孫忠英

(鎮(zhèn)江市行政學(xué)院 馬列教研室，江蘇 鎮(zhèn)江212003)

近幾年來，大氣污染正在成為影響人們生活、工作的一個重要問題，成為影響國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一個環(huán)境問題. 據(jù)研究，造成大氣污染的來源主要有煤炭污染、工業(yè)廢氣、機動車尾氣、揚塵污染、農(nóng)村秸稈焚燒以及周邊地區(qū)污染流動等多種因素.目前，國家和地方政府正在加緊研究出臺有關(guān)大氣污染防治的法規(guī)，旨在遏制大氣污染蔓延與加劇的趨勢，減少空氣污染對人們身體的傷害. 然而，大氣污染治理是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要治標(biāo)更需治本，需要國家、企業(yè)、個人以及社會各方面積極配合和協(xié)調(diào)行動. 包括轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)低碳工作生活，實施多污染物協(xié)同控制，建立聯(lián)防聯(lián)控機制等措施.2013年5月《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》正式頒布，使期盼多年的寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略.加快寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展，意味著三個城市在經(jīng)濟、交通、生態(tài)、文化、旅游等多個領(lǐng)域加強合作、攜手共進，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新跨越. 而在生態(tài)文明建設(shè)方面，治理區(qū)域環(huán)境污染，建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制將提上議事日程. 因此，寧鎮(zhèn)揚進一步打破行政區(qū)劃壁壘，強化環(huán)境合作意識，出臺聯(lián)防聯(lián)控實施辦法，有針對性地協(xié)調(diào)解決區(qū)域大氣污染問題，建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，是三個城市在新的發(fā)展時期的一項重要任務(wù)和有效措施.

1 建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制是解決區(qū)域性大氣污染問題的重要任務(wù)

目前，城市大氣環(huán)境質(zhì)量在下降，尤其是近幾年出現(xiàn)灰霾天氣是大氣污染加重的一種表現(xiàn). 造成這種狀況的因素比較多，其中有一個因素不可忽視，那就是區(qū)域性大氣污染. 隨著城市規(guī)模的快速擴張，區(qū)域內(nèi)城市連片開發(fā)和建設(shè)，受大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的雙重作用，城市之間大氣污染物交叉流動、相互傳輸，使得區(qū)域內(nèi)大氣相互污染問題越來越嚴(yán)重. 據(jù)研究，在京津冀、長三角和珠三角等區(qū)域，部分城市二氧化硫濃度受外來源的貢獻率達30%至40%，氮氧化物為12%至20%，可吸入顆粒物為16%至26%;區(qū)域內(nèi)城市大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，重污染天氣一般同時出現(xiàn)［1］. 針對嚴(yán)重的大氣污染問題，2010年，國務(wù)院出臺《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，提出到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，重點企業(yè)全面達標(biāo)排放，重點區(qū)域內(nèi)所有城市空氣質(zhì)量達到或好于國家二級標(biāo)準(zhǔn)，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染明顯減少，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善. 大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點區(qū)域設(shè)定為京津冀、長三角和珠三角地區(qū)［2］.為了落實國家關(guān)于大氣污染治理的指導(dǎo)意見和有關(guān)政策，2013年江蘇省出臺了《江蘇省大氣顆粒物污染防治管理辦法》，于8月1日正式施行.該《辦法》是江蘇省首部大氣顆粒物污染防治的地方性法律，要求多部門協(xié)同合作，治理大氣污染.著重解決以細顆粒物(PM2.5)為重點的大氣污染問題.將長江沿線的南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、泰州劃定為“重點控制區(qū)”;徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷劃定為“一般控制區(qū)”［3］. 由此可以看出，寧鎮(zhèn)揚既是國家規(guī)定的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點區(qū)域，又是江蘇省大氣污染的重點控制區(qū).因此，治理大氣污染是寧鎮(zhèn)揚解決環(huán)境污染問題的一項重要任務(wù)，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求.

