 青島 266100)

一、導言

渤海本來是個荒漠內(nèi)陸盆地，后因海水淹沒而形成半封閉型內(nèi)海。它的北面、西面和南面分別被遼寧省、河北省、天津市和山東省所圍繞，整個海域由中央主體海區(qū)和遼東灣、渤海灣、萊州灣組成。渤海海岸線總長3784公里，其中陸地岸線3024公里，南北長500公里，東西長346公里，總面積77284平方公里。渤海海區(qū)完全位于大陸架上，海底比較平坦，平均水深為18米，是我國四個海域中深度最小的海域。[1](P163)渤海沿岸主要入海河流眾多，包括海河、黃河、遼河三大流域，七個水系。海岸線多深入內(nèi)陸，優(yōu)良港灣眾多，是我國華北和東北地區(qū)經(jīng)濟文化交流的重要海上航道。

目前，環(huán)渤海地區(qū)已經(jīng)成為與長三角、珠三角具有同等重要地位的發(fā)展區(qū)域，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域布局中占有重要地位。從人口方面來看，環(huán)渤海地區(qū)是我國人口較為稠密的地區(qū)之一。根據(jù)《2013年中國統(tǒng)計年鑒》，截至2012年末，環(huán)渤海地區(qū)(三省一市)人口為22775萬人，占全國總?cè)丝诘?6.82%(表1)。從經(jīng)濟發(fā)展方面來看，該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速。從2008年到2012年，環(huán)渤海地區(qū)的生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長，并從2008年的21.44%增加到2012年的22.03%(表2)。

圖1 環(huán)渤海區(qū)域示意圖

表1 2012年環(huán)渤海地區(qū)人口數(shù)量狀況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2013年中國統(tǒng)計年鑒》進行的整理和計算

表2 2012年環(huán)渤海地區(qū)生產(chǎn)總值狀況

圖2 2008-2012年環(huán)渤海地區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值的比重

環(huán)渤海地區(qū)在快速的經(jīng)濟發(fā)展和渤海開發(fā)進程中，付出了沉重的環(huán)境代價，其中的典型問題就是渤海污染，它已經(jīng)制約了環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在我國的四大海域中，渤海具有特殊性。首先，它是我國唯一的內(nèi)海，水體交換能力弱。其次，它是我國四大海域中唯一不存在“領(lǐng)海爭端”的海域。第三，渤海污染嚴重，學術(shù)界已經(jīng)用“死?！睂ζ溥M行形容。目前，國家層面的兩項戰(zhàn)略對渤海而言具有重要影響，一是海洋強國建設(shè)，二是海洋生態(tài)文明建設(shè)。前者意味著渤海資源開發(fā)被提到了新的高度，后者意味著渤海的環(huán)境治理被提到新的議事日程。由此，科學統(tǒng)籌渤海開發(fā)與環(huán)境治理變得更為迫切。本文從環(huán)境史的角度分析渤海環(huán)境變遷的主要軌跡，并探討海洋開發(fā)與渤海環(huán)境治理之間的統(tǒng)籌問題。

二、渤海環(huán)境變遷的歷史分期

從環(huán)境史的角度而言，渤海環(huán)境變遷可以分為新中國成立前、新中國成立至20世紀70年代末、20世紀80年代、20世紀90年代和2000年以來等五個階段。在不同階段，渤海環(huán)境的呈現(xiàn)形態(tài)差異很大。近年來，國家加強了渤海環(huán)境治理的力度，渤海環(huán)境狀況在個別年份有所改善，但環(huán)境惡化的趨勢尚未得到有效遏制。

(一)新中國成立前

自有人類社會以來，環(huán)渤海地區(qū)的人類活動和海洋開發(fā)行為就對渤海環(huán)境產(chǎn)生了影響。而從遠古社會直至新中國成立之前，受生產(chǎn)力發(fā)展水平制約，人類對渤海的開發(fā)力度很小，相應地，人類對渤海環(huán)境的影響在其可承載范圍之內(nèi)。因此，渤海漁業(yè)資源沒有受到明顯破壞，渤海生態(tài)系統(tǒng)也沒有發(fā)生明顯變化。

