胡偉

摘 要：財(cái)政民主是人民主權(quán)原則在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。盡管財(cái)政利益存在著多重性和復(fù)雜性而使財(cái)政民主理念轉(zhuǎn)化為具體制度異常艱難，但以公民財(cái)政權(quán)為基礎(chǔ)的構(gòu)造方式將財(cái)政民主制度化，不失為一種最佳的選擇。財(cái)政民主的權(quán)利構(gòu)造并不能完全置身于國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行軌道之外，因此，在財(cái)政民主的權(quán)利構(gòu)造的動(dòng)態(tài)過程中，還要圍繞國(guó)家財(cái)政權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)公民的財(cái)政利益和公共財(cái)政利益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政民主；權(quán)利構(gòu)造； 公民財(cái)政權(quán)； 國(guó)家財(cái)政權(quán)

中圖分類號(hào)：DF43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近幾年來，隨著公民參與財(cái)政立法和預(yù)算活動(dòng)不斷增多如2005年8月至10月之間修改《個(gè)人所得稅法》的過程中，就關(guān)于個(gè)人所得稅免征額舉行過立法聽證會(huì)，取得了良好的效果，為我國(guó)在財(cái)政立法中制定統(tǒng)一的規(guī)則奠定了基礎(chǔ)。2011年5月修改《個(gè)人所得稅法》，一個(gè)月內(nèi)征集到23萬條意見，超過2009年至2011年20部法律的總和；2011年7月修改《預(yù)算法》，一個(gè)月內(nèi)征集到31萬條意見。在參與預(yù)算方面，形成了“溫嶺模式”、“哈爾濱模式”和“無錫模式”等。（參見：王姝.預(yù)算法修改征到31萬條意見 “立法宗旨”未改受關(guān)注[J].新京報(bào)，2012-08-06；徐佳.中國(guó)參與式預(yù)算模式的比較及其完善[J].北京財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）：33-37.）

，財(cái)政民主在我國(guó)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。從財(cái)政民主的生成來看，它能夠在現(xiàn)代“租稅國(guó)家”被人們所認(rèn)識(shí)并得到法律承認(rèn)，主要是人們深深地意識(shí)到：財(cái)政不僅在社會(huì)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而且是經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要推進(jìn)器，同時(shí)，還是政治活動(dòng)的主要資金來源[1]，況且，財(cái)政更多地體現(xiàn)為“取之于民，用之于民”的價(jià)值訴求，并由此引發(fā)民主精神在財(cái)政領(lǐng)域的“生長(zhǎng)”，以及成為憲法和財(cái)政法財(cái)政法可分為最廣義的財(cái)政法、最狹義的財(cái)政法、狹義財(cái)政法和廣義財(cái)政法。最廣義的財(cái)政法是關(guān)于一切公共財(cái)政作用的法，包括法理論與法制度在內(nèi)；最狹義的財(cái)政法僅以租稅法為研究對(duì)象，不涉及其他財(cái)政作用。狹義財(cái)政法應(yīng)以財(cái)政支出法為內(nèi)容，以財(cái)政管理法為中心而構(gòu)建；廣義財(cái)政法包括財(cái)政法的一般理論、財(cái)政計(jì)劃法、財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政管理法、財(cái)政營(yíng)運(yùn)法、財(cái)政統(tǒng)制法和地方財(cái)政法等。（參見：蔡茂寅.財(cái)政法[J].月旦法學(xué)教室，2008，（70）：60-72.）的原則。但以往的研究大多是從應(yīng)然和實(shí)然的角度對(duì)財(cái)政民主的必要性和現(xiàn)實(shí)性展開深入的探究，忽視了支撐財(cái)政民主制度的權(quán)利基礎(chǔ)。正因?yàn)槿狈?duì)財(cái)政民主制度背后的權(quán)利基礎(chǔ)的追問，使財(cái)政民主在沒有權(quán)利制度作為支撐和保障的情況下，淪為一種政治口號(hào)，是一種“空洞化”的民主，通常被國(guó)家機(jī)關(guān)以及強(qiáng)勢(shì)群體漠視。因此，重視對(duì)財(cái)政民主制度背后的權(quán)利基礎(chǔ)的研究，并將權(quán)利概念引入財(cái)政民主過程中，這是當(dāng)下必須關(guān)心的問題。

一、財(cái)政民主權(quán)利構(gòu)造之基礎(chǔ)

