董茂林　梁麗莉

摘要：公共政策是政府為了滿足公共需求和實現(xiàn)公共利益分配而制定的政策，但目前，對于公共政策的內(nèi)涵以及目標并沒有明確的界定，對于“公共”是怎樣的一個群體也并沒有明確的界定，因此關(guān)于公共政策制定的價值基礎(chǔ)也是眾說紛紜。本文筆者在功利主和正義論的基礎(chǔ)上，對基于這兩種不同價值偏向的公共政策制定進行比較。

關(guān)鍵詞：公共政策；功利主義；正義論

公共政策是政府管理社會的重要職能，它向社會提供決策，實現(xiàn)公眾利益，實現(xiàn)分配社會利益、維護社會秩序。關(guān)于公共政策的內(nèi)涵，目前學者們多數(shù)是從政治學、或者行政學的角度來定義公共政策，而從這些定義中我們可以得到一些共性的特征：1、公共政策的主體主要是政府。2、公共政策的客體是社會公共利益的積累、調(diào)整和分配。3、公共政策的目標是實現(xiàn)社會公眾的利益的最大化。4、公共政策的表現(xiàn)形式是有政府制定出來的各項法律、法規(guī)、方案等。制定每一項公共政策時，都以一定的的價值基點作為指導。公共政策的主要價值基點是實現(xiàn)公眾利益最大化，公正分配社會財富和利益。

一、公共政策制定過程中功利主義的價值導向作用

（一）功利主義在政策制定中的實踐

功利主義，是“功利”的意義在理論上的系統(tǒng)化，功利主義認為人是理性人，總是趨利避害的，對事物的評判標準則是結(jié)果最優(yōu)，追求最大多數(shù)人的利益最大化?；谶@一思想，邊沁等“激進主義者”作為功利主義的代表者開始向當時英國的各項法律法規(guī)發(fā)起挑戰(zhàn)，他們開始重新評估政府的各項公共政策。從此以后，政府在制定、執(zhí)行、評價公共政策時，多以功利主義的基本思想為指導，功利主義成為主流。

在某種程度上，功利主義是對個人自由的一種侵略和冒犯，它要保證全體成員的利益最大化，即利益總額最大化，就難免會出現(xiàn)損害小眾群體利益的情況。功利主義主張為實現(xiàn)最大利益而允許對一小部分人的利益進行侵犯，這是它最大的弱點，因而遭到了一批學者的批判。但是，在政府運行和制定政策的實際過程中，功利主義又是特別適用的，它認為對公共政策的評價只能建立在行為的實際后果之上，以政策實施所帶來的效果能否最大限度地為利益相關(guān)者帶來實質(zhì)的利益為主要標準，并且它認為，追求最大多數(shù)人的利益最大化原則應該是公共政策應該遵循的價值取向。

以功利主義作為公共政策的主要價值基點，在一定程度上適應和反映了一定時期中國的國情，中國經(jīng)歷了漫長的尋求民族獨立和國家統(tǒng)一之路，整個社會的經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，尤其是建國初期，首先要解決的就是吃飯問題，大力發(fā)展國家經(jīng)濟，不斷滿足人民的物質(zhì)文化需求。在資源有限的條件限制下，運用有限的資源盡可能多的滿足大多數(shù)人的需求是政府需要做的，因此把“蛋糕做大”是重中之重?！耙越?jīng)濟建設(shè)為中心”、“先富帶動后富，走共同富裕的道路”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”，這些方向性的元政策正是在此基礎(chǔ)上提出的，以期促進中國經(jīng)濟的發(fā)展，促進社會財富的增加和積累，而在實踐過程中確實取得了巨大的成績。

（二）對功利主義價值導向的公共政策的反思

功利主義是以效用為價值標準的，它在一定程度上漠視了弱小群體權(quán)利，功利主義導向的公共政策追求大多數(shù)人的利益最大化，拋棄了正義、公平，缺乏對弱勢群體的關(guān)注，忽視社會分配，這與政府必須為全社會謀福祉的宗旨是相違背的。如果一些政策法規(guī)制定不完善、不配套，就會出現(xiàn)一系列的社會問題。另外，這種過于集體主義傾向的價值觀會造成貧富懸殊大，忽視弱勢地區(qū)、弱勢群體的利益，由于機會不平等帶來的區(qū)域發(fā)展不均衡、收入差距過大等問題日益成為影響社會均衡發(fā)展的重要問題。

