任曉亞

摘要：本文簡要介紹了我國開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展的三個時期，分析了開發(fā)區(qū)管理體制三種基本類型及各自優(yōu)缺點(diǎn)，并針對開發(fā)區(qū)管理體制在法律地位、管理權(quán)限、職能定位等方面存在的問題，探討開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新之路。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)；管理體制；創(chuàng)新

開發(fā)區(qū)是伴隨著改革開放而產(chǎn)生和發(fā)展的，是改革開放的有效助推器，極大推動了我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和城市化的進(jìn)程。隨著我國加入WTO，開發(fā)區(qū)面臨的環(huán)境發(fā)生巨大變化，其管理體制也面臨考驗(yàn)，如何完善開發(fā)區(qū)管理體制以滿足新形勢的需要成為我們亟待解決的問題。

一、開發(fā)區(qū)管理體制的演進(jìn)及原因

我國自開發(fā)區(qū)形成以來就開始進(jìn)行開發(fā)區(qū)管理體制的探索，隨著開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展，其管理體制也不斷更新，總體來講，我國開發(fā)區(qū)管理體制經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段。

第一，探索階段。這一階段主要存在于1984—1994年期間，這一時期我國開始進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，各地開發(fā)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)。但是由于剛剛起步，開發(fā)區(qū)的定位也只是純粹的經(jīng)濟(jì)功能園區(qū)，而且園區(qū)規(guī)模較小，沒有太多的行政和社會事務(wù)。在開發(fā)區(qū)管理體制方面沒有任何先前的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，各地只能根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行探索，因此管理體制在整體上沒有達(dá)成統(tǒng)一。

第二，統(tǒng)一階段。這一階段出現(xiàn)于1994—1996年，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)逐漸成長壯大起來，其定位也不再局限于經(jīng)濟(jì)園區(qū)，而是擁有更多的行政職能，在擴(kuò)大規(guī)模的同時處理更多的行政和社會事務(wù)。這一時期各開發(fā)區(qū)的管理體制逐漸統(tǒng)一起來，因此這一階段也稱為相對一致階段。

第三，分化階段。自1996年以來，開發(fā)區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)許多新情況，面臨新問題，如開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)因法律地位不明確而缺乏管理權(quán)威、行政體制不順導(dǎo)致的管理矛盾增多、擴(kuò)張過程與其它城區(qū)矛盾凸顯、新體制逐漸向傳統(tǒng)體制復(fù)歸等。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展逐漸成熟，國家對其優(yōu)惠扶持力度減弱，各地開發(fā)區(qū)管理體制在面臨諸多問題時開始出現(xiàn)分化，根據(jù)各自的實(shí)際選擇適合的類型。