2 寧鎮(zhèn)揚區(qū)域性污染問題及其成因分析

隨著工業(yè)化、城市化進程加快，大氣污染尤其是城市灰霾污染問題日益突出，成為國家和社會公眾關(guān)注的焦點和熱點. 在工業(yè)廢氣、城市揚塵、機動車尾氣、秸稈焚燒等因素以及由此帶來的二次污染的綜合影響下，包括江蘇省沿江地區(qū)在內(nèi)的長三角地區(qū)已成為全國4個灰霾污染嚴(yán)重地區(qū)之一［4］. 這里面就包含寧鎮(zhèn)揚三個城市. 隨著寧鎮(zhèn)揚一體化、同城化發(fā)展的提出，三個城市之間經(jīng)濟社會各方面的合作與發(fā)展加速，區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢.但是，由于三個城市在地理位置上相鄰，又是沿江城市，受大氣環(huán)流及大氣化學(xué)雙重作用的影響，污染物在三個城市之間相互傳輸、相互交叉的問題也突顯出來.值得注意的是，近年來，三個城市的日空氣污染指數(shù)相近，空氣質(zhì)量級別基本相同，而且重污染天氣會出現(xiàn)在同一時間，相差只是早晚而已.如2012年6月9日，江蘇多個城市空氣質(zhì)量出現(xiàn)明顯下滑，其中，南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州四市空氣中“超細顆粒物”PM2.5 飆升最快［5］.2013年1月13日，江蘇大部分地區(qū)出現(xiàn)霧霾天氣. 其中，南京、無錫、徐州、常州、揚州、泰州等6 市的多數(shù)檢測點空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)超過300，達到了嚴(yán)重污染水平.14日早上，丹陽、揚中、鎮(zhèn)江等地區(qū)出現(xiàn)能見度小于50 m 的濃霧，南京現(xiàn)能見度低于500 m 的大霧［6］.從空氣質(zhì)量變化趨勢看，城市霧霾天數(shù)比過去明顯增多.以南京為例，根據(jù)南京市環(huán)境監(jiān)測中心站研究資料顯示:1961年到2006年間，南京的“霾”天數(shù)總體呈上升趨勢，45 a 內(nèi)增加了上百倍.20世紀(jì)60年代，每年的霾天僅有幾天，而到了1991年，超過100 d，最多的1994年霾天高達158 d，2005年也有106 d.2009年灰霾總天數(shù)達到了211 d，占全年總天數(shù)的58%.近五年來，平均每年要出現(xiàn)130 d 的霾天［7］.總體來看，上個世紀(jì)90年代以來，寧鎮(zhèn)揚三個城市的灰霾天數(shù)日益增加，大氣污染有蔓延的趨勢，區(qū)域性大氣污染問題顯現(xiàn). 造成這種狀況的原因比較復(fù)雜，影響因素也比較多，具體分析如下:

2.1 大氣污染物來源復(fù)雜多因素疊加導(dǎo)致空氣污染加劇

研究表明，PM2.5(細顆粒物)是大氣污染的主要來源.從構(gòu)成成分看比較復(fù)雜，約50%來自燃煤、機動車、揚塵、生物質(zhì)燃燒等直接排放的一次細顆粒物;約50%是空氣中二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等氣態(tài)污染物，經(jīng)過復(fù)雜化學(xué)反應(yīng)形成的二次細顆粒物. 從行業(yè)排放看來源面廣，既有火電、鋼鐵、水泥、燃煤鍋爐等工業(yè)源的排放，又有機動車、船舶、飛機、工程機械、農(nóng)機等移動源的排放，還有餐飲油煙、裝修裝潢等量大面廣的面源排放［1］.從形成因素看多方疊加而成，一是工業(yè)化、城市化加速，企業(yè)廢氣排放、機動車尾氣污染、建筑揚塵以及秸稈焚燒等各種污染物劇增，使城市的能見度降低，天空出現(xiàn)灰蒙蒙的現(xiàn)象;二是城市建設(shè)大范圍鋪開，高樓大廈林立，遮擋了自然風(fēng)的流動，使污染物不易被吹散，在城區(qū)內(nèi)集聚，導(dǎo)致城市空氣變差.三是不利的氣象條件加劇空氣污染. 一般情況下，大氣中的污染物是從溫度高的近地面向溫度低的高空擴散，但是，在不利的氣象條件下，當(dāng)逆溫層出現(xiàn)時，近地面溫度低于高空，污染物無法向高空擴散，反而滯留在近地面，導(dǎo)致霧霾現(xiàn)象嚴(yán)重. 如此復(fù)雜的污染源和多種因素疊加，說明大氣污染治理的艱巨性、長遠性.