雖然渤海生態(tài)系統(tǒng)處于平衡狀態(tài)，但并不意味著這一歷史時期沒有海洋災害。當時，渤海海洋災害發(fā)生次數(shù)較少，并且多為自然因素誘發(fā)。古史中由洪潮引發(fā)的海溢*“海溢”是中國古代文獻對海洋災害的一般稱謂。在《漢書》中，就有“渤海水大溢”，“東北風，海水溢，西南出，浸數(shù)百里”等記錄?，F(xiàn)象的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，渤海海域一共發(fā)生了5次，其中4次發(fā)生在山東海域，1次發(fā)生在遼寧海域。[2](P308-321)此外，據(jù)明代至中華民國時期的歷史資料統(tǒng)計，萊州灣和渤海灣沿海地區(qū)較嚴重以上程度的風暴潮災害幾乎連年不斷，其中，海水侵溢內(nèi)陸30～60千米的嚴重風暴潮災害記載達70余次，平均不足10年便出現(xiàn)一次。[3](P13)但是，與現(xiàn)代社會相比，渤海在這一時期的海洋災害發(fā)生頻率依然明顯偏低，生態(tài)環(huán)境沒有遭受明顯破壞，沒有出現(xiàn)明顯的海洋污染問題。

(二)新中國成立后至20世紀70年代末

新中國成立后，隨著國家政治秩序和社會經(jīng)濟秩序的恢復與穩(wěn)定，國家和沿海地區(qū)逐漸重視渤海開發(fā)。從建國初期直至70年代末期，雖然環(huán)渤海地區(qū)的工業(yè)化水平較低，但是，過度捕撈導致的漁業(yè)資源衰退以及海洋污染問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來。

首先，漁業(yè)資源衰退問題開始出現(xiàn)。新中國成立初期，渤海漁業(yè)資源的利用并不充足，但到20世紀60年代已經(jīng)達到充分利用的程度，[4](P25)環(huán)渤海地區(qū)水產(chǎn)品總量從1949年的52.4萬噸增加到1965年的461.8萬噸。[5](P103)雖然受到“文化大革命”的影響，從20世紀60年代末至70年代末期，海洋漁業(yè)生產(chǎn)能力出現(xiàn)了大幅度下降，年均水產(chǎn)品產(chǎn)量只有4.2萬噸，[5](P103)但是，強度捕撈還是導致了漁業(yè)資源快速衰退。比如，20世紀60年代以前，小黃魚曾經(jīng)是渤海捕撈的主要經(jīng)濟魚類，1958年的產(chǎn)量達到14785噸，但是1970年以后，其年產(chǎn)量下降到100噸以下。[6](P75)不僅如此，過度捕撈還造成主要漁獲物質(zhì)量下降以及優(yōu)質(zhì)漁獲物和劣質(zhì)漁獲物的比例失調(diào)問題。在20世紀50年代，優(yōu)質(zhì)與劣質(zhì)漁獲物的比例為8：2，到了60年代下降為6：4，到了70年代則下降到4：6。[4](P26)這種結(jié)構(gòu)性的變化不但說明渤海漁業(yè)資源枯竭問題露出端倪，而且說明優(yōu)質(zhì)漁業(yè)資源衰退問題已經(jīng)十分明顯。

其次，海洋污染問題開始顯現(xiàn)。一方面，渤海海域開始出現(xiàn)赤潮災害。水體富營養(yǎng)化是赤潮顯現(xiàn)產(chǎn)生的重要原因。在這一時期，渤海海域影響較大的赤潮包括1952年在黃河口附近海域發(fā)生的最大影響面積達1460平方公里的赤潮以及1977年在渤海灣海河口發(fā)生的持續(xù)時間長達50多天的微小原甲藻赤潮。[7]赤潮的出現(xiàn)表明，工業(yè)化已經(jīng)對渤海環(huán)境產(chǎn)生了顯著影響。另一方面，海洋溢油事件開始出現(xiàn)。我國從20世紀60年代開始在渤海進行油氣資源勘探，而到了70年代，油井井噴、平臺違章排污等造成的突發(fā)性溢油事故就開始出現(xiàn)。例如，1979年，勝利油田排入渤海的原油達到45708噸。[8]此外，船舶溢油也對渤海環(huán)境產(chǎn)生了深刻影響。這一時期，較為頻發(fā)的海洋污染事件導致渤海生態(tài)系統(tǒng)趨于惡化。