我國開發(fā)區(qū)管理體制的演進(jìn)受多種因素的影響，從影響因素的來源來看，主要分內(nèi)部推動力和外部推動力。首先是內(nèi)部推動力，由于開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展與完善，要求與之配套的管理體制不斷改進(jìn)。開發(fā)區(qū)由最初的純經(jīng)濟(jì)功能區(qū)經(jīng)歷準(zhǔn)行政經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，最終成為行政經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，規(guī)模越來越大，所擔(dān)負(fù)的職能和管理的事務(wù)也越來越多，如果繼續(xù)保持原有管理體制顯然不能滿足發(fā)展過程中的多元化需求。因此，開發(fā)區(qū)的自身成長成為管理體制創(chuàng)新的主要內(nèi)部動力，管理體制在演進(jìn)過程中也推動開發(fā)區(qū)的發(fā)展，二者相輔相成。其次外部推動力，主要有以下幾方面。第一，政策環(huán)境的變化推動管理體制變革。開發(fā)區(qū)最初是依靠政策優(yōu)惠來吸引投資者，然而隨著多年的發(fā)展，各地開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策已趨向統(tǒng)一，減免稅政策大同小異，繼續(xù)依靠稅收杠桿維持發(fā)展只能導(dǎo)致惡性競爭，最終造成公共資源的浪費(fèi)。因此各開發(fā)區(qū)要創(chuàng)新競爭方式，運(yùn)用制度優(yōu)勢吸引投資者，通過體制創(chuàng)新提供更優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境和公共服務(wù)。第二，城市化的發(fā)展推動管理體制變革。城市化的發(fā)展需要有充足的土地資源，而開發(fā)區(qū)臨近市區(qū)的地理位置成為城市地域擴(kuò)展的對象，許多開發(fā)區(qū)因此被納入城市的發(fā)展規(guī)劃中，開發(fā)區(qū)在與城市融合過程中需要改變原有管理體制以實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。第三，國際環(huán)境的規(guī)制推動管理體制變革。隨著我國實(shí)行全面對外開放，開發(fā)區(qū)在發(fā)展中要受到許多來自國際社會的制約，尤其是我國加入WTO之后，開發(fā)區(qū)要履行其公平、公開、無歧視的原則，這就使開發(fā)區(qū)原有的政策優(yōu)惠競爭力無法發(fā)揮優(yōu)勢。開發(fā)區(qū)要改變其原有體制，調(diào)整政策優(yōu)惠的條件和方式，在遵循國際規(guī)則的前提下，最大限度地發(fā)揮競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)管理體制的類型

目前，各地開發(fā)區(qū)管理體制主要有以下三種基本類型。

一是管委會型。這一類型是指政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會作為自己的派出機(jī)構(gòu)，管委會運(yùn)用政府賦予的權(quán)力管理開發(fā)區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)管理與一定的行政職能。管委會代表政府全面管理區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)、土地開發(fā)和招商引資，并為入駐的企業(yè)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。管委會的管理體制不同于政府組織，管委會可以根據(jù)自身需要設(shè)立相關(guān)職能部門，各部門按實(shí)際所需配備工作人員，通過協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，使其相互配合為區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。其優(yōu)點(diǎn)是作為政府管理的一種全新體制，體現(xiàn)了“小政府、大服務(wù)”的管理理念，能夠通過精簡機(jī)構(gòu)和人員減輕政府的負(fù)擔(dān)，提供高效的服務(wù)。同時管委會擁有一部分政府權(quán)限，能夠利用政府權(quán)威提高其管理效力。因此，管委會型是我國大部分開發(fā)區(qū)都采用的管理體制。其缺點(diǎn)是由于法律規(guī)范不健全，導(dǎo)致管委會法律地位得不到保障，影響其管理能力的進(jìn)一步發(fā)揮。此外，政府對管委會的權(quán)力下放不全面、不到位，管委會行使職能很大程度受制于原派出機(jī)構(gòu)，一定程度降低了服務(wù)效能。

二是政區(qū)型。該類型是指將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合并或直接將開發(fā)區(qū)變成行政區(qū)，對開發(fā)區(qū)實(shí)施行政區(qū)模式的管理。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大，其經(jīng)濟(jì)職能逐漸向綜合職能轉(zhuǎn)變，原有的管委會體制已不能滿足發(fā)展需求，因此需要行政區(qū)與開發(fā)區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個城區(qū)作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分，如浦東開發(fā)區(qū)的模式。其優(yōu)點(diǎn)是能夠?qū)㈤_發(fā)區(qū)與行政區(qū)的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，更加充分地發(fā)揮開發(fā)區(qū)的對外開放優(yōu)勢和行政區(qū)的職能優(yōu)勢，進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)發(fā)展，緩解兩區(qū)矛盾，共同進(jìn)行開發(fā)，發(fā)揮最大的人力、物力、財力和政策優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的共同發(fā)展。但也存在一定弊端，一是過大的管理范圍容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，削弱開發(fā)區(qū)原有體制的優(yōu)勢，同時財政支出增加，加重政府負(fù)擔(dān)；二是削弱開發(fā)區(qū)對外開放優(yōu)勢和功能，統(tǒng)一的管理模式不適合開發(fā)區(qū)實(shí)際，舊體制呈復(fù)歸趨勢；三是管理權(quán)限上移，辦事程序復(fù)雜，降低行政效率。