2.2 區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理有障礙

按照現(xiàn)行的管理體制，地方政府對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責(zé).這種管理模式?jīng)Q定了寧鎮(zhèn)揚三市在治理大氣污染方面基本以本地區(qū)域為主，以改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，把控制的重點放在當(dāng)?shù)氐奈廴驹瓷?然而問題是各種污染物的流動并不是以行政區(qū)域為界限，而是通過大氣環(huán)流在周邊幾個城市之間流動，相互輸送、相互交叉、相互影響，形成區(qū)域性復(fù)合型大氣污染.如果大氣污染治理仍以屬地管理為主，忽略空氣的流動性和復(fù)合污染的復(fù)雜性，那么，區(qū)域間的聯(lián)合治理就難以落到實處，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量也難以改善.

2.3 缺乏區(qū)域復(fù)合型污染監(jiān)測手段

目前，國家對區(qū)域大氣污染防治還沒有制定出具體的檢測方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn). 雖然在SO2、NOx、煙粉塵方面已形成比較完備的控制體系和管理制度，但對區(qū)域復(fù)合型污染形成影響較大的VOCs，缺乏政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范［8］.VOCs 是指在常溫下，沸點50℃～260℃的各種有機化合物.如油氣污染物(揮發(fā)性有機物VOCs)是形成霾污染的重要因子之一.VOCs 有毒物形成的污染，可能通過人體吸入而導(dǎo)致肺病、神經(jīng)系統(tǒng)疾病、畸形甚至癌癥. 目前由于認識不足、技術(shù)受限，VOCs 有毒物還沒有引起高度重視，缺乏監(jiān)管.2012年10月，江蘇啟用新的空氣質(zhì)量指數(shù)的評價標(biāo)準(zhǔn)(AQI)，監(jiān)測指數(shù)在原來3 種污染物的基礎(chǔ)上，增加了PM2.5、臭氧和一氧化碳的指標(biāo)，目前用6 項指標(biāo)來評價空氣質(zhì)量等級.說明寧鎮(zhèn)揚在環(huán)境檢測范圍、方法和技術(shù)方面有了較大的進步.但是，三個城市基本上以檢測本地的污染源為主，缺乏區(qū)域復(fù)合型污染監(jiān)測手段，尤其是缺少對區(qū)域內(nèi)主要污染物及其前體物和氧化中間物種的監(jiān)測技術(shù)，在理論研究和技術(shù)層面上都還欠缺，還有空白之處.

2.4 缺乏對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的法律規(guī)定

目前，中國《環(huán)境保護法》雖然規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但缺乏區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的明確規(guī)定.修訂中的《大氣污染防治法》雖然涉及到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，但缺乏具體內(nèi)容的法律規(guī)定.由于立法滯后，缺乏可操作的法律依據(jù)，目前區(qū)域大氣污染防治基本上是各掃門前雪，難以開展具有實質(zhì)意義的聯(lián)防聯(lián)控行動，這是區(qū)域大氣污染治理難以達到預(yù)期效果的一個重要原因. 比如，上游城市的某一企業(yè)排放廢氣、廢水，順風(fēng)、沿江吹到、流到了下游城市，污染了下游城市的空氣和水，按照屬地管理的要求，污染問題應(yīng)由該企業(yè)所在地方政府負責(zé)，但是，兩個或多個城市的有關(guān)部門是否能夠及時溝通、協(xié)商、依法解決這些問題呢?現(xiàn)實中往往很難做到. 還有在夏、秋季節(jié)，由于農(nóng)民焚燒秸稈，出現(xiàn)煙霧跨市、跨省蔓延的現(xiàn)象，一個地方焚燒秸稈，周邊多個城市深受其害，諸如此類的環(huán)境連帶問題都因缺乏法律規(guī)定難以得到遏制和妥善處理.