(三)20世紀80年代

與西方現(xiàn)代化模式相比，中國的現(xiàn)代化進程具有典型的“趕超型”特征。進入20世紀80年代，“趕超型”的現(xiàn)代化機器既推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展，也導致環(huán)境問題更加嚴峻。在這一時期，重化工布局的沿?；?、過度捕撈、圍填海工程以及海上油氣資源的大規(guī)模開發(fā)導致渤海環(huán)境問題日益嚴峻并趨于復雜化。

首先，海洋漁業(yè)資源銳減，生物多樣性遭到破壞。在這一時期，渤海漁業(yè)資源的銳減問題十分明顯。比如，80年代以來，對蝦的年產(chǎn)量已經(jīng)從10～30萬噸降至6000噸以下。[5](P80-81)同時，具有較高經(jīng)濟價值的中上層魚類持續(xù)減少。金顯仕對渤海的周年或分季度底拖網(wǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，1982—1983年周年調(diào)查的生物量遠低于1959年，渤海漁業(yè)資源的優(yōu)勢種在20世紀80年代已由低值的小型中上層魚類替代了50～60年代具有較高經(jīng)濟價值的小黃魚和帶魚等底層魚類。[9]不僅如此，渤海的鉆井平臺、采油平臺和修井平臺主要分布在渤海灣、萊州灣和遼東灣附近海域，這些海域的周邊區(qū)域正是渤海內(nèi)海洋生物洄游、產(chǎn)卵以及捕撈、養(yǎng)殖的敏感區(qū)域。[1](P173)也就是說，渤海石油資源開采影響了魚類等海洋生物的生長與繁殖，并破壞了渤海的生物多樣性。此外，沿岸港口、碼頭的興建，導致灘涂濕地和淺海資源不斷減少，進而導致渤海生物多樣性下降的形勢更加嚴峻。

其次，渤海污染日趨嚴峻，海水質(zhì)量明顯下降。當時，環(huán)渤海地區(qū)的冶金、石油化工等產(chǎn)業(yè)的工業(yè)污水直排入?，F(xiàn)象突出，超出了渤海的自凈能力，導致水質(zhì)明顯下降。《渤海警示錄》對此提供了重要證據(jù)：自20世紀80年代開始，錦州灣污染日趨嚴重。其污染物主要來自五里河，五里河入?？诘暮┍?0—50厘米厚的黑色污泥覆蓋。河底泥中鋅超標2000多倍，鉛超標300多倍，鎘超標200多倍，汞超標150多倍，排污口附近7平方千米的海灘已無任何生物。遼河晝夜不停地把城市工業(yè)污水排入大海，污水在海水中形成的“污帶”長達數(shù)千米。黃河、小清河、濰河、膠萊河幾條入海河流排污嚴重，使萊州灣遭受污染。[3](P35)另外，大規(guī)模的石油開采也帶來了嚴重的環(huán)境災難。例如，1986年渤海2#平臺井噴，導致大量原油泄漏；而1987年秦皇島港輸油站溢出原油多達1470噸。[8]頻發(fā)的污染事件不僅導致渤海生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴重破壞，也導致養(yǎng)殖戶蒙受巨大經(jīng)濟損失。與此同時，海洋污染引發(fā)的環(huán)境抗爭與社會沖突等問題已經(jīng)比較嚴峻。

(四)20世紀90年代

進入上世紀90年代，環(huán)渤海地區(qū)的工業(yè)化和城市化快速推進，而與此同時，污水直排渤海問題并沒有得到解決。在這一時期，渤海漁業(yè)資源已經(jīng)基本衰竭，渤海呈現(xiàn)出荒漠化的特征，海洋污染事件呈現(xiàn)出頻發(fā)態(tài)勢。

