譚華

(武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、糧食安全現(xiàn)狀分析

(一)國(guó)內(nèi)外糧食安全概念之比較

國(guó)際性糧食安全概念先后經(jīng)過(guò)了四次完善，最初是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)于1974年提出，“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品”；接著是1983年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織世界糧食安全委員會(huì)總干事愛(ài)得華·薩烏馬提出，“糧食安全是能夠確保所有人在任何時(shí)候能買(mǎi)得到并且能夠買(mǎi)得起他們所需要的基本食品”；1996年的《糧食安全羅馬宣言》中提出，“只有讓所有人在任何時(shí)候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠有營(yíng)養(yǎng)和安全的食物來(lái)滿(mǎn)足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全”；在2001年世界糧食大會(huì)上提出的可持續(xù)糧食安全概念“要求無(wú)污染、無(wú)公害地向消費(fèi)者提供增強(qiáng)健康、保證延年益壽的糧食和其他食物”。可以看出，糧食安全概念已逐漸從糧食產(chǎn)量對(duì)民眾的滿(mǎn)足程度發(fā)展到了關(guān)注糧食對(duì)消費(fèi)者獲取營(yíng)養(yǎng)、提升身體健康水平等因素上來(lái)。

當(dāng)今我國(guó)面臨的糧食安全問(wèn)題不同于一般的發(fā)展中國(guó)家，更不同于發(fā)達(dá)國(guó)家。應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況考慮保障糧食供給的途徑和機(jī)制、能力和水平。針對(duì)糧食的安全狀況還應(yīng)有客觀、科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前確定的糧食安全衡量標(biāo)準(zhǔn)為：糧食庫(kù)存安全系數(shù)穩(wěn)定在25%左右；糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)穩(wěn)定在2%左右；糧食外貿(mào)依存系數(shù)保持在5%左右；糧食自給率保持在95%左右[1]；居民糧食CPI指數(shù)≤120.00。

(二)我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀分析

糧食市場(chǎng)零售價(jià)格與居民糧食CPI指數(shù)的時(shí)間序列比較。近年來(lái)我國(guó)糧食市場(chǎng)零售價(jià)格顯著提高，從表1可以看出，居民糧食CPI指數(shù)一直以較快速度增長(zhǎng)，并保持高位運(yùn)行。把糧食零售價(jià)格與居民糧食CPI指數(shù)進(jìn)行比較，可以看出，我國(guó)主要糧食市場(chǎng)零售價(jià)格連年上漲，幅度較大，由于糧食是居民生活必需品，需求價(jià)格彈性較小，糧食價(jià)格的大幅上升使得百姓的相對(duì)收入減少，生活支出費(fèi)用加大。長(zhǎng)此以往，會(huì)影響百姓的正常生活，甚至?xí)绊懳覈?guó)的糧食安全。

表1 我國(guó)主要糧食市場(chǎng)零售價(jià)與居民糧食CPI指數(shù)比較

糧食市場(chǎng)供需狀況比較。我國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)取得連續(xù)8年持續(xù)增產(chǎn)的巨大成就，為我國(guó)糧食安全的國(guó)家戰(zhàn)略提供了強(qiáng)有力的支撐。同時(shí)糧食消費(fèi)量也一直在增加，但總體上糧食產(chǎn)量高于消費(fèi)量[2]，基本能做到國(guó)民糧食的自給自足，見(jiàn)圖1。但個(gè)別年份出現(xiàn)的糧食消費(fèi)量遠(yuǎn)高于產(chǎn)量的現(xiàn)象，也說(shuō)明我國(guó)短期糧食安全有風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們要居安思危、未雨綢繆，采取必要措施保障糧食安全。

圖1 2005～2012年我國(guó)糧食總產(chǎn)量、消費(fèi)量比較

糧食進(jìn)出口貿(mào)易量比較。從表2可以看出，我國(guó)的主要糧食在國(guó)際貿(mào)易中普遍扮演著進(jìn)口的角色，尤其是玉米由原來(lái)的凈出口變成了凈進(jìn)口，小麥在2010年甚至出現(xiàn)了“零出口”現(xiàn)象，大豆的貿(mào)易逆差一直以來(lái)都很顯著。糧食貿(mào)易逆差的不斷擴(kuò)大為我國(guó)糧食安全的發(fā)展帶來(lái)了潛在威脅。

表2 2006～2012年我國(guó)主要糧食進(jìn)出口狀況 單位：萬(wàn)噸

糧食生產(chǎn)波動(dòng)系數(shù)和糧食自給率變化比較。如前所述，我國(guó)糧食產(chǎn)量總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但產(chǎn)量的增長(zhǎng)并不意味安全得到保障，因?yàn)檫€要考慮供求結(jié)構(gòu)及庫(kù)存成本等因素。一般來(lái)說(shuō)，糧食生產(chǎn)波動(dòng)系數(shù)是從糧食生產(chǎn)角度來(lái)衡量糧食安全水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。如在某段時(shí)間內(nèi)糧食生產(chǎn)波動(dòng)幅度較大，則說(shuō)明糧食安全存在一定隱患。雖然我國(guó)的糧食自給率每年都達(dá)到糧食安全的衡量指標(biāo)，但糧食生產(chǎn)波動(dòng)系數(shù)由2006年的-2%變?yōu)?012年的14%[3]，變化幅度較大，糧食生產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)在增加。也就是說(shuō)，從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)糧食的安全性較穩(wěn)定，但由于生產(chǎn)條件的變化、自然災(zāi)害等因素，也有可能出現(xiàn)糧食短期的供需不平衡。