哈貝馬斯認(rèn)為，民主原則不是處于論辯的內(nèi)在層面，而是處在論辯的外在層面，“在這個(gè)層面，平等地參與一個(gè)以商談形式形成意見和意志的過程被有效地建制化，而且這個(gè)過程本身，也是得到法律擔(dān)保的交往形式來實(shí)現(xiàn)的。”可見，民主原則能夠憑借一個(gè)權(quán)利體系，對(duì)所有人平等地參與由其交往預(yù)設(shè)的立法活動(dòng)提供保證[2]。一般來說，“民主作為一種與專制政體相對(duì)立的國(guó)家形態(tài)，它包含著價(jià)值、制度、操作三個(gè)層面”，但后兩個(gè)層面均是為了第一個(gè)層面的實(shí)現(xiàn)，由此看來，“民主追求的一個(gè)基本價(jià)值就是人的權(quán)利和自由”。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為：“民主的基本目的是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利——人民真正平等、普遍地參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利?！盵3]對(duì)于財(cái)政民主來說，它是民主原則在財(cái)政領(lǐng)域的具體化，與財(cái)政權(quán)利是緊密相連的，是考慮多數(shù)人的愿望并同時(shí)保護(hù)少數(shù)人財(cái)政權(quán)利的工具，而財(cái)政民主制度的必備條件是公民的平等財(cái)政權(quán)利，因此，財(cái)政民主應(yīng)以公民所享有的財(cái)政權(quán)利體系為構(gòu)造而得到具體落實(shí)。雖然財(cái)政民主權(quán)利構(gòu)造是一種動(dòng)態(tài)過程，但必然以公民財(cái)政權(quán)（也稱國(guó)民財(cái)政權(quán)利）為基礎(chǔ)。

（一）公民財(cái)政權(quán)的性質(zhì)滿足了財(cái)政民主權(quán)利構(gòu)造的需要

從本質(zhì)上看，公民財(cái)政權(quán)是公民作為一般財(cái)政相對(duì)人應(yīng)享有的權(quán)利，只要公民履行了財(cái)政義務(wù)（主要是納稅義務(wù)），就自然地享有與財(cái)政義務(wù)對(duì)應(yīng)的權(quán)利，這是權(quán)利義務(wù)一致基本法治原理的要求。但它不是指公民享有的納稅申報(bào)方式選擇權(quán)、申請(qǐng)延期申報(bào)權(quán)、申請(qǐng)減免稅費(fèi)權(quán)、獲得財(cái)政憑證權(quán)等權(quán)利。公民財(cái)政權(quán)是公民依法通過一定的程序和方式在財(cái)政方面可以為一定行為或者要求國(guó)家作為或不作為的資格，其目的在于保護(hù)自身的財(cái)政利益和公共財(cái)政利益。公民財(cái)政權(quán)也是公民參與財(cái)政活動(dòng)的權(quán)利，為公民正當(dāng)參與財(cái)政活動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此看來，對(duì)公民財(cái)政權(quán)的性質(zhì)可作如下解讀：

1公民財(cái)政權(quán)是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)衍生的權(quán)利

公民財(cái)政權(quán)是公民在向國(guó)家讓渡自己一部分財(cái)產(chǎn)的前提下自然享有的權(quán)利。公民承擔(dān)財(cái)政義務(wù)就意味著要喪失部分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但同時(shí)獲得了公民財(cái)政權(quán)，在這一點(diǎn)上，與股權(quán)有一定的相似性。它們的不同之處在于：股權(quán)是通過對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際讓渡而獲得的權(quán)利，而公民財(cái)政權(quán)是指公民只要承擔(dān)了相應(yīng)的財(cái)政義務(wù)，無論其義務(wù)是否被實(shí)際履行，并不影響其對(duì)財(cái)政方面權(quán)利的享有，其目的在于確保公民財(cái)政權(quán)的可操作性以及提高行使效率。

2公民財(cái)政權(quán)是憲法權(quán)利

羅伯特·阿列克西認(rèn)為，一項(xiàng)權(quán)利成為憲法權(quán)利，必須具有能夠被大家理解的實(shí)際意義、政治正當(dāng)性以及高于法律權(quán)利的位階等三個(gè)方面的要素[4]。依此標(biāo)準(zhǔn)，公民財(cái)政權(quán)應(yīng)是憲法權(quán)利。