首先，渤海天然漁業(yè)資源陷入衰竭狀態(tài)，渤海荒漠化形勢日益嚴峻。對蝦數(shù)量已由80年代中期的1.7萬噸銳減到90世紀中期的2000多噸，鲅魚、黃花魚等已經(jīng)形不成魚汛。[1](P167)1993年根據(jù)底拖網(wǎng)調(diào)查漁獲率估算的資源密度僅為1.02噸/平方千米，[5](P81)明顯低于80年代的漁業(yè)資源密度。金顯仕指出，與1982—1983年相比，1992—1993年渤海漁業(yè)資源的生物量降幅在9.7%～84.2%；各季優(yōu)質(zhì)種類減少、生物量大幅度下降，而低質(zhì)種類生物量則有較大幅度的增加，經(jīng)濟價值低的小型中上層魚類已成為漁業(yè)資源的主要成分。[10]而1998—1999年季節(jié)生物量僅為1992—1993年同期的3.5%～22.3%，多種魚類、經(jīng)濟無脊椎動物生物量大幅度下降，失去漁業(yè)生產(chǎn)意義。[9]鑒于渤海資源的枯竭狀態(tài)，學術(shù)界和媒體開始用“荒漠化”一詞形容渤海，而這種“荒漠化”至今尚未見到好轉(zhuǎn)的勢頭。

其次，渤海污染呈現(xiàn)出全面爆發(fā)態(tài)勢，海洋污染事件頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，20世紀末，每年由陸地排入渤海的污水總量約為30億噸，所攜帶的污染物約70萬噸。1992年，渤海污染水體中超過國家一類海水水質(zhì)標準的污染物面積占整個海域面積的25%，到1998年這個數(shù)字已經(jīng)高達56%。[3](P35)在90年代，渤海原油產(chǎn)量持續(xù)增加，由1991年的94.38萬噸增加到2000年的653.50萬噸，[11]增幅達到592.4%。而石油開采也導致了嚴重的溢油污染。比如，1998年底，勝利油田發(fā)生油井架倒塌，持續(xù)溢油近6個月。[8]此外，海洋赤潮災害明顯增加。1952-1989年期間共記錄到赤潮3次，累計赤潮發(fā)生面積3320平方公里，平均每年發(fā)生赤潮接近0.1次，平均每年赤潮發(fā)生面積約為90平方公里。而20世紀90年代渤海海域共記錄到赤潮27次，赤潮面積累計達17530平方公里，平均每年發(fā)生赤潮2.7次，每年發(fā)生赤潮面積超過1750平方公里，平均每年赤潮的發(fā)生次數(shù)和影響面積分別為1952—1989年期間的27倍和20倍。[7]在這一時期，雖然國家實施了渤海治理工程，但渤海污染態(tài)勢十分嚴峻。由此，學術(shù)界開始用“死?！毙稳莶澈?。與此同時，遭受嚴重污染的渤海影響了環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(五)21世紀以來

2000年以來，國家加大了渤海治理力度。2001年，國務院批準實施《渤海碧海行動計劃》，要求控制近岸海域污染，恢復渤海生態(tài)環(huán)境。該計劃分為近期、中期、遠期三個階段，共15年，總投入為555億元。除此之外，國家海洋行政管理部門制定了《渤海綜合整治規(guī)劃》、《渤海沿海資源管理行動計劃》以及《渤海環(huán)境管理戰(zhàn)略》等專項計劃。[12]經(jīng)過治理，渤海的環(huán)境質(zhì)量在個別年份有所改善。但是，從整體上看，渤海的環(huán)境治理并沒有達到預期的效果，環(huán)境狀況仍具有較強的波動性。同時，渤海環(huán)境還面臨著很多新的挑戰(zhàn)。