二、影響我國(guó)糧食安全的因素

(一)供需因素

資源約束。耕地是糧食生產(chǎn)最重要的基礎(chǔ)材料，足夠的耕地資源是糧食綜合生產(chǎn)能力持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提。然而，我國(guó)現(xiàn)有耕地資源不足，整體質(zhì)量較差，低收益的領(lǐng)域占到2/3，生產(chǎn)水平低下；許多耕地在荒漠化的影響下退化嚴(yán)重；由于長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)，剩余的后備耕地大多質(zhì)量較差，開(kāi)發(fā)困難，很少有效使用。同時(shí)，作為糧食作物生長(zhǎng)的后盾和保障的水資源也存在著時(shí)空分布不均、人均占有量低的現(xiàn)象，這都嚴(yán)重影響到現(xiàn)有耕地資源的有效利用，增加了糧食生產(chǎn)能力的限制，不利于糧食安全[4]。氣候、生態(tài)環(huán)境對(duì)資源的影響也在日益加重。2005～2012年我國(guó)農(nóng)業(yè)年均受災(zāi)率達(dá)到39.58%，成災(zāi)率達(dá)到20.56%，受災(zāi)面積大，成災(zāi)比例高，都對(duì)糧食安全影響嚴(yán)重。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境薄弱。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)改革開(kāi)放30多年的建設(shè)，總體來(lái)看取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍較落后，排水設(shè)施、蓄水設(shè)備欠缺，灌溉系統(tǒng)老化失修，模式粗放，使得水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)業(yè)總體科技含量低，規(guī)模效益低下，從農(nóng)人員受教育程度低等都已成為影響我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素[5]；農(nóng)民外出就業(yè)門(mén)路增多，導(dǎo)致農(nóng)民“棄農(nóng)從工”現(xiàn)象普遍，農(nóng)民數(shù)量不斷減少，嚴(yán)重影響到糧食安全。

糧食需求總體呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。近年來(lái)糧食消費(fèi)需求增長(zhǎng)較快，究其原因，一是隨著人口不斷增加，口糧的消費(fèi)也不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000～2012年我國(guó)人口凈增7348萬(wàn)人。若按每人年均消費(fèi)口糧200千克、肉類(lèi)20千克計(jì)算，糧食和肉類(lèi)的消費(fèi)需求分別凈增1470萬(wàn)噸和147萬(wàn)噸[6]。二是大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，增加了城市的消費(fèi)基數(shù)，他們從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾南M(fèi)者，使農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的商品量大幅增加。此外，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域縮小，不僅降低了糧食產(chǎn)量，而且還增加了需求。三是隨著人民生活水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的改善，我國(guó)畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，飼料用糧逐年增加。此外，隨著制藥、化工、釀酒等工業(yè)的發(fā)展，玉米等農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化需求量明顯增加，工業(yè)用糧量也在快速增長(zhǎng)。這些因素都導(dǎo)致全社會(huì)對(duì)糧食的需求持續(xù)增長(zhǎng)，糧食需求總量進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)糧食安全產(chǎn)生了威脅。

(二)結(jié)構(gòu)性因素

影響我國(guó)糧食安全的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題主要是品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的平衡問(wèn)題，尤其是區(qū)域結(jié)構(gòu)的平衡。我國(guó)糧食庫(kù)存集中在主產(chǎn)區(qū)，占全國(guó)總庫(kù)存量的70%，而主銷(xiāo)區(qū)的庫(kù)存不到10%[7]，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貙?shí)際消費(fèi)量。自糧食市場(chǎng)放開(kāi)后，由于價(jià)格形成機(jī)制不完善、市場(chǎng)組織化程度低、跨地區(qū)大型糧食流通組織少，流通效率低、期貨市場(chǎng)的品種少，化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)產(chǎn)銷(xiāo)矛盾突出。而品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題又起著互補(bǔ)、疊加的作用。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題最終會(huì)因供求關(guān)系緊張而影響我國(guó)的糧食安全。