其一，公民財(cái)政權(quán)具有能夠被大家理解的實(shí)際意義。一是有利于促使政府依法理財(cái)、依法治財(cái)，確保財(cái)政收支平衡。財(cái)政收支是否平衡，不僅關(guān)涉每一個(gè)人的生活，而且關(guān)涉一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，這是因?yàn)樨?cái)政收支平衡絕非僅僅是財(cái)政的一收一支，它觸及社會(huì)再生產(chǎn)的全過程以及社會(huì)產(chǎn)品的總供給與總需求的平衡的本質(zhì)，是通過堅(jiān)持量入為出原則編制預(yù)算，以嚴(yán)格控制支出，提高財(cái)政資金的使用效益執(zhí)行預(yù)算，以及嚴(yán)格核實(shí)各項(xiàng)收支搞好決算而實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡[5]。因此，保持財(cái)政收支平衡，既是人們的愿望，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的要求，但它是建立在政府依法理財(cái)、依法治財(cái)?shù)幕A(chǔ)之上的。誠(chéng)如布倫南、布坎南所言：“從某種意義上，可以把平衡預(yù)算（包含財(cái)政收支平衡）視為對(duì)現(xiàn)代政府的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行更全面的憲法約束的第一步?！盵6]公民財(cái)政權(quán)的行使能夠充分發(fā)揮公眾的積極性、主動(dòng)性，參與財(cái)政立法和預(yù)算決策以及財(cái)政監(jiān)督（包括對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算的監(jiān)督）等，對(duì)財(cái)政行政權(quán)予以限制，使政府依法理財(cái)、依法治財(cái)，做到財(cái)政收支的平衡。二是有利于民生財(cái)政法制的構(gòu)建。民生財(cái)政是以保障公眾的基本生活為出發(fā)點(diǎn)的財(cái)政，它承載著普世性的價(jià)值訴求。民生財(cái)政的實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建一套權(quán)責(zé)明確、民主參與、互相制約的法制化體系作保證，公民財(cái)政權(quán)能夠?yàn)槠涮峁﹦?dòng)力與基礎(chǔ)，并極力推進(jìn)。從民生財(cái)政的法制框架來看，一方面包括構(gòu)建民生預(yù)算制度，以確保財(cái)政支出有利于民眾的生存與發(fā)展，這不僅需要公眾參與預(yù)算，而且需要對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制衡；另一方面包括構(gòu)建民生財(cái)政的收入保障制度，以確保財(cái)政收入有利于民生問題的解決，這需要公眾參與制定合理的稅收、公債、政府融資制度；還包括構(gòu)建民生財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以確保財(cái)政支出的社會(huì)效益最大化，這需要公眾參與民生財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法和結(jié)果運(yùn)用體系的制定[7]。這些均有賴于公民財(cái)政權(quán)的行使。三是有利于充分表達(dá)不同的財(cái)政利益訴求，尋求財(cái)政利益共存或財(cái)政利益妥協(xié)的途徑，從而達(dá)到各種財(cái)政利益的平衡，以減少社會(huì)沖突。公眾是享有政府提供公共產(chǎn)品的主體，因不同的人有不同的偏好而導(dǎo)致在財(cái)政利益上有不同的訴求，這樣往往會(huì)發(fā)生沖突，不僅表現(xiàn)在個(gè)人與政府之間，而且表現(xiàn)在個(gè)人與個(gè)人之間。隨著社會(huì)利益的多元化，這種沖突越來越激烈，但通過公民財(cái)政權(quán)的行使，能夠在當(dāng)事人之間形成一種協(xié)商與溝通的方式，搭建充分表達(dá)不同財(cái)政利益訴求的平臺(tái)，在相互協(xié)商與溝通中找到財(cái)政利益共存或財(cái)政利益妥協(xié)的途徑，使個(gè)人與政府之間以及個(gè)人與個(gè)人之間建立起財(cái)政利益的平衡，從而化解雙方之間的矛盾，避免社會(huì)沖突的發(fā)生。