3 建立寧鎮(zhèn)揚大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的對策

3.1 強化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控意識

治理區(qū)域性大氣污染，是保證國家生態(tài)系統(tǒng)安全的基本需要，是保障區(qū)域內(nèi)人們健康生活的基本需求.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是以解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題為目標(biāo)，依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限，以大氣環(huán)境功能區(qū)域為單元，讓區(qū)內(nèi)的城市從區(qū)域整體的需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，最終達到控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的［9］.寧鎮(zhèn)揚由于地緣關(guān)系上相鄰，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展趨同，污染物相互傳輸、相互影響，會在一定空間范圍擴散和累積，區(qū)域性大氣污染不可避免，在這種情形下實行區(qū)域聯(lián)合污染防治尤為重要. 這是三個城市統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實選擇和主要措施. 隨著蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)的實施，寧鎮(zhèn)揚區(qū)域一體化的深入發(fā)展，在經(jīng)濟、社會和環(huán)境各方面的合作會越來越密切，這也為聯(lián)手進行環(huán)境管理和污染治理提供了良好的基礎(chǔ)和條件.因此，強化寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控意識，在區(qū)域內(nèi)設(shè)置共同的治污目標(biāo)，控制污染物總排放量，共同改善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量，不僅可以降低三個城市治理污染的成本，而且有利于提高區(qū)域環(huán)境治理的實際效果.

3.2 制定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃和指標(biāo)體系

為有計劃、有步驟、有目標(biāo)、有針對性地對區(qū)域大氣污染進行治理，建議制定寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，可分為2015年、2020年兩個階段.在摸清區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀、主要影響因素的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進的大氣污染防治經(jīng)驗，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理要求制定一個科學(xué)合理的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃.格式和指標(biāo)體系可以參照國家“十二五”重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃編制指南(見表1). 具體工作由三個城市統(tǒng)一組織，共同研究. 在調(diào)查、搜集、整理和分析有關(guān)資料的基礎(chǔ)上，三個城市共同研究、協(xié)商制定具體的指標(biāo)名稱和目標(biāo)值，指導(dǎo)寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃的實施.

表1 寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃指標(biāo)體系Tab.1 The planning index system of joint prevention and control atmospheric pollution in Ning Zhen Yang regional

3.3 建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運行機制

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是一項系統(tǒng)工程，需要建立配套的運行機制. 國家《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》提出，要“以增強區(qū)域環(huán)境保護合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制”［10］.根據(jù)這一要求，建立寧鎮(zhèn)揚大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運行機制就是從這五個方面進行統(tǒng)一部署和實施.一是“統(tǒng)一規(guī)劃”，明確區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)、污染防治措施及重點治理項目. 如上面提到的制定寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃和指標(biāo)體系.二是“統(tǒng)一監(jiān)測”，設(shè)置寧鎮(zhèn)揚大氣污染聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一管理機構(gòu)，開展區(qū)域?qū)用娴谋O(jiān)測工作，在相互影響的輸送通道上設(shè)立監(jiān)測點位，并建立信息共享平臺. 在全省13個城市開展PM2.5 監(jiān)測實時上報的基礎(chǔ)上，寧鎮(zhèn)揚應(yīng)重點建立霧霾預(yù)警監(jiān)測體系，形成區(qū)域性應(yīng)對霧霾的聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)測機制.三是“統(tǒng)一監(jiān)管”，按照屬地管理與區(qū)域聯(lián)動的原則，在三個城市開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查，集中整治違法排污企業(yè)，解決影響區(qū)域大氣質(zhì)量的突出問題.四是“統(tǒng)一評估”，寧鎮(zhèn)揚對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作情況進行統(tǒng)一評估、檢查和考核，并向社會公布結(jié)果. 五是“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”，建立寧鎮(zhèn)揚區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機制，定期、不定期召開區(qū)域內(nèi)當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門參加的專題會議、協(xié)調(diào)會議等，研究協(xié)商區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控問題及其策略.近幾年，寧鎮(zhèn)揚在聯(lián)防聯(lián)控方面，已經(jīng)有些初步的探索.如2011年12月，在“寧鎮(zhèn)揚區(qū)域環(huán)保合作”會議上，南京、鎮(zhèn)江、揚州三市約定，于2012年底全面完成所有油庫、油罐車、加油站的油氣回收工作，加大對工地揚塵污染管理力度，加強對灰霾天氣的監(jiān)測［11］. 今后，寧鎮(zhèn)揚需要進一步打破行政區(qū)劃壁壘，消除區(qū)域聯(lián)合治污障礙，使大氣污染治理效果更加明顯. 重點做好兩方面的工作. 一方面，加強合作研究，摸清區(qū)域污染基本情況、主要特征和變動趨勢.首先，在三個城市開展集中調(diào)查，弄清主要大氣污染物的排放源，確定污染嚴(yán)重的企業(yè)名單.第二，系統(tǒng)分析主要大氣污染物以及前體物，包括二氧化硫、氮氧化物、PM2.5、VOCs 等污染物的排放情況及其變化趨勢. 第三，調(diào)查研究區(qū)域內(nèi)主要污染物傳輸?shù)姆较蛞约爸苓叧鞘形廴居绊懺搮^(qū)域的情況，分析區(qū)域內(nèi)污染源的地理分布、主要特征及其變動趨勢，并有針對性地提出防治的應(yīng)對措施.另一方面，加強聯(lián)手行動，集中治理當(dāng)前突出的污染問題.一是機動車尾氣. 目前隨著機動車保有量的增加，機動車尾氣排放成為污染城市空氣的一大問題，三市應(yīng)聯(lián)手治理機動車尾氣污染. 包括制定機動車尾氣統(tǒng)一檢測方法和排放標(biāo)準(zhǔn)，檢測結(jié)果實行互認制度，一旦發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不符合要求的車輛應(yīng)及時互通信息，做到異地也可以查處. 二是秸稈禁燒問題.在夏秋兩季，三市環(huán)保部門要加強聯(lián)合督查、及時反饋信息，及時禁止秸稈焚燒苗頭，以防火勢蔓延而使區(qū)域內(nèi)受到污染. 三是揚塵污染. 建議把南京的揚塵管理辦法引入到寧鎮(zhèn)揚區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實施.如施工單位對裸露工地不覆蓋，可以處3 千元以上3 萬元以下罰款.定期對城市道路進行清掃，灑水、噴霧，減少道路揚塵污染. 還可以考慮統(tǒng)一征收揚塵費.這樣三個城市在加快區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展合作的同時，加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控力度，使大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作有效運行.