首先，自然資源持續(xù)減少、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的態(tài)勢尚未得到扭轉(zhuǎn)。2004年，渤海捕撈出現(xiàn)魚類僅有30種，明顯低于1992年的43種和1998年的40種。[13]整體上看，渤海水產(chǎn)資源衰竭，經(jīng)濟魚類短周期、低質(zhì)化和低齡化趨勢日益突出。渤海水域漁業(yè)生產(chǎn)水平不足20世紀80年代的1/5，海灣作為漁場的功能已基本喪失。[14]面臨過度捕撈帶來的資源與環(huán)境壓力，政府部門加強了監(jiān)管。2002年，海洋捕撈漁船船數(shù)和功率數(shù)進入“總量壓減”階段。漁民棄船后大多轉(zhuǎn)向了海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，致使海洋漁業(yè)資源陷入了高密度、超容量的過度養(yǎng)殖困境。[15]“過度養(yǎng)殖”超出了海域的生態(tài)調(diào)節(jié)能力，加劇了渤海環(huán)境惡化態(tài)勢。除漁業(yè)資源外，灘涂濕地、淺海以及自然岸線資源也呈現(xiàn)出明顯的縮減趨勢。從《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》對河口、海灣、濕地等重點生態(tài)系統(tǒng)的檢測數(shù)據(jù)來看，渤海生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性態(tài)勢十分嚴峻。從2004—2013年，雙臺子河口、灤河口—北戴河、渤海灣(2009年處于“不健康”狀態(tài))的生態(tài)系統(tǒng)處于“亞健康”狀態(tài)；萊州灣和黃河口的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)由“不健康”修復為“亞健康”狀態(tài)，略有好轉(zhuǎn)；但錦州灣(2005年新增生態(tài)監(jiān)控區(qū))始終處于“不健康”狀態(tài)?？梢姡m然個別監(jiān)測區(qū)情況略有好轉(zhuǎn)，但渤海生態(tài)系統(tǒng)的整體健康狀況并未得到明顯改善(表3)。

表3 2004—2013年渤海海域生態(tài)監(jiān)控區(qū)基本情況

其次，渤海水質(zhì)尚未得到有效改善。21世紀以來，渤海海水質(zhì)量具有較強的波動性。國家海洋局發(fā)布的《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》中最近10年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)(表4)，雖然2008—2010年渤海海域第二類海水面積有所增加，但從2002—2012年，第二類海水面積整體上呈現(xiàn)出下降趨勢，特別是在2002—2007年，第二類海水面積大幅度下降。并且，當前的第二類海水面積仍然明顯低于2002年第二類海水的面積。與此同時，第三類海水、第四類海水以及劣于第四類海水面積呈現(xiàn)出波動增長的趨勢。比如，2012年的劣于第四類海水面積大幅度增加，而2013年則大面積減少。由此可見，通過環(huán)境治理，渤海海域污染狀況在個別年份有所減輕，海水質(zhì)量有所提高。但從整體上來看，渤海海域污染仍然非常嚴重，海水質(zhì)量的下降的狀況并沒有得到有效的控制。

表4 2002—2013年渤海海域未達到第一類海水水質(zhì)標準的各類海水面積 單位：平方公里

再次，海洋污染加劇了海洋災害。一方面，渤海海域內(nèi)的赤潮災害沒有得到有效控制。21世紀以來，渤海赤潮災害呈現(xiàn)出明顯的發(fā)生時間段延長、發(fā)生次數(shù)與面積增加、分布空間擴大以及優(yōu)勢種類增多的趨勢。20世紀90年代以前，渤海赤潮災害主要發(fā)生在每年的6～8月，分布區(qū)域主要集中在渤海灣和萊州灣近岸海域以及遼東灣秦皇島和芷錨灣附近，優(yōu)勢種類主要是夜光藻。但2000年以來，赤潮災害在4～11月均有發(fā)生，除了上述海域，遼河口、營口鲅魚圈附近海域和葫蘆島近岸海域也多次發(fā)生赤潮，對海洋生物有毒害作用的優(yōu)勢種類紛紛出現(xiàn)。[7]目前，渤海海域赤潮發(fā)生次數(shù)較多，波及海域面積大的特點并沒有改變(表5)。另一方面，諸如溢油等海洋污染事件頻發(fā)，加劇了海洋災害，不僅導致了嚴重的生態(tài)破壞與經(jīng)濟損失，而且影響了環(huán)渤海地區(qū)的社會穩(wěn)定。