三是企業(yè)型。企業(yè)型模式，即通過設(shè)立一個企業(yè)來規(guī)劃、開發(fā)、管理一個開發(fā)區(qū)，開發(fā)公司實(shí)際上承擔(dān)了一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開發(fā)。開發(fā)主體主要是非營利性的公司，運(yùn)用地方政府授予的權(quán)限來管理區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)，為招商引資提供各種服務(wù)。由于開發(fā)公司承擔(dān)的管理職能，因此既要進(jìn)行工業(yè)和商業(yè)建設(shè)，又要投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而用于公共項(xiàng)目的投資無法像政府部門通過稅收來彌補(bǔ)，而是要用土地開發(fā)收入來彌補(bǔ)。開發(fā)公司公開聘用管理層，管理層對公司的控股股東或董事會負(fù)責(zé)，董事會多由政府、大學(xué)、企業(yè)以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人士所組成，園區(qū)日常管理和經(jīng)營業(yè)務(wù)由經(jīng)理層負(fù)責(zé)，經(jīng)理層必須執(zhí)行董事會制定的大政方針。其優(yōu)點(diǎn)是運(yùn)用企業(yè)化管理模式能增強(qiáng)區(qū)域競爭，降低管理成本，提高工作效率。而且企業(yè)更加熟悉市場，能更好滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。其缺點(diǎn)是由于不具備政府權(quán)威，不利于管理效力發(fā)揮。同時，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，自負(fù)盈虧的模式可能使企業(yè)陷入財政困境。企業(yè)型模式的首創(chuàng)是蛇口模式，部分國家級開發(fā)區(qū)也采用這種模式，然而由于受我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，公司作為開發(fā)區(qū)管理主體還受到種種困難，需進(jìn)一步探索。

三、我國開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題

開發(fā)區(qū)作為改革開放的產(chǎn)物，經(jīng)過30多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成績，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。隨著國內(nèi)外形勢的變化，開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展遭遇困難，需要我們找出體制性問題并審時度勢做出改變，尋找開發(fā)區(qū)未來發(fā)展之路。

（一）管理主體法律地位缺失。雖然我國開發(fā)區(qū)已經(jīng)歷30多年的發(fā)展，但到目前我國還沒一部成文的法律對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行定位。各地的法規(guī)和條例雖都對管委會進(jìn)行規(guī)范，但效力較弱，當(dāng)與上層法律相沖突時便要服從于上層，不利于工作的穩(wěn)定開展。雖然管委會在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著一級政府的作用，但從法律規(guī)定上講管委會并不是一級政府，由于立法的缺失使管委會的地位一直得不到確認(rèn)和保障。一方面管委會擁有?。ㄊ校┘壗?jīng)濟(jì)行政管理權(quán)限，另一方面沒有法律作保障，管委會在行使職權(quán)過程中會遭遇阻礙，尤其是許多重要權(quán)限沒有真正下放，使開發(fā)區(qū)管理體制的優(yōu)勢無法發(fā)揮，制約其進(jìn)一步發(fā)展。

（二）管理權(quán)限受限。管委會擁有?。ㄊ校┘壗?jīng)濟(jì)行政管理權(quán)限，但在職權(quán)行使過程中面臨許多障礙，容易產(chǎn)生矛盾和沖突，主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先，許多應(yīng)當(dāng)下放給管委會的職權(quán)并沒有真正下放，本該精簡的程序無法精簡，無法提高行政效率。同時，上級部門插手管委會工作的現(xiàn)象增多，如各項(xiàng)檢查、評比活動，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)不得不成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)并配備專門的工作人員，造成資源浪費(fèi)。其次，隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)的深入和職能需求的增加，一些亟需新增的管理權(quán)限無法落實(shí)到位，無法適應(yīng)新形勢的變化，限制開發(fā)區(qū)的深入發(fā)展。再次，由于許多重要部門垂直管理的強(qiáng)化，一些原本下放到管委會的職權(quán)逐步回收，涉及工商、稅務(wù)、金融等重要部門，有些權(quán)限雖未回收但要層層審批，使開發(fā)區(qū)失去以往的便利條件，使原本精簡高效的工作程序復(fù)歸復(fù)雜化。