3.4 借鑒國外大氣治理聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗

歐美國家的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作走在世界前列，尤其是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度和機制值得寧鎮(zhèn)揚學(xué)習(xí)和借鑒. 歐盟加強區(qū)域大氣環(huán)境保護，首先考慮的是定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)和措施的歐共體環(huán)境行動規(guī)劃，如2001年第六個行動規(guī)劃要求歐盟制定有關(guān)空氣質(zhì)量的實施戰(zhàn)略. 由于歐共體環(huán)境行動規(guī)劃是歐盟在環(huán)境管理和環(huán)境事務(wù)方面的行動綱領(lǐng)，就性質(zhì)而言，屬于政策性的文件，需要條例、指令等立法予以實施. 為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內(nèi)的空氣保護立法.具體包括5 類:一是環(huán)境空氣質(zhì)量方面的指令;二是固定源大氣污染排放方面的指令;三是易揮發(fā)有機化合物(VOCs)方面的指令;四是國家排放上限方面的指令;五是運輸工具與大氣環(huán)境方面的指令.歐盟各成員國將上述大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令，轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的法律或者法令予以貫徹落實［10］.可以看出，歐盟主要是從法律方面保障所制定的空氣質(zhì)量戰(zhàn)略規(guī)劃得以貫徹，進而使大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施有效實施.

英國倫敦治理霧都的經(jīng)驗值得反思和借鑒.1952年12月5日，倫敦發(fā)生了嚴(yán)重的毒霧事件，在后來的三個月內(nèi)有12 000 多人死亡.慘痛的教訓(xùn)迫使英國痛下決心，治理霧霾.1956年發(fā)布與實施的《清潔空氣法案》規(guī)定城鎮(zhèn)使用無煙燃料，推廣電和天然氣，冬季采取集中供暖，發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施被遷至郊外等.1974年制定的《控制公害法》囊括了從空氣到土地和水域的保護條款，添加了控制噪音的條款［12］.半個世紀(jì)以來，經(jīng)過不斷完善法律制度，到擴建綠地、發(fā)展綠色經(jīng)濟、實行低碳出行等一系列節(jié)能環(huán)保的措施最終使倫敦摘掉了“霧都”的帽子，成為藍天白云的“生態(tài)之城”.正因如此，倫敦成功申辦了2012年世界奧運會.

