孫甜甜

(棗莊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東 棗莊 277100)

一、引言

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量迅速增長(zhǎng)，綜合財(cái)政收入不斷增強(qiáng)，尤其是1994年分稅制改革制度的實(shí)施，有效的調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系，稅種的劃分進(jìn)一步明確各級(jí)政府的稅收收入范圍，使得財(cái)力集中向中央靠攏。再加上近年來“營(yíng)改增”試點(diǎn)的不斷推廣，有效增強(qiáng)了中央財(cái)政收入的比重。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題仍然突出。特別是東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定差異。即便是同一地區(qū)、同一省份，不同市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)存在較大的差距。本文研究認(rèn)為，這即與東部沿海地區(qū)的財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比例不斷提高，但中央給予東部沿海的轉(zhuǎn)移支付卻較少有關(guān)；也與東西部地區(qū)在享受到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策不同有關(guān)。同時(shí)，沿海地區(qū)省份內(nèi)存在區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，也在不同程度上加速流動(dòng)人口向東部沿海地區(qū)涌入，致使某些縣區(qū)的人均財(cái)力水平低于全國(guó)平均財(cái)力水平，也進(jìn)一步加劇沿海省市財(cái)政收支矛盾。

二、山東省區(qū)自有財(cái)力和財(cái)力差異比較

(一)山東省各地區(qū)財(cái)力差距較大，財(cái)力增長(zhǎng)存在差異

近年來，隨著山東省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其財(cái)政收入不斷增加。但是，省內(nèi)各地區(qū)財(cái)力差距仍然較大，財(cái)力增長(zhǎng)不均衡現(xiàn)象較為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省省內(nèi)東部地區(qū)人均財(cái)政收入較高。其中，濟(jì)南、青島、淄博、東營(yíng)、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照的人均財(cái)政收入均高于省內(nèi)其他地市。在2005年，青島達(dá)到2354元/人，2012年達(dá)到7557元/人，增長(zhǎng)了2.2倍。與之比較省內(nèi)西部地區(qū)人均財(cái)政收入較低。其中，棗莊、濟(jì)寧、泰安、聊城、濱州、萊蕪、臨沂、德州、菏澤的人均財(cái)政收入均低于省內(nèi)其他地市。在2005年，菏澤低至233元/人，僅為青島市的1/10左右，2012年為1682元/人，占青島市的22%左右。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，東西部地區(qū)人均財(cái)力差距較大。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)，籌集的稅收收入就越多，相應(yīng)的財(cái)政能力就越強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)財(cái)政能力相對(duì)較弱，僅靠自身的力量很難滿足地區(qū)公共服務(wù)的需要。

(二)各地區(qū)人均財(cái)政支出總體呈增長(zhǎng)狀態(tài)，支出差異各有變化

近年來，隨著山東省各地市財(cái)政收入的不增加，各地市的人均財(cái)政支出持續(xù)增加。尤其是東部地市呈現(xiàn)出財(cái)政收入與財(cái)政支出同步增長(zhǎng)的勢(shì)頭。其中，以東部地區(qū)的青島市為例，2005～2009年，人均財(cái)政支出從1964元/人增長(zhǎng)到5100元/人，增長(zhǎng)了1.6倍；2009-2012年，從5100元/人增長(zhǎng)到8637元/人，增長(zhǎng)率為69%，財(cái)政支出增長(zhǎng)率有所下降；與西部地區(qū)的菏澤進(jìn)行比較，2005～2009年，人均財(cái)政支出由363元/人增長(zhǎng)到1711元/人，增長(zhǎng)了3.7倍，2009～2012年，從1711元/人增長(zhǎng)到3361元/人，增長(zhǎng)率為96%。顯然，山東省東較西部地市財(cái)政支出率下降幅度較大。

(三)各地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)參差不齊

近年來，山東省各地區(qū)財(cái)政自給能力系數(shù)參差不齊。尤其是東部地區(qū)自給能力較強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部地區(qū)的自給能力一般能在0.8以上，而西部地區(qū)較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，菏澤地區(qū)，自給能力系數(shù)一直在0.5左右。顯然，省內(nèi)自給能力系數(shù)相差很大，而且各個(gè)地區(qū)的自給能力系數(shù)波動(dòng)性很小。另外，省內(nèi)財(cái)政自給能力系數(shù)呈下降趨勢(shì)，尤其是各地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度相對(duì)變高了。

表一 山東省2001～2009年財(cái)政自給能力系數(shù)

(數(shù)據(jù)來源：山東省統(tǒng)計(jì)年鑒2013)

從表一可以看出，山東省2001～2009年山東省各地市財(cái)政自給能力呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，魯東地市煙臺(tái)、青島、濟(jì)南、東營(yíng)、煙臺(tái)相對(duì)高于魯西及魯西南地區(qū)棗莊、菏澤、濟(jì)寧、臨沂等地市的財(cái)政自給能力系數(shù)。