（三）職能定位存在偏差。雖然開發(fā)區(qū)管委會從法律上講并不是一級政府，但是在現(xiàn)實(shí)中卻扮演著準(zhǔn)政府的角色，在傳統(tǒng)管理體制和觀念的影響下，管委會在處理與企業(yè)的關(guān)系過程中較多地運(yùn)用行政手段干預(yù)，沒有通過政策和其他手段來進(jìn)行宏觀調(diào)控。管委會既要進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要進(jìn)行工業(yè)、商業(yè)建設(shè)；既要管理投資，又要安排消費(fèi)。市場配置資源的作用沒有充分發(fā)揮，管委會管了許多不該管的事，沒有從眾多微觀事務(wù)中解脫出來，妨礙了市場機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是加入WTO以后，國際公約對開發(fā)區(qū)管理提出新的要求，開發(fā)區(qū)要平等對待各類經(jīng)濟(jì)主體，就要改變以往運(yùn)用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法，建立公平競爭的市場環(huán)境，培養(yǎng)吸引外資的優(yōu)勢。如果說管委會干預(yù)扶持企業(yè)在開發(fā)區(qū)初期起到很好的效果，但是隨著開發(fā)區(qū)逐漸成熟，這種方式已妨礙到企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，管委會必須作出及時調(diào)整，找準(zhǔn)職能定位。

（四）傳統(tǒng)管理體制趨向復(fù)歸。在過去30多年里，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成績是有目共睹的，而其在管理體制方面的創(chuàng)新也是值得稱道的，成為我國構(gòu)建“小政府、大社會”管理模式的典范。管理體制的創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大推動力，二者共同發(fā)展，成績顯著。開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展使其在整個城市中的地位越來越重要，行政區(qū)對開發(fā)區(qū)的侵蝕與滲透越發(fā)明顯，開發(fā)區(qū)管理體制受到傳統(tǒng)體制的干預(yù)，傳統(tǒng)體制憑借其強(qiáng)大的勢力沖擊著開發(fā)區(qū)管理體制的發(fā)展，使其逐漸向傳統(tǒng)體制回歸。同時由于自身規(guī)模和管理范圍的不斷壯大，管理機(jī)構(gòu)開始膨脹，職能部門和工作人員越來越多，“小政府、大社會”的模式失去優(yōu)勢，工作效率降低，官僚主義作風(fēng)抬頭。

四、開發(fā)區(qū)管理體制的改革路徑

隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)的生存環(huán)境已發(fā)生巨大變化，開發(fā)區(qū)管理體制也逐漸暴露出許多問題，若不及時作出調(diào)整，將會阻礙開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展。為構(gòu)建符合開發(fā)區(qū)發(fā)展要求的管理體制，應(yīng)從以下幾方面入手。

（一）加快開發(fā)區(qū)立法進(jìn)程。開發(fā)區(qū)各項(xiàng)工作的開展必須有健全的法律體系作支撐，應(yīng)加快立法進(jìn)程，頒布具有全國性效力的開發(fā)區(qū)法，為開發(fā)區(qū)管理體制的建設(shè)和發(fā)展提供保障，使開發(fā)區(qū)能夠獨(dú)立行使職權(quán)，管理自身事務(wù)。一方面要授予管委會明確的法律地位，將管委會納入我國行政組織的序列，使其擁有權(quán)威性的行政主體身份，能夠不受外界干擾統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理區(qū)內(nèi)事務(wù)，并能針對本區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)的規(guī)章和條例。另一方面要明確開發(fā)區(qū)性質(zhì)、地位及任務(wù)，規(guī)定開發(fā)區(qū)的組織管理體系、主要管理職能、基本管理權(quán)限以及發(fā)展政策等，從而確保開發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。為正確處理地方政府與開發(fā)區(qū)關(guān)系提供法律依據(jù)，既保證上級政府對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一管理，又尊重各開發(fā)區(qū)的相對獨(dú)立。