其二，公民財(cái)政權(quán)的政治正當(dāng)性。公民財(cái)政權(quán)是能夠體現(xiàn)財(cái)政民主實(shí)質(zhì)的權(quán)利，它是人民當(dāng)家做主，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政事務(wù)管理的權(quán)利，是建立在人民主權(quán)原則基礎(chǔ)之上的權(quán)利，是人民財(cái)政主權(quán)的集中體現(xiàn)，反映了財(cái)政民主精神與價(jià)值維度[8]。公民財(cái)政權(quán)所蘊(yùn)含的財(cái)政民主、財(cái)政正義、財(cái)政公平等理念，是任何一國(guó)政治的正當(dāng)性和合法性的基石。尤其是財(cái)政民主，它對(duì)一國(guó)基本政治制度有著重大影響，其實(shí)現(xiàn)的程度對(duì)一國(guó)的民主進(jìn)程有著決定性影響。國(guó)家產(chǎn)生于人民的同意[9]，它行使的財(cái)政權(quán)是人民所授予的，必須受到人民的制約，否則，會(huì)造成對(duì)人民權(quán)利的侵害[10]。國(guó)家財(cái)政權(quán)國(guó)家財(cái)政權(quán)是指國(guó)家享有的對(duì)財(cái)政資金籌集、管理和使用的權(quán)力，它是國(guó)家權(quán)力的具體表現(xiàn)，包括財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)和財(cái)政司法權(quán)。公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的主要區(qū)別在于：其一，權(quán)利的性質(zhì)不同。公民財(cái)政權(quán)是一種社會(huì)權(quán)利，而國(guó)家財(cái)政權(quán)則是一種公權(quán)力。其二，主體不同。公民財(cái)政權(quán)的主體是公民，而國(guó)家財(cái)政權(quán)的主體是國(guó)家。其三，權(quán)利本位不同。公民財(cái)政權(quán)是以公民財(cái)政利益為本位，而國(guó)家財(cái)政權(quán)是以國(guó)家財(cái)政利益為本位。公民財(cái)政權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)又存在著十分密切的關(guān)系：其一，公民財(cái)政權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的直接來源。國(guó)家財(cái)政權(quán)是國(guó)家通過稅收等法定形式取得滿足國(guó)家職能需要以及社會(huì)需求的權(quán)力，它來源于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而公民的財(cái)政主權(quán)也是來源于自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為公民財(cái)政主權(quán)具體化的公民財(cái)政權(quán)則構(gòu)成了國(guó)家財(cái)政權(quán)的直接來源。其二，公民財(cái)政權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)行使的監(jiān)督。公民財(cái)政權(quán)是獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政權(quán)之外的一種新興權(quán)利，它在國(guó)家行使財(cái)政權(quán)的過程中能夠發(fā)揮監(jiān)督作用，并與國(guó)家財(cái)政權(quán)無相同的利益交集，因此，在某些財(cái)政問題上不可能與國(guó)家達(dá)成利益上的妥協(xié)，這有利于保持自身的純潔性和超脫性，能更好地實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督的公正性和有效性。公民財(cái)政權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)行使的監(jiān)督是社會(huì)權(quán)利對(duì)公權(quán)力監(jiān)督在財(cái)政領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，可以在一定程度上解決公權(quán)力被濫用的問題。

是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中根本性的生存保障權(quán)，是一切政治活動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，在行使過程中會(huì)受到公民財(cái)政權(quán)的限制，以確保財(cái)政民主、財(cái)政正義、財(cái)政公平等理念的實(shí)現(xiàn)[11]，這是公民財(cái)政權(quán)對(duì)政治正當(dāng)性與合法性的要求與體現(xiàn)。

其三，公民財(cái)政權(quán)的高權(quán)利位階。從權(quán)利的位階來看，憲法權(quán)利位階顯然高于法律權(quán)利位階，這是由更高的立法標(biāo)準(zhǔn)所決定的。更高的立法標(biāo)準(zhǔn)不僅表現(xiàn)在權(quán)利的重要性上，而且表現(xiàn)在不可替代性上[4]。公民財(cái)政權(quán)是財(cái)政民主原則權(quán)利化的體現(xiàn)，是財(cái)政立法、預(yù)算決策參與和財(cái)政監(jiān)督等方面的權(quán)利，從其實(shí)質(zhì)來看，是民權(quán)，是民眾對(duì)國(guó)家財(cái)政予以控制的權(quán)利，它確保了國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的正義性和公平性[12]，決定著社會(huì)的和諧和未來的發(fā)展方向。同時(shí)，公民財(cái)政權(quán)既關(guān)涉自己的人性尊嚴(yán)和自由，也關(guān)涉自己當(dāng)家做主的地位，還關(guān)涉自己的衣、食、住、行、健康等多方面的內(nèi)容，是“公民不可缺少的、不可替代的、不可轉(zhuǎn)讓的、穩(wěn)定的具有母體性的共同權(quán)利”[13]，它在財(cái)政“權(quán)力—權(quán)利”體系中具有核心地位和作用，是有著更高立法標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，可見，公民財(cái)政權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)利。

3.公民財(cái)政權(quán)是社會(huì)權(quán)