表5 2001—2013年渤海海域發(fā)生的赤潮情況

第四，陸源污染形勢嚴峻，重化工布局沿?；o渤海環(huán)境帶來了新挑戰(zhàn)。重化工業(yè)在我國各地普遍占規(guī)模以上工業(yè)的70%左右，自2003年開始，重化工項目布局在沿海地區(qū)就已經(jīng)成為一種大趨勢。[16]諸如鋼鐵、石化、核電等紛紛集聚沿海。2006年鞍鋼鲅魚圈鋼廠的審批建設(shè)，標志著我國鋼鐵工業(yè)沿海布局的序幕開啟。[17]2008—2009年間，國務院先后出臺了11個重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興計劃，先是鋼鐵行業(yè)向沿海地區(qū)的轉(zhuǎn)移，隨后港口、物流、石化等行業(yè)也加速向沿海地區(qū)布局，掀起了新一輪海洋工業(yè)發(fā)展的高潮。[18]除此之外，遼寧省“五點一線”沿海經(jīng)濟帶、河北省的“曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)”和“滄州渤海新區(qū)”、“天津濱海新區(qū)”和山東省的“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”的建設(shè)都表明，重化工業(yè)的布局具有明顯的“沿?；眱A向。截至2013年，在渤海沿岸的15個主要城市中，有14個都把石化行業(yè)作為支柱行業(yè)。[16]重化工中的環(huán)境問題十分嚴峻，其中，尤以重金屬污染突出。而與此同時，環(huán)渤海各省市排污口超標排放的比例很高(表6)，并且，短時間內(nèi)排污口超標排放的情況難以得到有效的控制。因此，重化工布局沿?；鶐淼男绿魬?zhàn)，是渤海環(huán)境治理中亟待重視的問題。

表6 2008年渤海各省市排污口超標排放情況一覽表

三、海洋強國建設(shè)中的渤海環(huán)境治理

當前，我國正在開展海洋強國建設(shè)，而海洋強國絕并不僅僅意味著海洋經(jīng)濟與海洋軍事的增強，海洋環(huán)境保護同樣需要納入到海洋強國建設(shè)的基本范疇中。

(一)環(huán)境治理是海洋強國建設(shè)的重要內(nèi)容

當前，世界海洋國家都在加大海洋開發(fā)力度。自黨的十五大以來，我國歷屆全國黨代會報告都就海洋開發(fā)提出了戰(zhàn)略性指導思想。其中，十八大報告明確提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”，由此，海洋強國建設(shè)進入國家視野。

而就海洋強國的學術(shù)研究和政策探討而言，絕大多數(shù)學者強調(diào)的都是海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展以及海洋軍事力量的增強，而海洋環(huán)境保護尚沒有被放置到應有的高度。事實上，海洋強國是一個綜合性的目標，不僅包括海洋經(jīng)濟的發(fā)展、海防軍事能力的提高，而且包括海洋環(huán)境的改善。當前，在“海洋強國建設(shè)”的戰(zhàn)略框架下，環(huán)渤海地區(qū)都在紛紛加大海洋開發(fā)力度，甚至掀起了“追趕式”的海洋開發(fā)浪潮。而渤海的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)十分脆弱，因此，這種海洋開發(fā)浪潮必然對渤海環(huán)境帶來難以想象的挑戰(zhàn)，如果處置不當，就有可能因此走向海洋強國的反面。因此，在推進海洋強國建設(shè)進程中，必須高度重視海洋環(huán)境治理，將之放置到海洋建國建設(shè)的基本內(nèi)容之中。

(二)統(tǒng)籌海洋開發(fā)與渤海環(huán)境治理

環(huán)境治理政策的出臺往往具有滯后性，一般都是在環(huán)境問題十分嚴峻的階段才會加強政策供給。而這時環(huán)境問題已經(jīng)十分復雜，無疑增加了環(huán)境治理的難度，環(huán)境治理也就很難在短期內(nèi)達到預期效果。