在美國，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控已經(jīng)不是一個一般意義上的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，而是深入到最基層的行政管轄區(qū)內(nèi).如今，大到州與州之間，小到州內(nèi)部的郡(市)都有針對大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控. 美國環(huán)保署(USEPA)按照《清潔空氣法》修正案規(guī)定，以《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(NAAQS)為依據(jù)，將全美劃分為“防止嚴(yán)重惡化”地區(qū)和未達標(biāo)區(qū).為了加強對未達標(biāo)地區(qū)空氣污染的控制，促使這些地區(qū)的空氣質(zhì)量早日達到標(biāo)準(zhǔn)，EPA 先后采取了分級限期達標(biāo)、排污許可證制度、機動車強制檢查和保養(yǎng)以及“泡泡政策”等嚴(yán)格的控制措施. 控制重點主要集中在燃煤電廠、重點行業(yè)、燃煤設(shè)施、機動車等多個方面［13］.

從歐美經(jīng)驗可以看出，建立一套完備的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律體系是大氣污染治理得以實施的前提條件.因此，寧鎮(zhèn)揚大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的有效實施，需要從健全法律法規(guī)體系入手. 一方面，從國家層面盡快建立完備的大氣污染防治法律體系，包括對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進行明確的立法規(guī)定，指導(dǎo)全國的大氣污染防治工作;另一方面，從區(qū)域空間看，需要地方出臺適合該區(qū)域情況的大氣污染防治法規(guī)，包括建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的具體規(guī)定.只有這樣，上下結(jié)合，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控才有法可依、才有可能落實到位. 據(jù)了解，目前《江蘇省大氣污染防治條例》正在醞釀中，它的出臺，將為全省大氣污染防治提供重要指導(dǎo)和實施措施. 建議寧鎮(zhèn)揚盡快研究出臺區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實施辦法，包括區(qū)域大氣環(huán)境管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策措施，從法律、技術(shù)和措施等方面為三個城市建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力保障.

總之，治理區(qū)域大氣污染，要通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)低碳工作生活，實施多污染物協(xié)同控制以及建立聯(lián)防聯(lián)控機制等多項措施付諸實施.而建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制是建立在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)“五個統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上進行，從而實現(xiàn)控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo).

［1］環(huán)保部，國家發(fā)改委，財政部.《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，環(huán)發(fā)［2012］130 號文件［EB/OL］http://www.zhb.gov.cn，2012-10-29.

［2］國務(wù)院辦公廳.《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，國辦發(fā)〔2010〕33 號文件［EB/OL］http://baike.baidu.com，2010-05-11.

［3］《江蘇省大氣顆粒物污染防治管理辦法》8月1日起施行［N］.江蘇法制報，2013-06-26(2).

［4］王 娟.江蘇成灰霾污染嚴(yán)重地區(qū)，出臺藍天工程5年計劃［EB/OL］http://news.eastday.com，2010-08-19.

［5］陳 婧.江蘇13 城市PM2.5 超標(biāo)，南京現(xiàn)黃泥天［EB/OL］http://www.sina.com.cn，2012-06-11.

［6］安 瑩，劉偉偉. 江蘇首次連發(fā)灰霾預(yù)報，16日污染有望緩 解［EB/OL］http://life. jschina. com. cn，2013-01-15.

［7］蘇環(huán)軒，倪 敏.211 天灰霾卻有315 天優(yōu)良，原是評價體系不同［EB/OL］http://www.dayoo.com，2010-08-20.

［8］楊金田.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點何在［J］.瞭望東方周刊，2012，(3):22.

［9］中國環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制路線圖［N］.中國環(huán)境報，2010-09-17(2).

［10］常紀(jì)文.集區(qū)域合力破區(qū)域難題——對比國外立法看我國如何推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控［N］. 中國環(huán)境報，2010-06-17(3).

［11］倪曉莉，姜 濤.寧鎮(zhèn)揚攜手共除灰霾，尾氣檢測結(jié)果三市互認［N］.揚州晚報，2011-12-07(2).

［12］王亞宏.倫敦:從“霧都”到生態(tài)之城［N］.經(jīng)濟參考報，2013-01-31(5).

［13］閆海超.聯(lián)手該從何入手?——大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制探究［N］.中國環(huán)境報，2013-06-17(3).