社會(huì)權(quán)是隨著市場(chǎng)失靈以及社會(huì)問題日益突顯而發(fā)展起來的權(quán)利，它既不同于傳統(tǒng)的自由權(quán)和純粹以個(gè)人利益為本位的私權(quán)，又不同于以國(guó)家利益為本位的公權(quán)，社會(huì)權(quán)是在不信任個(gè)人權(quán)利和個(gè)人能力的基礎(chǔ)上，要求國(guó)家權(quán)力的積極作為和幫助才能實(shí)現(xiàn)的基本權(quán)利[14]。社會(huì)權(quán)是“為了維持每個(gè)國(guó)民能獲致合乎人類尊嚴(yán)之生活，且能合乎社會(huì)正義地?fù)碛姓嬲侵皇切问缴系姆ㄉ系淖杂?，來發(fā)展其能力及人格”，社會(huì)權(quán)的重心“并不在于保障人民之自由，而是在于保障社會(huì)之安全”[15]。對(duì)于公民財(cái)政權(quán)而言，它是公民為了滿足其對(duì)公共產(chǎn)品的需求，讓渡自己部分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而獲得財(cái)政公共事務(wù)參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，公民財(cái)政權(quán)存在的依據(jù)是公民的財(cái)政義務(wù)（主要是納稅義務(wù)）。由此看來，它在利益歸屬上往往表現(xiàn)為一種社會(huì)公共利益形態(tài)，公民財(cái)政權(quán)并不能由某一個(gè)公民單獨(dú)享有，因此，它的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家積極作為與幫助。從實(shí)際來看，如果沒有公民財(cái)政權(quán)的存在，國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)就缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，在這種情況下，勢(shì)必造成國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)出現(xiàn)不合理或違法的現(xiàn)象，給公民權(quán)益帶來損害，也給社會(huì)帶來不安全，因此，對(duì)公民財(cái)政權(quán)的確認(rèn)，亦是對(duì)公民在國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)中主體性地位的確認(rèn)，可以保證財(cái)政“取之于民，用之于民”的價(jià)值訴求的實(shí)現(xiàn)[16]，既維護(hù)了公民的權(quán)益又保障了社會(huì)安全，更維持了公民作為人所需要的有尊嚴(yán)的生活。

（二）公民財(cái)政權(quán)的構(gòu)成滿足了財(cái)政民主權(quán)利構(gòu)造的需要

財(cái)政民主的價(jià)值追求必然外化為財(cái)政民主的制度結(jié)構(gòu)。在制度層面，財(cái)政民主是由若干財(cái)政權(quán)利要素構(gòu)成的。沒有這些財(cái)政權(quán)利要素作為細(xì)胞，財(cái)政民主就是毫無生命力的枯軀朽體。從公民財(cái)政權(quán)概念的外延來看，公民財(cái)政權(quán)和其他權(quán)利一樣，是由若干子權(quán)利構(gòu)成的。具言之，它應(yīng)包括以下權(quán)利：

1.公民財(cái)政知情權(quán)

公民財(cái)政知情權(quán)又稱公民財(cái)政信息權(quán)，是指公民享有從國(guó)家機(jī)關(guān)知悉或獲取財(cái)政政策、法律法規(guī)、重大財(cái)政決策、重要財(cái)政事務(wù)以及與普通公民利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事件等情況的權(quán)利以及國(guó)家機(jī)關(guān)履行主動(dòng)公開或告知義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。從社會(huì)契約論的角度來看，政府是公民的代理人，是接受公民委托對(duì)國(guó)家公共事務(wù)進(jìn)行管理的公共機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著向公眾提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，但在使用財(cái)政資金提供公共產(chǎn)品時(shí)，雙方“信息”不對(duì)稱。換言之，政府不僅是財(cái)政信息的創(chuàng)造者，而且是財(cái)政信息的匯集者，還是財(cái)政信息的擁有者，處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，而公眾是財(cái)政信息的獲取者，處于明顯的弱勢(shì)地位，因此，政府必須將財(cái)政資金使用計(jì)劃、項(xiàng)目、成本收益等情況予以公開，使公眾知曉財(cái)政資金的使用狀況，況且公眾是國(guó)家財(cái)政資金的提供者，自然有權(quán)全面了解自己的錢是如何被政府花掉的。所以，財(cái)政知情權(quán)是財(cái)政民主原則的根本要求，它屬于公民知情權(quán)的范疇，具有公民知情權(quán)的一般屬性，它的實(shí)現(xiàn)有賴于政府以及財(cái)政機(jī)關(guān)履行告知或公開義務(wù)。