三、山東省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

(一)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

近年來，山東省市縣轉(zhuǎn)移支付力度逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，從2005年到2008年，山東省對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付逐年增加，年增長(zhǎng)速度達(dá)到20%左右，主要集中在調(diào)節(jié)工資補(bǔ)助以及為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難以及專項(xiàng)補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付等。同時(shí)，為提高縣級(jí)政府的財(cái)政能力，我省還通過一些政策措施予以補(bǔ)助。

其中，2005年，山東省采取“五獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，并通過對(duì)財(cái)政困難縣增加稅收和市級(jí)配套資金進(jìn)行分檔；對(duì)縣鄉(xiāng)政府按時(shí)償還債務(wù)；對(duì)撤并精簡(jiǎn)分流人員以及對(duì)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)可用財(cái)力不能滿足基本支出需要的財(cái)政困難的縣區(qū)給予補(bǔ)助。2009年，省級(jí)又推出“五項(xiàng)新舉債”加大縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)力以及基層政府提高均等化服務(wù)的能力。另外， 2010年省級(jí)對(duì)有嚴(yán)重財(cái)力缺口的60個(gè)財(cái)政困難的縣區(qū)給予14億元的補(bǔ)助；鼓勵(lì)各市加大對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立市級(jí)以下均衡發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)均衡縣鄉(xiāng)地區(qū)的人均財(cái)政支出水平給予獎(jiǎng)勵(lì)，并縮小縣級(jí)財(cái)力差距；為調(diào)動(dòng)縣市區(qū)征稅的積極性，對(duì)上繳的個(gè)人所得稅,營(yíng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅增幅超過15%以上的部分全額返還。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省級(jí)落實(shí)1.8億元資金，對(duì)23個(gè)縣區(qū)實(shí)施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。此外，省級(jí)重點(diǎn)幫扶60個(gè)財(cái)政困難的縣區(qū)，人均財(cái)力達(dá)到4.97億元，縣區(qū)財(cái)政能力大大提高。

表二 山東省對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 單位：億元

(數(shù)據(jù)來源：山東省財(cái)政預(yù)算與決算報(bào)告)

顯然，通過表二可以看出，2011年，山東省安排財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付200.88億元(不含?？?。同時(shí)，安排10.94億元，主要用于實(shí)施社會(huì)治安綜合治理、政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革省級(jí)配套、和公安交警專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，深入推進(jìn)“平安山東”建設(shè)。2012年，安排財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付228億元(不含?？?。具體見表2。同時(shí)，安排產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金8.4億元，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)大縣財(cái)力狀況，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和流通。從上表可以得到，我省對(duì)市縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付持增長(zhǎng)趨勢(shì)，但增長(zhǎng)幅度較小。

(二)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我省對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約為 82.8億元，2008年增長(zhǎng)到232.9億元，3年間增長(zhǎng)了1.8倍。顯然，增長(zhǎng)速度很快。但是，從2008年到2012年4年間，其專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額增長(zhǎng)緩慢，2012年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約為225億元左右。

(三)省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)

表三 山東省2001～2009年轉(zhuǎn)移支付前后變異系數(shù)表

20090.4832560.3248940.15836220100.601105 0.367373 0.2337332011 0.5911680.3746700.2164992012 0.500908 0.3727450.128163

(數(shù)據(jù)來源：山東省統(tǒng)計(jì)年鑒以及本人的計(jì)算)

山東省2005～2012年各地區(qū)人均財(cái)政收入差異系數(shù)基本在0.5～0.7之間波動(dòng)，人均財(cái)政支出差異系數(shù)在0.3～0.5之間波動(dòng)，兩者的波動(dòng)范圍都較小，人均財(cái)政收入差異系數(shù)比人均財(cái)政支出差異系數(shù)要大些，兩者的差有升也有降，2005年到2006年總體來看呈下降的趨勢(shì)，全省的轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)改善，加大對(duì)省內(nèi)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力的均衡化。但是，2006年到2007年，兩者差呈上升趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付效果有所減弱。2007年到2009年，兩者差呈下降趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮其均等化效應(yīng)。從2009年到2010年，轉(zhuǎn)移支付沒能很好的彌補(bǔ)地方財(cái)政不均衡的狀態(tài)。不過，從2010年到2012年，轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡各地區(qū)間財(cái)力差距起到積極的作用?？傮w看來，省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付均等效應(yīng)不穩(wěn)定且處于較低的水平，雖然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)力的均衡能力起到一定的積極意義，但離公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相差還很遠(yuǎn)。所以，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效應(yīng)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、完善省縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策建議

(一)合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，保障地方政府的財(cái)政能力

從我國(guó)稅收體制的趨勢(shì)來看，中央稅的比例越來越大，越來越多的財(cái)權(quán)掌握在中央，但是，事權(quán)卻越來越多的下方到地方政府，這樣勢(shì)必會(huì)造成財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，我省應(yīng)當(dāng)貫徹中央和省轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的決策部署，積極推進(jìn)財(cái)稅改革。