二、羅爾斯的正義論在公共政策中的價值導向

（一）以正義論為價值導向的公共政策

自從功利主義被提出以來，它在公共政策制定中一直占據(jù)重要的地位，是影響公共政策制定的重要價值基礎(chǔ)，但基于功利主義思想制定的公共政策存在兩種弊端：一是，它允許少數(shù)小眾群體的利益和權(quán)利遭受侵犯，以期維護社會大眾群體的利益和權(quán)利；二是，它允許一種經(jīng)濟利益分配上的嚴重差別，導致貧富差距。這兩種弊端讓以功利主義為價值基點的的公共政策制定陷入困境，從而促使學者們開始尋找新的價值基點。20世紀，羅爾斯的正義論迎合了人們期望達到一種公平狀態(tài)的心理。

羅爾斯在《正義論》中假設(shè)了一個理想的社會狀態(tài)，即所有的社會基本價值都被平等地分配，包括自由、機會、收入、自尊的基礎(chǔ)。他認為僅存在一種不平等分配的狀態(tài)，即價值的不平等分配可以符合所有人的利益。在此基礎(chǔ)上，羅爾斯提出兩點正義原則：權(quán)利平等和差別原則、機會平等。羅爾斯的正義論是對個人權(quán)利和自由的一種申訴，他認為諸如自由、平等等個人基本權(quán)利不能因為大多數(shù)人的利益被忽視、侵犯，他更加關(guān)注最小利益群體（弱勢群體）的權(quán)利和利益。他批評功利主義只是關(guān)心整個社會財富的增加，卻一點都不關(guān)心這些財富如何分配，對于功利主義只要能達到財富總額最大化，即使財富以一種10：0的狀態(tài)進行分配的自私自利價值觀，羅爾斯的正義理論不能接受。他堅定地認為公民的平等權(quán)、自由權(quán)是崇高而不可侵犯的，公民的個人權(quán)利應受到最大限度的保護，政府在權(quán)衡各方利益的過程中應優(yōu)先考慮個人權(quán)利，在羅爾斯看來，這才是一種正義，基于個人自由的正義。

（二）對以正義論為價值導向的公共政策的反思

羅爾斯的正義論強調(diào)社會公平的重要性，將平等當作是公共政策制定的最可貴的美德，這對于當前中國社會公共政策的制定有一定的啟示和借鑒作用。目前中國經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在不少矛盾和失衡：城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入差距較大，部分群眾生活困難，中國政府目前面臨一個如何分配好蛋糕的問題，這可以從羅爾斯的正義論中得到啟示。羅爾斯的第二個公平原則迎合了目前我國解決分配問題的需求，機會公平和差別原則主要適用于國民收入和社會財富的分配與再分配問題，它的目標是縮小貧富差距，擴大公平，最大限度地顧及弱勢群體利益，通過盡量實現(xiàn)機會平等來縮小個人收入差距。而機會平等的實現(xiàn)，需要政府在制定公共政策時，偏向于貧困地區(qū)和農(nóng)村，完善其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、使教育資源與發(fā)達地區(qū)均等化，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展以增加就業(yè)機會。

三、結(jié)語

功利主義實現(xiàn)大多數(shù)人利益最大化，功利主義強調(diào)的是結(jié)果，換言之就是采用最有效率的方法達到最佳結(jié)果。功利主義價值觀與社會再生產(chǎn)過程生產(chǎn)環(huán)節(jié)所遵循的價值準則“效率優(yōu)先”是相契合的。政府制定旨在積累社會財富的政策時應遵循功利主義價值觀。羅爾斯的正義論則是在自由、公平基礎(chǔ)上一種平等分配，他認為任何的社會價值都要平等地分配，以期實現(xiàn)最少數(shù)人的利益最大化。羅爾斯注重的是公正的實現(xiàn)，他在一種理想化的狀態(tài)上探討公正問題，對制定有益于每個個體的公共政策有重要的價值導向作用。公共政策的制定很大程度上是對社會利益的一種分配行為，而在利益分配的過程中，政府需要權(quán)衡各方利益關(guān)系，已達到兼顧公平的目的，正如羅爾斯所強調(diào)的公正。（作者單位：云南民族大學）

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