（二）明確管委會權(quán)限。管委會發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)與社會管理職能必須有相應(yīng)的權(quán)限，離開權(quán)限的支撐便無法提高行政效能。針對該下放的權(quán)限未下放、該新增的權(quán)限未增加、已下放的權(quán)限被上收等問題，應(yīng)從以下三方面梳理管委會權(quán)限。首先，上級政府應(yīng)尊重開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會管理權(quán)，并根據(jù)開發(fā)區(qū)實(shí)際將該下放的權(quán)限下放，減少辦事門檻，簡化辦事程序。針對一些不能下放的權(quán)限，可以賦予管委會一定的自主權(quán)，使管委會最大程度發(fā)揮職能。針對開發(fā)區(qū)出現(xiàn)的新需求，在全面考察的基礎(chǔ)上下放其所需要的權(quán)限。其次，開發(fā)區(qū)自身應(yīng)減少管理層次，減少審批事項(xiàng)，簡化辦事程序，在降低自身行政成本的同時為區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體提供高效便捷的服務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)變管委會職能。職能不清既降低了管委會的運(yùn)作效率，又妨礙了園區(qū)內(nèi)企業(yè)的健康發(fā)展，切實(shí)轉(zhuǎn)變管委會職能，變微觀管理為宏觀調(diào)控。首先，理順政企關(guān)系，變直接管理為間接管理，為企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造公平、公正的競爭環(huán)境。管委會要明確自身職能范圍，承擔(dān)制定政策、行使上級政府授予的審批和行政權(quán)力以及監(jiān)督管理資產(chǎn)運(yùn)營公司的職能。其次，實(shí)現(xiàn)政資分離，理清開發(fā)與管理職能的關(guān)系。避免管委會同時進(jìn)行管理活動和開發(fā)行為，探索管委會與開發(fā)公司之間新的監(jiān)管模式和利益分配機(jī)制，推廣企業(yè)型管理模式，設(shè)計(jì)合理的運(yùn)營機(jī)制，科學(xué)核算成本效益，根據(jù)市場需求情況對園區(qū)進(jìn)行開發(fā)與建設(shè)，在追求自身利益最大化的過程中，推動園區(qū)高效運(yùn)作。

（四）發(fā)展社會中介組織。管委會因自身承擔(dān)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理社會眾多職能，需要獨(dú)立完成許多繁雜的事務(wù)，付出大量人力、物力、財力，這就需要社會中介組織來分擔(dān)一部分壓力，把管委會從許多具體的事務(wù)中解脫出來。社會中介組織能夠承擔(dān)管委會分解出的執(zhí)行具體政策、進(jìn)行行業(yè)管理、實(shí)施社會監(jiān)督等職能，有效地將管委會、企業(yè)和市場聯(lián)系在一起，成為三者溝通的橋梁和紐帶。社會中介組織通過發(fā)揮其在服務(wù)、協(xié)商、監(jiān)督等方面的優(yōu)勢，不僅能減輕管委會的壓力，還能提供更好的服務(wù)，成為構(gòu)建“小政府、大社會”的有效載體。同時，管委會在將部分職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織后還要擔(dān)當(dāng)好監(jiān)督者角色，對其更好地服務(wù)開發(fā)區(qū)提供指導(dǎo)，減少職能履行過程中的不規(guī)范行為。（作者單位：山東師范大學(xué)）

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