第一，嚴(yán)格界定我省事權(quán)的劃分，繼續(xù)調(diào)整省與縣稅收分成關(guān)系，將縣省共享的稅收下劃給市縣，以此來增強(qiáng)地方政府的財(cái)力水平，盡量避免事權(quán)“越位”、“缺位”、“不到位”現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)事權(quán)下方到地方政府，相應(yīng)的財(cái)權(quán)也要下放，給予地方政府履行公共服務(wù)的資金，提高其提供公共服務(wù)的水平[1]。

第二，我省可以減少政府層次，變“五級(jí)政府財(cái)政”為“三級(jí)政府財(cái)政”，將省級(jí)的稅收直接下放到市縣，提高資金使用的透明度和利用率，取消濟(jì)南、淄博等9市執(zhí)行了二十多年”的體制遞增上解政策，保障縣級(jí)基本財(cái)力，提高基層公共服務(wù)保障能力；

第三，重構(gòu)地方稅體系，我省密切關(guān)注消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等改革，積極做好準(zhǔn)備工作。首先，隨著重慶，上海等地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的推進(jìn)，我省應(yīng)該積極響應(yīng)中央政策，推行適合我省的房產(chǎn)稅政策，以此增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力。其次，依法加強(qiáng)資源稅的稅源管理，不斷挖掘稅源潛力，加強(qiáng)資源稅計(jì)稅依據(jù)的管理，準(zhǔn)確確定課稅的數(shù)量，激勵(lì)當(dāng)?shù)卣侠黹_發(fā)資源，遵循科學(xué)發(fā)展觀，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。再次，合理開征地方稅種，將遺產(chǎn)稅納入到地方稅收體系，增加地方政府的財(cái)政收入，而且可以調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的差距[2]。

(二)規(guī)范現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式

第一，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。我省應(yīng)當(dāng)加大專項(xiàng)資金整合力度，按照“綜合性部門管理項(xiàng)目不超過5項(xiàng)、其他部門不超過3項(xiàng)”的要求，減壓省級(jí)預(yù)算對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，推動(dòng)部門內(nèi)部整合，試行跨部門整合，避免政策“碎片化”，減少專項(xiàng)資金過多，過散，相互重疊的問題。對(duì)保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，積極采取因素法切塊下達(dá)，由市縣按規(guī)定用途使用，增加建設(shè)發(fā)展縣區(qū)的資金比例，以增強(qiáng)市縣統(tǒng)籌發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。

第二，適當(dāng)提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，相應(yīng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高我省省級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付比重。在保證資金使用方向不變的前提下，適當(dāng)將帶有財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高市縣兩級(jí)財(cái)政保障能力。

第三，實(shí)施科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付方法。我省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付可采用“因素法”計(jì)算方法。在創(chuàng)新資金管理方式、增強(qiáng)基層活力方面，重點(diǎn)是將長(zhǎng)期形成的層層報(bào)項(xiàng)目、按項(xiàng)目分資金的傳統(tǒng)做法，改為按因素法測(cè)算分配、切塊下達(dá)，根據(jù)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的差額來確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，很大程度上可以避免轉(zhuǎn)移支付的人為性和不透明性，保證轉(zhuǎn)移支付的公平和效率。

(三)建立省以下轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制

建立轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)各級(jí)各方面強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，努力提高財(cái)政資金使用效益，實(shí)施縣級(jí)稅收上臺(tái)階獎(jiǎng)勵(lì)政策，將縣級(jí)基本財(cái)力保障資金由過去注重“補(bǔ)缺口”向“獎(jiǎng)補(bǔ)并重”轉(zhuǎn)變，形成了有利于做大做強(qiáng)市縣財(cái)政、提高收入質(zhì)量、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制新格局。建立合理的激勵(lì)約束機(jī)制，提高地方政府的稅收努力度，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的更快發(fā)展，形成良性循環(huán)體系[3]。

(四)推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法和監(jiān)督進(jìn)程

省以下轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，需要有一部健全的法制來支撐，最好制定一部專門的《轉(zhuǎn)移支付法》，使縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的各環(huán)節(jié)都有法可依[4]。此外，也可以對(duì)可能造成的尋租行為和貪污行為進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁，將相關(guān)法律納入到政府間轉(zhuǎn)移支付的全過程，確保轉(zhuǎn)移支付體系的健康運(yùn)行。

(五)建立省內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我省縣際財(cái)力差異懸殊，強(qiáng)縣有能力為弱縣提供財(cái)政援助，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成縱向?yàn)橹?，橫向?yàn)檩o的混合型轉(zhuǎn)移支付體系[5]。但是，對(duì)于實(shí)施中的運(yùn)作方式，資金規(guī)模，結(jié)構(gòu)，用途以及橫向轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法等問題以及預(yù)期效果評(píng)估等內(nèi)容，仍需做進(jìn)一步的研究。

[1]單小潔.浙江省“省直管縣”體制改革研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2010.

[2]段鋼.完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2010.

[3]仇鵬.均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2010.

[4]張小玲.省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度分析[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社,2006.

[5]于暢.縣際財(cái)力差異和省內(nèi)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)想——以山東省為例[J]地方財(cái)政研究,2013,(1)