三、保障我國(guó)糧食安全的措施

(一)健全體制、完善機(jī)制，促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)動(dòng)態(tài)及我國(guó)糧食安全狀況的關(guān)注，建立糧食安全預(yù)警系統(tǒng)，為政府采取調(diào)控手段提供依據(jù)及建議。完善糧食儲(chǔ)備制度，改革國(guó)家儲(chǔ)備糧的輪換經(jīng)營(yíng)管理體制，改善儲(chǔ)備糧品種結(jié)構(gòu)和倉(cāng)儲(chǔ)能力，鼓勵(lì)在糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食銀行；配套制定相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)確保我國(guó)糧食安全；適時(shí)調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度來(lái)解決糧食安全面臨的形勢(shì)變化，適當(dāng)加大中央政府承擔(dān)的比例，以緩解地方政府壓力；通過(guò)對(duì)糧食主銷(xiāo)區(qū)征收一定形式的糧食消費(fèi)稅，并從其占用的土地出讓金中收取10%～15%的補(bǔ)償金來(lái)補(bǔ)貼糧食主產(chǎn)區(qū)，以解決“產(chǎn)糧越多，包袱越重”的財(cái)政反差現(xiàn)象[8]，穩(wěn)定國(guó)家糧食生產(chǎn)種植總面積,加強(qiáng)區(qū)域平衡發(fā)展。

(二)解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，保障糧食安全

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，提高糧食產(chǎn)量與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的有效途徑。不斷提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，加快科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為建設(shè)與發(fā)展“優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，為保障國(guó)家糧食安全做好技術(shù)儲(chǔ)備。提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力需要重建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制，培育農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的國(guó)際交流與合作，還需要健全農(nóng)業(yè)科技推廣運(yùn)行機(jī)制。首先，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技推廣進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)“以區(qū)縣為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樞紐、村街為重點(diǎn)、單戶(hù)為對(duì)象”的四級(jí)推廣網(wǎng)絡(luò)[9]；其次，積極鼓勵(lì)并培育發(fā)展各種民間農(nóng)業(yè)科技推廣組織，對(duì)有一定實(shí)力的農(nóng)業(yè)科研企業(yè)、經(jīng)濟(jì)合作社和個(gè)體農(nóng)戶(hù)要大力扶持，讓他們積極投身于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推廣活動(dòng)。

嚴(yán)格控制耕地流失，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障糧食穩(wěn)定增產(chǎn)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，政府應(yīng)正確處理城市化與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制。在耕地轉(zhuǎn)為其他用途時(shí)，不僅要將耕地資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等顯現(xiàn)效益納入市場(chǎng)成本，更重要的是，要將耕地對(duì)后代的價(jià)值考慮在內(nèi)，從而達(dá)到制約耕地過(guò)度非農(nóng)化、保護(hù)耕地資源的目的。同時(shí)，積極改善農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象，建立農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，設(shè)立向糧食主產(chǎn)區(qū)合理傾斜的農(nóng)田水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，保障主產(chǎn)區(qū)對(duì)我國(guó)糧食安全的貢獻(xiàn)能力。建立以中央為主導(dǎo)、地方共同參與的多層次農(nóng)田水利建設(shè)和管理維護(hù)體系，并鼓勵(lì)受益地區(qū)的農(nóng)民積極參與其中，從而使農(nóng)田水利建設(shè)不斷完善。

提高農(nóng)民收入，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。我國(guó)目前有2.94億農(nóng)戶(hù)，其中以種糧為主的近1.7億戶(hù)，其收入的高低必然會(huì)影響到糧食安全。因此，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，可有針對(duì)性地對(duì)他們建立政策傾斜和利益補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，來(lái)降低新的工農(nóng)“剪刀差”。同時(shí)，在糧價(jià)的制定上要強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)律的作用，以市場(chǎng)供求規(guī)律為基準(zhǔn)來(lái)確定糧食的最低收購(gòu)價(jià)。當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)較高時(shí)，政府對(duì)農(nóng)民按市價(jià)收購(gòu)糧食，對(duì)居民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)較低時(shí)，政府可適當(dāng)提高收購(gòu)價(jià)來(lái)增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，居民按市價(jià)購(gòu)買(mǎi)糧食。

(三)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易，充分利用國(guó)際市場(chǎng)，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略

自力更生是中國(guó)人民長(zhǎng)期堅(jiān)持的優(yōu)良品質(zhì)，但盲目實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足，擴(kuò)大和追求糧食生產(chǎn)和高產(chǎn)而破壞生態(tài)環(huán)境，最終會(huì)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在糧食單產(chǎn)提高有限的情況下，一味追求糧食的過(guò)高自給率，勢(shì)必迫使一些地方把有限的耕地和淡水等資源從經(jīng)濟(jì)效益高、比較優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)效益低、比較劣勢(shì)明顯的糧食生產(chǎn)上，導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)艱難、財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，而阻礙我國(guó)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易不僅有利于保障國(guó)內(nèi)糧食的穩(wěn)定供給，有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源的配置，改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，還有利于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)出口創(chuàng)匯。此外，鼓勵(lì)國(guó)人去海外投資農(nóng)業(yè)，推進(jìn)海外農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，更能起到保障中國(guó)糧食安全、防范和化解糧食市場(chǎng)危機(jī)，調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)糧價(jià)過(guò)快上漲的作用，為我國(guó)的資本輸出提供一個(gè)重要窗口和渠道。

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