渤海環(huán)境問題在20世紀70年代就已經(jīng)比較明顯，雖然國家也對渤海環(huán)境狀況開展了調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法行動，并于2001年實施了“渤海碧海行動計劃”，加大對渤海環(huán)境的治理力度。但是，渤海的環(huán)境治理始終沒有達到預期目標。2006年，國家發(fā)展與改革委員會啟動《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃》的編制工作，宣告了《渤海碧海行動計劃》在第一階段的實踐失敗[19]，此后，《渤海碧海行動計劃》不了了之。之所以出現(xiàn)這種格局，源于渤海環(huán)境保護及其治理總是讓位于海洋開發(fā)，也就是說，經(jīng)濟的話語權(quán)始終比環(huán)保的話語權(quán)大。在渤?？謱S為“死?！钡谋尘跋拢酱y(tǒng)籌渤海治理與海洋開發(fā)。環(huán)境保護不能等到環(huán)境問題進入白熱化階段后才重視，否則就會導致災難性的后果。比如，大氣污染很早就露出端倪，但始終沒有進入到國家政策的核心，也沒有引起企業(yè)和普通公眾的足夠重視。在舉國“戰(zhàn)霧霾”，甚至產(chǎn)生了“北京咳”、“包咳死”*“包咳死”是中國網(wǎng)民按諧音調(diào)侃美國駐華大使博卡斯的稱謂。等社會效應后再治理霧霾時，國家形象已經(jīng)受到了影響。而且，不管國家投入多大，都很難在短期內(nèi)解決這一難題，因為大面積的霧霾一旦產(chǎn)生，其治理必然需要很長時間，這個自然規(guī)律不會以人的意志為轉(zhuǎn)移。當前，渤海的治理已經(jīng)十分艱難，如果再不將統(tǒng)籌海洋開發(fā)與渤海環(huán)境治理從符號與標語轉(zhuǎn)換為實踐的話，也許“死?！本驼娉蔀楝F(xiàn)實了。

四、結(jié)論

渤海是我國唯一的內(nèi)海，對于環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。但是，渤海漁業(yè)資源枯竭、海洋污染事件頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴重破壞，這不但限制了對渤海的持續(xù)開發(fā)，而且對環(huán)渤海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)和制約。作為結(jié)論，本研究著重強調(diào)以下三點內(nèi)容。

首先，渤海環(huán)境變遷的歷時性研究表明，渤海開發(fā)中的環(huán)境惡化問題亟待引起高度重視。當前，雖然學術(shù)界已經(jīng)用“死海”來形容渤海，但是渤海的治理依然沒有引起足夠的重視，很多的“重視”話語依然停留在政策文本與理論文獻中。雖然國家加大了對渤海的治理力度，但也沒有取得預期效果。《渤海碧海行動計劃》以及一些地方性海洋環(huán)境保護法規(guī)并沒有得到嚴格執(zhí)行，針對渤海環(huán)境治理的專項計劃經(jīng)常被擱置，由此導致渤海在不斷強化的環(huán)境治理中持續(xù)惡化。

再次，建設(shè)海洋強國必須加強渤海環(huán)境治理。海洋強國是一個綜合性的目標，不僅包括海洋資源開發(fā)能力的提高、海洋經(jīng)濟水平的提升和海洋軍事實力的提高，還包括海洋環(huán)境的治理及其改善。就渤海環(huán)境治理而言，它不僅是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，同樣應該是海洋強國建設(shè)的基本內(nèi)容。只有加強渤海環(huán)境治理，才能為海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供保障，才能真正實現(xiàn)海洋強國的目標。

第三，渤海環(huán)境治理在加強政策供給的同時，還需要積極發(fā)揮社會力量。政府是渤海環(huán)境治理的重要主體，但是，政府并不是渤海環(huán)境治理的唯一主體。社會公眾與民間組織在渤海環(huán)境的治理過程中需要發(fā)揮積極作用。當前，渤海治理依然是政府主導格局，但與此同時又存在著嚴重的“政府失靈”問題。因此，亟待建立有效的公眾參與機制，發(fā)揮社會力量在渤海環(huán)境治理中的積極作用。

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